Международные механизмы борьбы с терроризмом
История борьбы с терроризмом на международном уровне начинается со второй половины 20-х гг. XX в., когда в соответствии с решением Первого Международного Конгресса уголовного права (Брюссель, 1926 г.), проходившего под эгидой Международной Ассоциации уголовного права, была проведена серия конференций, посвященных проблеме терроризма. Основные направления сотрудничества по борьбе с терроризмом на государственном уровне определились именно в ходе этих международных форумов. Усилия юристов-международников были направлены на разработку и согласование документов, регулирующих такие аспекты проблемы терроризма, как:
- общие принципы борьбы с терроризмом и содержание некоторых терминов, используемых в официальных документах, регулирующих взаимодействие стран в рамках этого рода международной активности;
- специфика борьбы с терроризмом на воздушном транспорте;
- борьба с международным терроризмом на высшем международном уровне;
- конвенционный механизм борьбы с международным терроризмом;
- международное сотрудничество по борьбе с конкретными террористическими акциями и урегулированию отношений, возникших в результате их совершения.
Первая такая конференция, состоявшаяся в 1927 г., приняла документ, в котором была сделана попытка раскрыть понятие международного преступления и дать уголовно-правовую оценку этому явлению. Там же подчеркивалась необходимость уголовного преследования и наказания лиц за совершение наиболее опасных преступлений, создающих угрозу общественной безопасности.
Одним из первых шагов в организации международного сотрудничества против террора явилось утверждение Ассамблеей Лиги Наций в 1937г. проекта Международной конвенции по предотвращению и наказанию актов терроризма. Эта конвенция не была ратифицирована и не вступила в силу. Но внушительный пакет документов по проблеме терроризма, принятый ООН, ее специализированными учреждениями и региональными организациями, по сути лишь детализирует положения ст.1 названной конвенции. Они касаются обязанности "каждого Государства... воздерживаться от всяких действий, имеющих целью благоприятствовать террористической деятельности, направленной против другого Государства, и препятствовать действиям, в которых эта деятельность выражается... и взаимно оказывать друг другу содействие". Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1994 г., почти 60 лет спустя, вновь указала на необходимость усиления сотрудничества в борьбе с терроризмом и подтвердила обязанность государств принимать все возможные меры по его ликвидации. Но к началу XXIв. стало ясно, что угроза терроризма разрослась до глобального уровня, и международное сообщество пока с ней не справляется.
Глобальную антитеррористическую войну, объявленную США можно считать попыткой реализации высокотехнологичных планов смены извне режимов на территориях, откуда исходит реальная или виртуальная террористическая угроза, и последующего использования технологий по созданию там "новой государственности". Примером подобных действий стали Афганистан и Ирак. Оставляя в стороне весь комплекс неизбежных социальных, экономических, культурологических и других последствий политики США, можно утверждать, что в области международных отношений данная политика убедительно продемонстрировала все слабости уходящей в прошлое системы поддержания мира и безопасности, а также подводные камни, осложняющие процесс формирования нового миропорядка. Она доказала, в частности, что применение вооруженных сил не может служить универсальным способом противостояния терроризму. Судя по конфликтам на Ближнем и Среднем Востоке, способности регулярной армии бороться с иррегулярными террористическими объединениями весьма ограниченны. При этом следует особо подчеркнуть: сегодня нет доказательств, что антитеррористические методы, используемые государствами, способствуют решению самой проблемы терроризма. Более того, применение военной силы может стимулировать его развитие. Оно порождает также целый комплекс проблем, затрагивающих межгосударственные отношения. Все это резко снижает эффективность "армейского" варианта и требует поиска иных способов противостояния терроризму.
Международное сообщество пришло к мнению о необходимости в дополнение к уже имеющимся международным инструментам ООН и в целях создания единой правовой основы для международного сотрудничества в борьбе с терроризмом выработать Всеобъемлющую конвенцию по борьбе с международным терроризмом. Соответствующая инициатива была выдвинута в 1996 году Индией на 51-м заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Резолюцией "Меры по ликвидации международного терроризма", принятой на 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1998 году [1.6.14], был дан мандат на приоритетную выработку проекта подобной конвенции, наряду с продолжающейся работой над Конвенциями против ядерного терроризма (инициатива разработки которой принадлежит России) и финансирования террористической деятельности (последняя была открыта к подписанию 10.01.2000).
Основным критерием, используемым экспертами при работе над данным документом, изначально являлся принцип недублирования имеющихся международно-правовых инструментов. Инициаторы проекта хотели закрепить в преамбуле конвенции ряд политических позиций, что было особенно проблематично в контексте сложной взаимосвязи практики национально-освободительного движения с террористическими актами. Некоторые эксперты вообще полагали, что в конвенцию не следует включать цитаты из политических документов, что понизило бы ее ценность в борьбе с терроризмом, или свести их к минимуму, и вообще она должна сосредоточиться на индивидуальной уголовной ответственности и не пытаться охватить вопрос об ответственности государств за такие деяния.
Также предлагалось, по примеру «Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма» [1.6.15] и Конвенции ООН о борьбе с бомбовым терроризмом, закрепить неприменимость положений новой конвенции в отношении государственных вооруженных сил.
Работа над проектом продолжается, однако разногласия между странами по различнымаспектам сохраняются. Вместе с тем необходимость скорейшего завершения работы над проектом Всеобъемлющей конвенции по борьбе с терроризмом очевидна в связи со всевозрастающей общественной опасностью как внутреннего, так и международного терроризма. Международно-политическая опасность последнего заключается в том, что наибольшую угрозу он представляет, прежде всего, для международного правопорядка и межгосударственных отношений, международной безопасности, международных интересов государств, для жизни и здоровья населения.
В последнее время все явственнее ощущается необходимость придания нового дыхания глобальному сотрудничеству в борьбе с терроризмом, что во многом будет зависеть от усилий, предпринимаемых на региональном уровне.
Внушительный политико-правовой потенциал накоплен на европейском континенте. Под эгидой Совета Европы действует Европейская конвенция о пресечении терроризма 1997 года, участницей которой, является и Россия. Функционирует механизм совместных действий в сфере антитерроризма стран Евросоюза, в частности, в рамках группы "ТРЕВИ". Проблематика антитеррористического взаимодействия регламентируется соответствующими положениями итоговых документов со вещаний стран Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Хельсинки, Мадриде, Вене, Стамбуле. Конвенционное закрепление сотрудничеств в борьбе с терроризмом получило в рамках Южно-азиатской ассоциации регионального сотрудничества (СААРК) и Организации американских государств (OAT), Организации "Исламская конференция" (ОИК) и в рамках Содружества Независимы Государств (СНГ).
Это свидетельствует о том, что сегодня большинство стран признает, что наращивание усилий в антитеррористической борьбе означает не только сплочение всех наций мирового сообщества, но и создание с этой целью коалиций отдельных государств. Так, сейчас уже успешно действуют российско-американская и российско-индийская рабочие группы по борьбе с терроризмом. В октябре 2001г. двустороннюю рабочую группу по противодействию угрозе терроризма с территории Афганистана решили создать Россия и Китай. В совместном заявлении об общи? вызовах безопасности на рубеже 21 века (Москва, 2 сентября 1998 г.) Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки заявили "о категорической неприемлемости терроризма во всех его формах и проявлениях, независимо от мотивов, ... и согласовали ряд шагов, которые являются ответом на растущую угрозу терроризма"
В декабре 2001г. Россия и Италия приняли заявление о сотрудничестве в области противодействия финансированию международного терроризма. В нем говорилось, что трагические события 11 сентября подтвердили, международный терроризм представляет одну из главных угроз мировой стабильности, демократии, верховенству закона и перспективам благополучного развития человеческой цивилизации.
Ссылаясь на резолюции 1373 (2001) и 1377 (2001) Совета Безопасности ООН, Совместное заявление лидеров "восьмерки" по борьбе с международным терроризмом от 19 сентября 2001 года. Заявление по международному терроризму, принятое на саммите Россия - ЕС в Брюсселе 3 октября 2001 года, а также План действий по борьбе с финансированием терроризма, принятый на встрече министров финансов и управляющих центральными банками "Группы двадцати" в Оттаве 16-17 ноября 2001 года, государства подтверждают необходимость координировать усилия в борьбе с терроризмом, полностью соблюдать действующие международно-правовые нормы и всемерно содействовать разработке новых юридических инструментов в этой области. Они также придают особое значение налаживанию конструктивного и взаимополезного диалога по антитеррористической проблематике в рамках расширяющегося диалога Россия - НАТО.
Новый, весьма важный и обнадеживающий момент в борьбе с терроризмом - выработка параметров конкретных совместных действий в данной сфере стран "большой восьмерки": США, Великобритании, Франции, Германии, Японии, Канады, Италии и России. Разумеется, эти государства в силу их политического, экономического и иного влияния обладают немалыми возможностями для искоренения террористической угрозы на нашей планете.
Так, в итоговом документе Парижского совещания министров "восьмерки" по борьбе с терроризмом от 30 июля 1996 г. зафиксировано "общее мнение о необходимости нахождения решений, которые бы учитывали все факторы обеспечения прочного урегулирования нерешенных конфликтов, а также необходимость противостоять условиям, способствующим развитию терроризма".
Подтвердив усиление в международном сообществе настроя в пользу осуждения терроризма в любых его проявлениях и формах, независимо от мотивов, и недопущения уступок террористам, участники совещания приняли пакет из 25 мер, рекомендованных государствам для повышения эффективности противодействия э угрозе.
Кчислу мер внутригосударственного характера отнесены:
- расширение подготовки антитеррористических кадров, в том числе по противодействию актам с использованием радиоактивных, химических, биологически: токсичных веществ;
- расследование, когда для этого существуют основания в соответствии с национальным законодательством, случаев использования террористами для прикрытия своей деятельности организаций, групп или ассоциаций, в том числе преследующих благотворительные, социальные или культурные цели;
- принятие эффективного законодательства и правил по контролю за производством, перевозкой и экспортом оружия, взрывчатых веществ и любых устройств, предназначенных для причинения разрушений и увечий, в целях предотвращения их использования террористами;
- привлечение к уголовной ответственности лиц, обвиняющихся в планировании, подготовке или совершении террористических акций, или оказании поддержки террористическим действиям;
- принятие административных мер для предотвращения свободного передвижения террористов путем усиления пограничного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность их владельцев, и проездных документов, а также проверки лиц, добивающихся предоставления им политического убежища. Специально оговаривалась, принимая во внимание использование террористами электронных и телеграфных средств связи, необходимость выработки соответствующих национальному законодательству мер по предотвращению подобной преступной деятельности.
Для углубления международного сотрудничества в сфере противодействия терроризму участникам совещания, в частности, рекомендовалось: принять меры по скорейшему присоединению к действующим международным антитеррористическим договоренностям (конвенциям); развивать путем заключения межгосударственных соглашений механизмы взаимной правовой помощи по ускорению и облегчению раскрытия предотвращения террористических акций; предпринимать в соответствии с внутригосударственным законодательством меры по предотвращению прямого и косвенного финансирования терроризма и деятельности террористических организаций, что допускает введение мониторинга и контроля за денежными переводами и раскрытие банковской тайны; принять меры по улучшению обмена информацией в сфере борьбы с терроризмом.
3 октября 2001 года в Брюсселе состоялся саммит Россия - ЕС, на котором было принято совместное заявление по международному терроризму Президента РФ В.В. Путина, Председателя Европейского совета Г. Верхоф-стадта, при содействии Генерального секретаря Совета ЕС X. Соланы. и Председателя Комиссии Европейских сообществ Р. Проди. Участники встречи заявили, что они обсудили весь комплекс проблем, связанных с международным терроризмом, особенно в контексте трагических событий, обрушившихся на Соединенные Штаты 11 сентября 2001 года.
Борьба против международного терроризма не будет эффективной, если не будет основываться на последовательных усилиях в рамках международного права и Устава ООН. В ООН Россия поддерживает принятую 28 сентября 2001 г. резолюцию № 1373 СБ ООН о борьбе с терроризмом, а также выработку в рамках ООН генеральной конвенции по борьбе с международным терроризмом, с инициативой о которой выступила Индия, и внесем свой вклад в завершение выработки проекта международной конвенции по предотвращению актов ядерного терроризма для предоставления его на рассмотрение Генеральной Ассамблее.
Государства - члены ООН приняли решение изучить условия и модальности обмена информацией касательно: деятельности и перемещений физических лиц и групп, принадлежащих к террористическим сетям или поддерживающих связи с ними; транспортных документов, подлинность которых вызывает сомнение; поставок оружия, взрывчатых веществ и материалов двойного назначения; финансовых операций, которые могут быть использованы в качестве поддержки деятельности террористов; новых форм террористической деятельности, включая химическую, биологическую и ядерную угрозы.
Совместный постоянный совет НАТО - Россия, который провел 13 сентября 2001 года чрезвычайную встречу на уровне послов, выразил гнев и возмущение варварскими актами, направленными против народа Соединенных Штатов Америки. Члены Альянса и Россия выражают свои глубочайшие соболезнования жертвам и их семьям. Страны-члены НАТО и Россия сами пострадали от вылазок террористов, направленных против гражданского населения, однако ужасающие масштабы акций, совершенных 11 сентября, являются беспрецедентными в современной истории.
8 декабря 2001г. в Брюсселе состоялось заседание Совместного постоянного совета НАТО - Россия на уровне министров обороны. Министры полностью поддержали принятое министрами иностранных дел 7 декабря решение о новом импульсе и новом содержании партнерских отношений между союзниками по НАТО и Россией с целью создания нового совета, который объединит государства-члены НАТО и Россию в интересах выявления и реализации возможностей для совместных действий в формате 20.
Успех в борьбе с терроризмом может быть достигнут лишь совместными усилиями представителей заинтересованных стран. Этому способствовало бы проведение на регулярной основе двусторонних и многосторонних встреч руководителей ведомств, спецподразделений, экспертов, решающих задачи противодействия терроризму. Актуальными становятся создание совместных структур, совместная подготовка и проведение научных конференций, совещаний специалистов по борьбе с терроризмом. Среди возможных направлений международного взаимодействия, к которым могла бы подключиться и Россия, можно отметить проведение совместных оперативных мероприятий; обмен технологиями и опытом по производству и применению технических и боевых средств; разработка и совершенствование законодательной базы и международно-правовых норм о сотрудничестве в борьбе с терроризмом; определение системы принципов и понятий, необходимых для определения единых подходов к оценке событий и проблем, связанных с террористической деятельностью в любой стране или регионе; разработка правовых норм, регламентирующих возможности использования территории другого государства для освобождения заложников и действий против террористов; определение места и роли СМИ в целях формирования мирового общественного мнения в плане нетерпимости к терроризму и взвешенной подачи материалов; повышение роли неправительственных организаций и независимых экспертов в расширении международного сотрудничества по вопросам борьбы с терроризмом.
Дискуссионным и имеющим практический смысл является вопрос о том, какую позицию должны занимать власти в отношении террористов: выполнять их требования или нет. В мировой практике сформировались два подхода. Первый подход (Израиль) предусматривает уничтожение террористов при всех обстоятельствах, даже если это повлечет за собой гибель заложников. Второй подход предполагает выполнение лишь некоторых непринципиальных условий, выдвигаемых террористами, с тем, чтобы минимизировать возможные потери.
В настоящее время сначала в конфликты, а затем в процесс постконфликтного урегулирования на Среднем Востоке (Афганистан и Ирак) вовлечены две международные организации - ООН и НАТО. Они столкнулись с разными вызовами и последствиями, обусловленными политикой США в этом регионе.
Военные действия США в Афганистане, направленные против "Аль-Каиды" и режима талибов, получили безоговорочную поддержку как международного сообщества (структурно оформленную в виде мягкой антитеррористической коалиции), так и ООН. Последняя, признав существование в Афганистане угрозы международному миру и безопасности, тем самым придала действиям США легитимность. Уже 12 сентября 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН и Совет Безопасности приняли резолюции с единогласным осуждением терактов в США [1.6.16]. В резолюции СБ было заявлено о намерении "противостоять всеми средствами угрозам международному миру и безопасности, которые представляют террористические акты". В то же время, члены международной коалиции не проявили особого желания взять на себя коллективную ответственность за развитие постконфликтной ситуации в стране. Предполагалось, что главную роль в формировании там нового политического устройства должны играть сами афганцы, а ООН - оказывать им содействие. В рамках этого подхода в декабре 2001 г. были сформированы Международные силы содействия безопасности ООН (МССБ) для оказания помощи Временному правительству Афганистана в обеспечении безопасности в Кабуле и прилегающих регионах. В марте 2002 г. было принято решение о создании Миссии ООН по содействию Афганистану (МООНСА), которая приняла эстафету от Специальной миссии ООН в Афганистане, действовавшей с 1993 г. Основной задачей новой организации являлась координация планирования и распределения международной помощи Афганистану.
Если на действия США в Афганистане международное сообщество реагировала довольно единодушно, то иракская проблема вызвала раскол в ее оценке международной общественностью, и главное - Советом Безопасности. Глубокие разногласия, связанные с противоречивым видением самой проблемы терроризма, различиями в подходе к решению задач борьбы с террором, оценкой возможного ущерба национальным интересам отдельных государств вследствие реализации взятой США на вооружение концепции глобальной антитеррористической войны, развели по разные стороны баррикад его постоянных членов: США и Великобританию, с одной стороны, Россию, Францию, Китай - с другой. Такая ситуация возникла в истории ООН впервые. Она показала: на фоне своего бесспорного глобального военного превосходства и решимости принять ответственность за очередное применение военной силы в Заливе США способны просто проигнорировать любое решение СБ ООН, в том числе, вето одного или нескольких постоянных членов. Это означало подрыв основополагающих принципов Устава, касающихся главного предназначения ООН и ответственности постоянных членов за поддержание международных мира и безопасности. Действия США создавали прецедент отказа от признания Совета Безопасности главным органом по поддержанию международных мира и безопасности. В международной полемике, развернувшейся вокруг событий в Ираке, неоднократно высказывались мнения о кризисе ООН: система коллективной безопасности оказалась несовместима с монополярным миром.
Однако, столкнувшись с неопределенностью перспектив стабилизации положения в Ираке, США были вынуждены обратиться к международной поддержке в решении иракской проблемы. Еще в августе 2003г. Совет безопасности ООН принял резолюцию 1500, касающуюся участия Объединенных Наций в послевоенном урегулировании в Ираке. Предполагалось, что ООН будет содействовать решению гуманитарных проблем страны, оказывать помощь в проведении выборов, в создании новых органов власти и становлении гражданского общества. Однако, после теракта против передовой миссии ООН в Багдаде в августе 2003г., приведшего к гибели 23 сотрудников ООН, она была выведена из Ирака.
Отметим, что США никогда не рассматривали ООН как инструмент обеспечения собственной безопасности, в том числе борьбы с антиамериканским терроризмом. Шоковая реакция в мире на события 11 сентября 2001 г. помогла Соединенным Штатам опереться на антитеррористическую коалицию во время критического этапа афганской операции. Однако при всем политическом значении коалиции ее "неамериканская" часть играла лишь вспомогательную роль в организации и проведении военной операции. ООН как межправительственная структура не смогла бы возглавить военные действия ни в Афганистане, ни тем более в Ираке. Сегодня, во всех миссиях ООН по поддержанию мира и многосторонних миротворческих операциях, санкционированных Объединенными Нациями, задействовано всего около 35 тыс. человек.
Изменения произошли и в деятельности НАТО. Общие обязательства стран-участниц альянса по сдерживанию и ликвидации угроз терроризма были определены на Пражском саммите 2002г. С апреля 2003 г. альянс взял на себя руководство Международными силами содействия безопасности в Афганистане, командование которыми прежде последовательно осуществлялось различными членами НАТО. Формально миротворческую операцию в этой стране проводит ООН. Однако тот факт, что отныне командование, координация и планирование операции по поддержанию мира в Афганистане входят в задачи альянса, по сути, означает расширение ответственности зоны последнего до глобального уровня.
В связи с событиями в Ираке НАТО сначала оказалась в более сложном положении. Позиция, занятая Францией и Германией, в какой-то момент продемонстрировала возможность военно-политического паралича организации. Раскол альянса на участников и неучастников военной операции США в Ираке в известной мере разрушил имидж НАТО как самой мощной и самой эффективной военной машины в мире. В какой-то мере попыткой реванша за продемонстрированный на начальном этапе Иракского кризиса приступ бессилия стало принятое НАТО в 2003 г. решение о намерении оказывать поддержку Польше по подготовке к принятию ею на себя командования многонациональной дивизией, содействующей восстановлению стабильности в Ираке. Таким образом, НАТО уже в 2003 г. оказалась косвенно причастной к мероприятиям, связанным с последствиями военной операции в Ираке.
В целом можно утверждать, что, несмотря на проблемы внутреннего характера, связанные с угрозой терроризма и конфликтом в Ираке, НАТО все же не понесла ощутимые политические потери и активно пытается приспособиться к новым задачам в сфере обеспечения безопасности.
Новые глобальные вызовы затронули и ряд других межправительственных организаций. Так, ситуация, сложившаяся в мире после 11 сентября, включая конфликты в Афганистане и Ираке, создала определенные проблемы для Европейского Союза, который находился в процессе поисков новой, общеевропейской системы безопасности. В 1999г. ЕС принял решение об основах Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). При этом подчеркивалось стремление создать возможности для самостоятельных действий, поддерживаемых вооруженными силами, которые могут быть использованы "ради ответа на международные кризисы без предубеждения перед действиями НАТО. Однако строительство единой внешней и оборонной европейской политики идет довольно медленно, прежде всего в силу трудностей согласования отношений ЕС и НАТО в рамках двух концепций - региональной и трансатлантической. Конфликты на Среднем Востоке ставят перед Европейским Союзом сложные задачи выработки системных решений по проблемам разграничения функций, сфер деятельности и взаимодействия европейских и атлантических структур обеспечения безопасности, тем более что поиск этих решений происходитна фоне процессов расширения и ЕС, и НАТО.
Европейский Союз рассматривает терроризм, распространение оружия массового уничтожения (ОМУ) и региональные конфликты как непосредственные стратегические угрозы дальнейшему развитию общеевропейского единства. Позиция европейских стран по конкретным проблемам обеспечения безопасности отнюдь не едина. Но острота террористической угрозы оставляет все меньше возможностей для неспешных дискуссий, подталкивая Европу к форсированному созданию единой антитеррористической инфраструктуры. В этой связи активно обсуждаются вопросы контроля за финансовыми потоками, введения единого европейского ордера на арест, создания Центрального разведывательного агентства, единого командного центра европейской обороны, развивается сотрудничество спецслужб. Активно обсуждаются также проблемы создания европейских сил быстрого реагирования. Однако в целом ЕС в большей мере ориентирован на развитие несиловых методов борьбы с терроризмом. Решение Испании вывести войска из Ирака и некоторый отток формирований ряда других государств - членов проамериканской коалиции усилили позиции членов Европейского Союза, озабоченных сохранением роли ООН как главной глобальной структуры, ответственной за поддержание международного мира и безопасности.
Из других организаций, в задачи которых входит поддержание мира, в контексте рассматриваемой проблематики можно упомянуть Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Объединяя 55 государств Северной Америки, Европы и Центральной Азии, ОБСЕ тем не менее не играет сколько-нибудь значимой роли в формировании ответов на глобальные вызовы. Деятельность 17 Миссий ОБСЕ, оказывающих содействие в разрешении конфликтов, строительстве демократических институтов и прочее, имеет узкорегиональный характер. Антитеррористическая направленность в ней выражена слабо и по существу никак не влияет на развитие ситуации в этой сфере.
В России масштабы и специфика угрозы терроризма теснейшим образом связаны с конфликтом в Чечне. Формирование и разрастание этой угрозы более всего обусловлено субъективными и объективными особенностями процесса российской суверенизации, проявившимися в слабости, келейности и конъюнктурности политики федерального центра на Северном Кавказе начиная с 1991г. Война в Чечне является одним из главных факторов, определивших отношение России к проблеме международного терроризма. За последние годы Россия предприняла немало усилий, чтобы структурировать, насколько это возможно, систему противостояния терроризму на постсоветском пространстве и активизировать свою политику, направленную на развитие международного сотрудничества в области борьбы с терроризмом и другими глобальными угрозами.
Конструируемая Россией система противостояния транснациональному терроризму охватывает ряд бывших республик СССР. Она включает Антитеррористический центр (АТЦ) СНГ, куда входят 11 государств. АТЦ является информационно-аналитической структурой, в функции которой входит координация взаимодействия компетентных органов стран СНГ в борьбе с терроризмом и экстремизмом. Центром разработано Положение о порядке подготовки и проведения совместных антитеррористических операций на территории СНГ, подписанное главами государств СНГ в октябре 2002 г. (некоторыми из них - с определенными оговорками). АТЦ также координирует работу по подготовке специалистов из стран СНГ на базе Центра специального назначения ФСБ России и развивает взаимодействие с другими антитеррористическими структурами как на глобальном (ООН), так и на региональном и субрегиональном уровнях.
Следующая ступень сотрудничества в борьбе с угрозой терроризма - это Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), своими корнями связанная с процессом распада СССР. Конфликт в Афганистане и военное присутствие США в Центральной Азии затронули интересы всех государств этого региона и в значительной степени изменили военно-политическую картину в данной части постсоветского пространства. Однако главная функционирующая здесь региональная организация безопасности, объединяющая Россию и часть государств Центральной Азии - Договор о коллективной безопасности - оказалась совершенно непригодной для какого-либо коллективного реагирования на сложившуюся ситуацию. Создававшаяся по классическим канонам прошлой эпохи, она не располагала юридической базой для принятия решений в нестандартной ситуации, сложившейся вокруг Афганистана, и в условиях отнюдь не полного совпадения интересов России и государств Центральной Азии. Поэтому политические и организационные вопросы обеспечения афганской военной операции США решались фактически на уровне двусторонних переговоров без реального участия органов ДКБ.
Россия, постоянно прилагавшая немалые усилия по предотвращению военной дезинтеграции стран СНГ, сумела добиться преобразования Договора о коллективной безопасности в Организацию Договора о коллективной безопасности, членами которой являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан. Уже в октябре 2002 г. президенты государств - участников бывшего ДКБ подписали Устав ОДКБ и Соглашение о ее правовом статусе. В Уставе этой организации задачи борьбы с международным терроризмом и другими нетрадиционными угрозами безопасности занимают одно из важнейших мест.
Реализация этих задач в Центральноазиатском регионе возложена на Коллективные силы быстрого развертывания (КСБР ЦАР), находящиеся в подчинении Объединенного штаба, который начал работать с января 2004 г. КСБР включают воинские формирования стран-участниц, а также подразделения авиации, расположенные на российской авиационной базе в Канте (Киргизия). В перспективе не исключается формирование коллективных миротворческих сил ОДКБ, которые могут быть использованы как в зоне ответственности Договора, так и при проведении миротворческих операций под эгидой ООН, в частности, в Афганистане.
На межрегиональном уровне Россия - один из инициаторов и участников Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), членами которой сейчас являются также Казахстан, Киргизия, Китай, Таджикистан и Узбекистан. Важно подчеркнуть, что эта организация относится к числу международных структур безопасности нового поколения. С момента ее создания в 2001г. Организация выделила в качестве приоритетных задачи обеспечения безопасности, включая борьбу с угрозами исламского радикализма, сепаратизмом, наркоторговлей, незаконной миграцией. В частности, в рамках Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, подписанной участниками ШОС в 2001г., был создан постоянно действующий орган - Региональная антитеррористическая структура. Однако в событиях вокруг Афганистана ШОС не сыграла сколько-нибудь заметной роли. Организация была еще слишком молода и аморфна для реального участия в событиях, стремительно разворачивавшихся в Афганистане и вокруг него.
В 2002г. в Санкт-Петербурге участники ШОС подписали ряд важных документов, укрепляющих ее организационную структуру и конкретизирующих отдельные направления деятельности. Эти шаги свидетельствовали об определенном стремлении членов ШОС укрепить международный потенциал организации и расширить возможности оперативного реагирования на возникающие вызовы. К началу 2004г. ШОС подошла к завершению организационного этапа своего существования. Сейчас она начинает функционировать как полноценная межправительственная структура, имеющая собственные рабочие механизмы, персонал и бюджет. Рабочий орган ШОС - Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры, в задачи которого входит координация деятельности по борьбе против терроризма, религиозного экстремизма и наркотрафика - было решено дислоцировать в Узбекистане. Сейчас, видимо, еще рано говорить о конкретных результатах деятельности ШОС по обеспечению безопасности в Центральной Азии и на Среднем Востоке. Однако геополитическая и геоэкономическая заинтересованность России и Китая в упрочении здесь своего влияния, а также то обстоятельство, что ШОС как молодая организация располагает возможностями расширения своих функций-с учетом опыта конфликтов на Среднем Востоке, открывают определенные перспективы для адаптации ее деятельности к масштабам и характеру глобальных угроз, в полной мере проявляющих себя в регионе.
На общемировом уровне Россия выступает за формирование под эгидой ООН глобальной системы противодействия терроризму. Контртеррористический комитет Совета безопасности ООН, возглавляемый Россией с мая 2004 г., рассматривается ею как главный элемент мировой антитеррористической архитектуры. Однако усилия нашей страны, направленные на углубление международного сотрудничества в этой области и создание стройной и дееспособной системы противостояния терроризму на постсоветском пространстве, в силу ряда причин ослабляются. Во внешнеполитической сфере назовем, прежде всего, не только политическое, но и общественное неприятие российской политики в Чечне со стороны Запада, прежде всего, европейских стран. Ссылки на "двойные стандарты" в политике Запада мало помогают России, поскольку ее собственная позиция по вопросу о Чечне достаточно противоречива. Выступая за развитие многостороннего сотрудничества в борьбе с терроризмом и квалифицируя террористические акты на территории страны как проявление угроз международного терроризма, Россия одновременно рассматривает чеченский конфликт как проблему, относящуюся исключительно к сфере внутренней компетенции российских властей и категорически отказывается от международного участия в ее решении. Между тем серия терактов и особенно трагедия в Беслане осенью 2004 г. наглядно показали, что сама Россия не справляется с напором терроризма. Очевидно, что ситуация в Чечне является одним из важнейших факторов генерации террористической агрессии. Столь же очевидно, что Россия нуждается в выработке более гибкой и последовательной политики по вопросу о формах и методах международного содействия стабили