Международные стандарты в сфере борьбы с терроризмом

Разработка международных стандартов является одним из важнейших направлений межгосударственного сотрудничества в борьбе как с преступностью в целом, так и с терроризмом в частности. При этом под международными стандартами традиционно понимается свод определенных правил, как обязательных, так и рекомендательных, регламентирующих взаимоотношения государств в той или иной области.

Центральное место в сфере борьбы с терроризмом, вне всяких сомнений, принадлежит ООН. Разработанные и принятые в рамках данной организации международные стандарты в рассматриваемой области можно условно разделить на две большие группы. В первую группу входят стандарты договорного происхождения, имеющие обязательный характер и получившие закрепление в ряде универсальных международных соглашений. Стандарты, относящиеся ко второй группе, носят преимущественно рекомендательный характер и содержатся в иных, нежели международные договоры, документах, принятых в рамках ООН. В подавляющем большинстве случаев это резолюции главных органов данной организации, прежде всего, Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности [25, с. 12].

Под эгидой ООН и ее специализированных учреждений были разработаны, приняты и вступили в силу 13 универсальных международных договоров (11 конвенций и 2 протокола) антитеррористической направленности, предусматривающих возможность участия в них любого государства – члена ООН. Перечислим их в хронологической последовательности: Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, от 14 сентября 1963 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 3 мая 1988 г.); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов от 16 декабря 1970 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 29 января 1972 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленны- ми против безопасности гражданской авиации, от 23 сентября 1971 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 2 марта 1973 г.); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, от 14 декабря 1973 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 20 февраля 1977 г.); Международная конвенция о борьбе с захватом заложников от 17 декабря 1979 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 31 июля 1987 г.); Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 14 июня 1993 г.); Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, от 24 февраля 1988 г. (вступил в силу для Республики Беларусь 6 августа 1989 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, от 10 марта 1988 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 4 марта 2003 г.); Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, от 10 марта 1988 г. (вступил в силу для Республики Беларусь 4 марта 2003 г.); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения от 1 марта 1991 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 7 апреля 2002 г.); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 31 октября 2001 г.); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 6 октября 2004 г.); Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма от 13 апреля 2005 г. (вступила в силу для Республики Беларусь 7 июля 2007 г.) [25, с. 13].

Основная цель всех перечисленных конвенций весьма удачно, на наш взгляд, сформулирована Б. Р. Тузмухамедовым: «оказание государствами друг другу помощи уголовно-процессуальными действиями в случае, например, конфликтов национальных юрисдикций при том понимании, что основная ответственность за борьбу с этими преступлениями лежит на самих государствах, которые на национальном уровне и в пределах своей юрисдикции должны принимать меры по их пресечению и предупреждению» [43, с. 286].

Кроме того, государства – члены ООН с 2000 г. обсуждают проект Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме [32, с. 123], которая в случае ее принятия и вступления в силу дополнит существующую базу универсальных международных контртеррористических документов.

Среди стандартов ООН в области борьбы с терроризмом внедоговорного происхождения особо следует выделить ряд актов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН. В их числе Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма (далее — Декларация 1994 г.) [11], Декларация, дополняющая Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма (далее — Декларация 1996 г.) [12], Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. (далее — Итоговый документ 2005 г.) [16], а также Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций [6].

Вышеуказанные стандарты внедоговорного происхождения имеют рекомендательный характер для государств, что нисколько не снижает их авторитета и значения. В большинстве случаев это стандарты весьма высокого уровня, в силу чего далеко не все государства готовы сразу воспринять их целиком и тем более реализовать на практике. Важная роль данной категории международных стандартов состоит в том, что они способствуют унификации подходов государств в борьбе с преступностью, делают эту борьбу системной, скоординированной в универсальном масштабе, упрощают для государств разработку международных соглашений в области противодействия преступности, содействуют активизации межгосударственного сотрудничества в рассматриваемой сфере.

Декларация 1994 г. обратила особое внимание на необходимость дальнейшего укрепления межгосударственного сотрудничества для принятия и утверждения практических и эффективных мер по предотвращению, пресечению и ликвидации всех форм терроризма (преамбула), воздержания государств от организации террористических актов на территориях других государств, подстрекательства к ним, пособничества им или участия в них (п. 4), выполнения государствами своих обязательств по Уставу ООН и другим положениям международного права в отношении борьбы с международным терроризмом (п. 5), принятия государствами эффективных и решительных мер по претворению в жизнь существующих международных конвенций, участниками которых они являются, включая приведение своего внутреннего законодательства в соответствие с этими конвенциями (п. 5е) [11].

В дополнение к отмеченному выше в Декларации 1996 г. было указано, что государствам, прежде чем предоставлять статус беженца, следует принимать надлежащие меры в целях установления того, что ищущее убежища лицо не участвовало в совершении террористических актов, а после предоставления статуса беженца — в целях обеспечения того, чтобы этот статус не использовался в целях подготовки или организации террористических актов, направленных против других государств или их граждан (п. 3) [12].

В Итоговом документе 2005 г. государства – члены ООН решительно осудили терроризм как одну из самых серьезных угроз международному миру и безопасности, обратили внимание на необходимость приложить все возможные усилия для скорейшего согласования и заключения всеобъемлющей конвенции о международном терроризме. При этом особо была подчеркнута обязанность государств, во-первых, обеспечивать, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответствовали их обязательствам по международному праву, в частности международным стандартам в области прав человека, праву беженцев и международному гуманитарному праву, и, во-вторых, оказывать помощь жертвам терроризма и обеспечивать поддержку им и их семьям в связи с потерей близких и причиненными страданиями [16].

В Глобальной контртеррористической стратегии, принятой и введенной в действие в сентябре 2006 г., государства – члены ООН подчеркнули важность существования международных контртеррористических инструментов, призвали принять в них участие те государства, которые этого еще не сделали, а также должным образом выполнять содержащиеся в них условия. Принято считать, что с принятием данного документа впервые в истории подавляющее число стран мира согласовали общий стратегический и оперативный подход к борьбе с терроризмом. По сути стратегия с учетом прилагаемого к ней Плана действий представляет собой уникальный инструмент для активизации усилий по борьбе с терроризмом на всех уровнях: национальном, региональном, универсальном [6].

Другой главный орган ООН — Совет Безопасности — целенаправленно и активно занимается проблемой терроризма с начала 1990-х гг. В его деятельности по пресечению и предупреждению терроризма выделяют несколько основных направлений: привлечение внимания мирового со-общества к актам международного терроризма и их всеобщее осуждение; возложение на государства широкого комплекса обязанностей в целях пресечения терроризма; учреждение специальных органов по борьбе с терроризмом; учреждение в помощь государствам международных комиссий по расследованию террористических актов [7, с. 143].

К сожалению, в рамках ООН, в отличие от ряда других межправительственных организаций (например, таких, как Совет Европы или Содружество Независимых Государств), не получила должного развития деятельность по подготовке так называемого модельного законодательства. Усилия, предпринимаемые ООН в этом направлении, сосредоточены главным образом на разработке типовых договоров, представляющих собой своеобразные модельные образцы соглашений межгосударственного характера в той или иной области сотрудничества в сфере борьбе с преступностью (например, типовой договор о выдаче, типовой договор о взаимной правовой помощи в области уголовного правосудия, типовой договор о предупреждении преступлений, связанных с посягательством на культурное наследие народов в форме движимых ценностей, и др.).

Модельные (типовые) законодательные акты в сфере противодействия терроризму, как, впрочем, и по вопросам борьбы с преступностью в целом, которые вполне могли бы стать «образцом (моделью) для национального правового регулирования конкретной области общественных отношений» [47, с. 211], в рамках ООН вообще никогда не разрабатывались. Это, на наш взгляд, свидетельствует об определенных упущениях, пробелах в широкомасштабной и разноплановой правотворческой деятельности ООН. Имеющиеся в мировой практике примеры подобного рода (т.е. разработки международной организацией модельного законодательного акта, содержащего программные и рекомендательные нормы и не порождающего конкретных правоотношений) свидетельствуют об очевидных перспективах подобного вида нормотворчества.