Развитие отечественного избирательного права

В XX – начале XXI вв.

Особое место среди политических прав человека занимает избирательное право, которое разделяется на две части активное и пассивное. По мере развития избирательного права совокупность его норм увеличивается и усложняется. Теоретические разработки понятия «избирательное право» начались в России в XIX в. В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона употреблялся термин – «выборное право», под которым понимали «совокупность юридических норм, определяющих те условия, которые требуются по закону для участия в выборах».

Избирательное право в России – институт относительно молодой, по сравнению с его античными или западноевропейскими образцами. Однако элементы избирательного права развивались в нашей стране около тысячелетия. Своими корнями избирательное право России уходит в примитивные демократические процедуры древнейших цивилизаций. Затем они трансформировались в древнерусскую городскую демократическую культуру с народными вече, с выборными старостами, посадниками, тысяцкими и т.д. Так, в средневековых республиках Новгорода и Пскова на вече по установленным правилам и обозначенным территориальным округам (концам) избирали высших должностных лиц: князей, посадников, тысяцких, при этом в выборах участвовали не только землевладельцы и купцы, но и простые горожане.

Централизованное Русское, Московское государство XVI-XVII вв. знало представительные органы (Земские соборы, земские и губные избы), но не создало официально регламентированного порядка проведения выборов и избирательных округов. По повелению государя в выборах участвовали бояре, высшие чиновники, духовенство, верхушка купечества; государственные крестьяне принимали участие в выборах лишь однажды - при воцарении Михаила Романова в 1613 г.

Во второй половине XVIII в. были созданы новые представительные учреждения дворянства и горожан - дворянские собрания, городские думы, а также суд выборных заседателей. Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г. регламентировали избирательные права дворян и горожан: устанавливали половые, возрастные, имущественные и оседлости цензы; установление порядка выборов и контроль за их проведением возлагались на имперскую администрацию. Основная масса населения – крестьяне крепостные и государственные были лишены права сословного представительства.

В XIX в. выборы проходили в Российской Академии наук. В 1804 г. по университетскому уставу также предусматривались избирательные процедуры. В «эпоху великих реформ» 60-х-70-х гг. XIX в. были изданы акты, установившие порядок избрания в земские и городские органы самоуправления, суд присяжных и мировой суд. В отличие от предшествующего дореформенного периода круг лиц, наделенных избирательными правами, значительно расширился: их получило все мужское население, независимо от сословной принадлежности, включая крестьян, наделенных личной свободой.

В начале ХХ века, в ходе событий Великой Российской Революции расширяются основы отечественного избирательного права, соответствующие требованиям современной цивилизации. Избирательное право в Российской империи регулировало порядок выборов в учрежденную Государственную Думу, важнейший орган власти возникшей и развивающийся на первом этапе революции, в рамках становления конституционной монархии в России.

Первым нормативным актом, регулирующим избирательное право, стало Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.. Положение принималось на начальном этапе революции, когда государь-император даровал право созыва законосовещательной думы, не имеющей законодательных полномочий (так называемой Булыгинской, по имени министра внутренних дел, которому было поручено ее созвать). Согласно Положению, выборы проходили по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и крестьян-домохозяев. Для первых двух курий был установлен высокий имущественный ценз, третья курия формировалась по сословному принципу.

Цензовая система лишала избирательных прав рабочих, батраков, многих представителей мелких и средних предпринимателей, интеллигенции. В выборах не участвовали лица моложе 25 лет, женщины, военнослужащие, находящиеся на действительной службе, учащиеся, «бродячие инородцы», неоседлые народы.

Выборы были многостепенными. Наиболее сложными – четырехступенными – для крестьян. Съезд уездных землевладельцев должен был избрать 34 % выборщиков, съезд городских избирателей – 24 %, съезд уполномоченных от волостей и станиц – 42 %.

Нарастание революционных событий заставило царскую власть изменить избирательный закон. В декабре 1905 г. был принят указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу и изданных в дополнение к нему узаконений». Право выборов в Государственную думу получали все, кто уплачивал налоги. Выборы при этом так же не были прямыми, равными и тайными, как того требовали революционные партии, и проводились на основе куриальности и многоступенчатости. Новые положения содержались в статьях, предоставивших избирательные права рабочим. Право участвовать в избрании выборщиков в губернские и городские избирательные собрания получили лишь рабочие предприятий фабрично-заводской, горной, и горнозаводской промышленности, а также железнодорожных мастерских, но только в том случае, если там общее число рабочих мужского пола составляло не менее 50. Многие губернии и города были вообще лишены права посылать представителей от рабочих. Рабочие крупных предприятий избирали одного представителя от 50 до 1000 рабочих, а далее по одному представителю на каждую полную тысячу рабочих-мужчин. Для рабочих устанавливались трехстепенные выборы.

По новому закону значительно увеличивался круг избирателей по городской курии, так как был уменьшен имущественный ценз. Кроме того, в число городских избирателей были допущены лица, занимавшие не менее года на свое имя отдельную квартиру и не менее года, исключая нижних служителей и рабочих, проживавших в пределах города или уезда и получавших содержание или пенсию по службе государственной или по службе в органах местного самоуправления, или сословных организациях, а также на железных дорогах.

По декабрьскому закону 1905 г. проходили выборы депутатов I и II Государственных Дум.

3 июня 1907 г. император Николай II распустил Государственную Думу второго созыва и издал новый избирательный закон. Издание нового закона было нарушением Основных государственных законов 1906 г., согласно которым царь не имел права без одобрения Думы и государственного Совета вносить изменения ни в Основные государственные законы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу (ст. 87).

Общее количество выборщиков по крестьянской курии было сокращено в два раза. Крестьянская курия имела лишь 22 % общего числа выборщиков вместо 41,4 % по старому избирательному закону. Число выборщиков от рабочих составило 2.3 % общего состава выборщиков. Ранее единая городская курия была разделена на два разряда по имущественному цензу – крупная буржуазия и мелкая буржуазия со служащими. Первый разряд получил 15 % всех выборщиков, второй – лишь 11 %. Значительно выросло число выборщиков от земледельческой курии. Она получила почти половину (49 %) всего числа выборщиков.

Выборы еще боле стали неравными: один выборщик приходился на 230 человек от земледельческой курии, на 1000 человек от городской курии первого разряда и 15000 человек – от второго разряда, на 60000 человек – от крестьянской курии и на 125 000 человек – от рабочей.

По новому избирательному закону были избраны III и IV Государственные Думы.

На втором этапе Великой Российской революции (этапе формирования республиканского строя), развернувшемся после свержения монархии, Временное правительство издало Положение о выборах в Учредительное собрание. Изложенный в нем новый избирательный закон радикальным образом отличался от прежнего. Избирательное право становилось всеобщим равным и тайным. Был определен самый низший в мире возрастной ценз для избирателей – 20 лет. Избирательные права предоставлялись женщинам и военнослужащим. Отменялись имущественные цензы, цензы оседлости и грамотности. Уничтожались ограничения в избирательном праве по принципам национальности и религиозного вероисповедания. Ограничения в избирательном праве были минимальными: отстранялись от участия в выборах признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, глухонемые, находящиеся под опекой; осужденные по государственным и уголовным преступлениям; несостоятельные должники – «злонамеренные банкроты»; военнослужащие-дезертиры; члены царствовавшего в России дома.

Депутатов избирали по партийным спискам, т.е. на основе пропорциональной системы.

Так, Положение о выборах в Учредительное собрание, разработанное Временным правительством, дало жизнь самому демократичному в то время в мире избирательному закону. Однако избранное на его основе Учредительное собрание, распущенное большевиками 6 января 1918 г., не сыграло предназначавшейся ей роли выразителя воли нации.

В рамках третьего этапа Великой Российской революции, этапе становления советской государственности, избирательное право получает свое дальнейшее развитие в соответствии с большевистской концепцией диктатуры пролетариата как демократии для трудящихся. Избирательному праву был посвящен четвертый раздел Конституции РСФСР 1918 г.

Конституция предоставляла право избирать и быть избранными в Советы трудящимся гражданам Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, достигшим 18 лет, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и пола.

Особенностью Конституции 1918 г. было то, что избирательные права предоставлялись только трудящимся. В статье 65 Конституции РСФСР перечислялись категории граждан, лишенных избирательных прав:

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.

Избирательное право не было ни равным, ни тайным, ни прямым. Норма представительства на областной съезд составляла 1 депутата от 25 тыс. жителей сельской местности и от 5 тыс. жителей городов, что позволяло обеспечивать перевес рабочих над крестьянами в этом органе законодательной власти. Выборы проходили методом прямого голосования на собраниях, в несколько ступеней (уездные, губернские, областные съезды), что давало возможность на каждой ступени отсеивать не лояльных к власти кандидатов.

Выборы производились согласно установившимся обычаям, в дни, устанавливаемыми местными Советами. Выборы производились в присутствии избирательной комиссии и представителя местного Совета. О ходе и результате выборов составлялся протокол за подписью членов избирательной комиссии и представителя Совета. Подробный порядок производства выборов, а равно участие в них профессиональных и иных рабочих организаций определялся местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов.

Весь материал по производству выборов поступает в соответственный Совет, который для проверки выборов назначает мандатную комиссию. О результатах проверки мандатная комиссия докладывает Совету. Совет решал вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае неправильности выборов в целом - вопрос об отмене выборов разрешается высшим по порядку органом Советской власти. Последней инстанцией по кассации Советских выборов являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов.

Избиратели, пославшие в Совет депутата, имели право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению.

Такие правила избирательной системы повторяются в Конституции РСФСР 1925 г.

Радикальные изменения, касающиеся избирательного права, были внесены в Конституцию СССР 1936 г.. В главе XI, посвященной избирательной системе, провозглашались всеобщие, равные, прямые и тайные выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся. Все граждане СССР, достигшие 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, имели право участвовать в выборах депутатов, «за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав». Депутатом Верховного Совета СССР мог быть избран каждый гражданин СССР, достигший 23 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности.

Каждый депутат был обязан отчитываться перед избирателями о своей работе и о работе Совета депутатов трудящихся, и мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.

«Положение о выборах в Верховный Совет СССР 1937 г.», принятое на основе новой Конституции и опубликованное в газете «Правда» 10 июля 1937 г., содержало предпосылки демократического избирательного процесса. Порядок деятельности избирательных комиссий был разработан с учетом участия в баллотировке нескольких кандидатов. Право выставления кандидатов имели общественные организации и общества трудящихся: коммунистические партийные организации, профессиональные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества.

Однако по решению Октябрьского 1937 г. пленума ЦК ВКП(б) в текст «Положения о выборах», уже утвержденного сессией ВЦИК и ставшее законом, были внесены серьезные изменения: квота для беспартийных кандидатов в депутаты была снижены с 40 до 25% и введена система «один кандидат – один депутат». Выборы 1937 г. закрепили механизм сочетания внешне демократической кампании с жестким контролем со стороны партийного аппарата. Избирательная кампания использовалась в процессе чисток и репрессий.

Во время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. выборы в Советы не проводились. После ее окончания в феврале 1946 г. были проведены выборы в Верховный Совет СССР, а через год – в Верховные Советы союзных и автономных республик.

Конституция СССР 1977 г. не внесла существенных изменений в избирательный процесс. Согласно главе 13 Конституции выборы депутатов во все Советы народных депутатов производились на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все граждане СССР, достигшие 18 лет, имели право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными. Депутатом Верховного Совета СССР может быть избран гражданин СССР, достигший 21 года.

Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежало организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям. На деле процесс выдвижения кандидатов оставался под жестким контролем партии, сохранялась система «один кандидат – один депутат».

Проведение выборов в Советы обеспечивали избирательные комиссии, которые образовывались из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям. Порядок проведения выборов в Советы народных депутатов определялся законами Союза ССР, союзных и автономных республик.

Новым этапом в развитии избирательного права в нашей стране стал Закон о выборах, принятый в ходе «перестройки» 1 декабря 1988 г. Им закреплялось свободное выдвижение неограниченного количества кандидатов, в том числе от общественных объединений и собраниями избирателей по месту жительства, и проведение выборов на альтернативной основе в условиях нескольких кандидатов. На основе Закона были проведены выборы на Съезд народных депутатов СССР в 1989 г.

В Конституции России 1993 г. нет отдельного раздела или главы посвященного избирательному праву. Нормы избирательного права распределены по разным главам. Ст. 32 содержит п. 2, по которому граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Пункт 3 статьи лишает права избирать и быть избранными граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Избирательный процесс определяется Федеральным законом № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 29 мая 2002 г. Поправки в него были внесены в 2007 г. Выборы законодательных собраний субъектов Федерации и органов местного самоуправления регулируются местными законами.

Таким образом, формирование современного избирательного права в России началось в годы Великой Российской революции. В начале XX в. избирательная система формировалась вокруг выборов в Государственную думу. Следующий этап развития избирательного права связан с установлением Советской власти и отражен в Конституции РСФСР 1918 г. В СССР происходили дальнейшие изменения избирательной системы от существенных ограничений избирательного права ко всеобщему, равному, тайному избирательному праву. Однако, выборная система превратилась в фикцию. Выборы перестали быть альтернативными, выдвижение кандидатов было монополизировано коммунистической партией и организаций-сателлитов. В Конституции РФ 1993 г. были сформулированы основные принципы современной избирательной системы Российской Федерации. Но преодоления фиктивности реализации избирательного права полностью не произошло, так как принципы функционирования системы избирательных учреждений (комиссий) остались прежними, то есть непрозрачными для граждан и не подконтрольными гражданам.

Вопросы для закрепления материала лекции:

1. В каких законодательных актах Российской империи конца XIX в. закреплены гражданские права, которые имели подданные Российской империи? Что это за права?

2. Какие политические права получили подданные Российской империи в ходе революционных событий 1905-1907 гг.? В каких законодательных актах они закреплены?

3. Какими указами регулировалось предоставление свободы печати, собраний, союзов в начале XX в.?

4. Что такое октроированные права? Проанализируйте содержание главы «О правах и обязанностях российских подданных» в Основных государственных законах от 23 апреля 1906 г.

5. Какие программные задачи в области охраны субъективных прав ставил П.А. Столыпин? Почему они не были полностью решены?

6. Каковы были последствия предоставления Временным правительством широких политических прав населению России, не подкрепленных социальными правами, после февральских революционных событий 1917 г.?

7. В каких законодательных актах, принятых после провозглашения советской власти, были закреплены социальные права трудящихся?

8. Какие права предоставляла трудящимся Конституция РСФСР 1918 г.?

9. В чем сходство способов предоставления прав Конституцией РСФСР 1918 г. и Основными государственными законами Российской империи 1906 г.? Каковы различия по субъектам прав и свобод, по видам прав, по гарантиям?

10. Какие особенности правоприменительной практики вытекали из позитивистской концепции права как обязанности, которая была на вооружении советской юриспруденции в 20-ые – 30-ые гг. XX в.?

11. Каковы основные особенности советской доктрины прав человека?

12. Какие права не имели конституционных гарантий по главе «Основные права и обязанности граждан» Конституции СССР 1936 г.?

13. Что нового в сфере прав человека было во втором разделе Конституции СССР 1977 г. «Государство и личность»?

14. В каких законодательных актах РСФСР и РФ нашел отражение естественно-правовой подход к правам человека?

15. Что нового в сфере прав человека появилось в главе «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ 1993 г.?

16. В каких законодательных актах статьи Конституции РФ 1993 г., посвященные правам человека, получили подкрепление гарантиями?

17. Какова специфика избирательного права Российской империи?

18. Каковы были принципы предоставления избирательных прав по указу о выборах 11 декабря 1905 г.?

19. Что нового в отечественную избирательную систему внесла Конституция РСФСР 1918 г.?

20. Какие изменения произошли в избирательном праве по Конституции СССР 1936 г.?

21. Каковы отличительные черты советского избирательного права по Конституции СССР 1977 г.?

22. Что нового в отечественное избирательное права внес закон 1988 г.?

23. Каковы отличительные черты избирательного права современной России?

Лекция 3 (т. 12)

Преобразование форм государственного устройства России