Глава 21. сущность административно-правовой организации управления

§ 1. Административно-правовая организация: цели, содержание

Повседневная государственно-управленческая деятельность осуществляется на различных уровнях и разнообразными испол­нительными органами и их полномочными представителями (должностными лицами). Их общие задачи и функции связаны с проведением в жизнь государственной политики в исполнительно-распорядительном варианте (такую политику в иных вариантах проводят все другие органы государственной власти. Вместе с тем перед органами исполнительной власти действующее законода­тельство, а также подзаконные правовые акты (например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) ставят и более конкретные задачи с учетом особенностей порученных им сфер деятельности и характера их компетенции.

Решение всех этих задач в своем практическом выражении оз­начает, что государственно-управленческая деятельность призва­на обеспечить организацию всех важнейших сторон нашей жизни. Именно организация есть основное содержание деятельности по управлению, где бы и кем бы она ни осуществлялась. И это очевид­но хотя бы в силу того, что сама по себе организация есть объеди­нение людей для совместной деятельности, согласование отдель­ных работ, контроль работы. Налицо совпадение социального на­значения организации и управления.

Но прежде чем возникает потребность в организации чьей-то работы, тот, на кого возлагается такая ответственная задача, дол­жен быть сам соответствующим образом организован. Иначе гово­ря, нужна упорядоченность работы по управлению.

Следовательно, вполне обоснован следующий вывод: государст­венно-управленческая деятельность в интересах проведения госу­дарственной политики в процессе реализации задач и функций исполнительной власти и эффективного функционирования своего механизма нуждается в четком организационном оформлении.

Таковы исходные начала административно-правовой организа­ции государственного управления. Главное, что составляет ее со­держание, состоит в построении системы управления, а также ее организационной структуры. Что при этом подразумевается?

Система управления – организованная совокупность субъек­тов исполнительной власти, объединяемых единством, целей го­сударственно-управленческой деятельности и различающихся по своему конкретному функциональному и компетенционному на­значению.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государ­ственной власти. Отсюда обоснован вывод о том, что системность в рассматриваемом смысле предполагает обеспечение: должной вза­имосвязанности разнопрофильных и разноуровневых (например, федеральных, региональных и т.п.) исполнительных органов; ра­ционального распределения между ними сфер деятельности и со­ответствующих им юридически властных полномочий; разумного сочетания необходимой централизации управленческих функций с реальной децентрализацией в процессе их реализации.

Все это, в конечном счете, предстает перед нами в виде разгра­ничения предметов ведения и полномочий прежде всего между федеральными и региональными органами исполнительной влас­ти. Но не только.

Дело в том, что в процессе организации системы государствен­ного управления возникает необходимость в организационно-пра­вовом обеспечении многих других, не менее важных элементов деятельности органов исполнительной власти. Это функции и ме­тоды, совершенствование которых предопределено, во-первых, резким сокращением числа объектов (предприятий и учрежде­ний), находящихся в непосредственном подчинении у исполни­тельных органов; во-вторых, развитием различных форм собствен­ности в сфере государственного управления; в-третьих, возраста­нием оперативной самостоятельности объектов управления.

Что требуется для того, чтобы учесть все эти новые для системы государственного управления явления? Конечно, возрастание роли государственного регулирования, т.е. формирования право­вых основ функционирования многочисленных и разнохарактерных объектов управления и усиления государственного контроля и надзора за их деятельностью.

Конечно, и усиление координационных начал в государственно-управленческой деятельности, поскольку административно-правовое регулирование осуществляется независимо от формы соб­ственности данного объекта.

Короче говоря, тем самым система государственного управле­ния приводится в соответствие с требованиями тех преобразова­ний, которые в наши дни происходят в экономической и социальной сферах жизни. Это и есть внутрисистемная организация исполнительной власти.

Система государственного управления предстает перед нами в настоящее время преимущественно в виде «набора» федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на множественность их наименований, на очевидные различия компетенции (например, федеральных министерств и федеральных надзоров), их объединя­ет принципиальная общность объектов управления.

Как в подобных условиях можно сформированную систему уп­равления, а она имеет свою правовую базу – Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г., преобразовать в динамичную, т.е. работаю­щую с учетом актуальных потребностей, систему субъектов испол­нительной власти?

Ответ следующий: необходимо решить вопрос о структурирова­нии такой системы.

Структура управления означает внешнее проявление рабоче­го механизма исполнительной власти, в рамках которого на ос­нове соответствующих административно-правовых норм проис­ходит подразделение системы органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности.

Так, очевидно, что министерства транспорта, топлива и энерге­тики, федеральная служба лесного хозяйства, горный и промыш­ленный надзор и т.п. по основным направлениям своей управлен­ческой деятельности связаны с экономической сферой. А минис­терства культуры, здравоохранения и т.п. находятся в иной, т.е. в социально-культурной, сфере и т.п.

Практически это есть проявление организационной группиров­ки исполнительных органов, составляющих систему исполнитель­ной власти, по предмету основного направления их практической деятельности, в рамках которого они призваны реализовать государственную политику. Это конкретное выражение структурной организации механизма исполнительной власти.

В чем она проявляется в управленческой практике?

В формировании крупных блоков или комплексов, в основе ко­торых лежит общность управленческих отношений, возникающих в той или иной сфере общественной жизни, определяемая общнос­тью (сопредельностью) объектов управления. Конечно, при этом проявляют себя определенные трудности, ибо далеко не во всех случаях возможно строгое отнесение тех или иных исполнитель­ных органов к данному блоку. В этом отношении наиболее показа­тельно Министерство экономики РФ, которое, исходя из его на­именования, прямо относится к экономической сфере. Тем не менее на него в качестве основного направления деятельности воз­лагается также регулирование и в социальной сфере. Есть и такие органы исполнительной власти, деятельность которых не может быть отнесена к какому-либо одному блоку, так как имеет компе­тенцию общеотраслевого («надблочного») характера. Именно так можно характеризовать, например. Министерство государствен­ного имущества РФ или Министерство национальной полити­ки РФ.

Но, как известно, исключения только подтверждают правило.

А оно заключается в том, что в структурном смысле государствен­но-управленческая деятельность «привязана» к следующим важ­нейшим сферам государственной и общественной жизни, одновре­менно являющимся и управленческими блоками:

а) управление в экономической сфере, охватывающее комплек­сы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, транспорт, строительство, сельскохозяйствен­ное производство, финансы, связь, природные ресурсы, торговля);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее комплексы социальной политики и социального развития (образо­вание, наука, культура, социальная защита населения, здраво­охранение);

в) управление в административно-политической сфере, охваты­вающее комплексы обеспечения внутренней и внешней безопас­ности страны (оборона, безопасность, внутренние дела, иностран­ные дела, юстиция).

Итак, в основе блочной структуры государственного управле­ния – однородность сфер управления. В рамках ее возможно вы­деление комплексов внутриблочного характера. Так, например, в блоке экономического управления выделяются промышленный, агропромышленный, транспортно-дорожный, экологический комплексы и т.п. Каждый такой комплекс объединяет системы различных по своей организационно-правовой форме органов исполнительной власти, осуществляющих в отношении конкретного объекта управления (например, промышленного производства) исполнительные, координационные, надзорные и иные функции и полномочия.

Структурная организация государственного управления пред­полагает также традиционное распределение соответствующих объектов управления по отдельным отраслям и межотраслевым сферам деятельности. Конечно, при этом надо учитывать «размы­тость» современных отраслей управления. Тем не менее категория «отрасль управления» сохраняет свое значение.

Изложенные позиции предполагают дальнейший анализ орга­низации государственного управления на современном этапе по названным крупным блокам.

Прежде чем перейти к решению этой задачи, необходимо обра­тить внимание на существенную особенность, присущую админи­стративно-правовой организации управления в целом. Касается она организации межотраслевого управления. Дело в том, что, как это уже неоднократно отмечалось, по существу каждый орган ис­полнительной власти в том или ином объеме полномочен осущест­влять межотраслевые функции (например, в форме координации). Но при этом в их системе закреплены и такие органы, деятельность которых целиком сосредоточена на межотраслевых, а точнее гово­ря, на общеотраслевых иди внеотраслевых функциях. Поэтому эти органы невозможно «разместить» в том или ином управленческом блоке. Ни к одной из сфер административно-правовой организа­ции государственного управления их деятельность отнести нельзя, так как она фактически распространяется на все или на большин­ство сфер (комплексов) управления.

К числу органов исполнительной власти с такого рода общеот­раслевой компетенцией можно отнести деятельность ряда государ­ственных комитетов и федеральных министерств.