Формы деятельности Правительства Российской Федерации
Правительству для осуществления его полномочий предоставлено право законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по решению Правительства. Лишь Правительство может вносить законопроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Федерального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения о их изменениях. Эти отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно — на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты).
Правительство имеет право и обязано давать свои заключения на законопроекты, имеющие финансовый характер. Без заключений Правительства такие законопроекты парламент рассматривать и, следовательно, принимать не может. Это относится к законопроектам о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета. Председатель и члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат, их комитетов и комиссий и имеют право быть выслушанными. Им предоставляется слово для первоочередного выступления.
В палатах парламента имеется постоянное представительство Правительства, которое работает в тесном контакте с парламентом. Кроме того, министры назначают своих заместителей или первых заместителей статс-секретарями, которые представляют министров в парламенте. Они имеют право присутствовать на пленарных заседаниях палаты и участвовать в работе комитетов.
В случае постановки депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации вопросов, касающихся деятельности Правительства, его председателя, членов, они имеют право получить разъяснения о причинах постановки таких вопросов и должны быть приглашены на обсуждение. (Одной из основных форм работы Правительства РФ, как органа коллегиального, являются заседания. На своих заседаниях оно обсуждает, в частности, важнейшие вопросы работы министерств и ведомств, координирует и контролирует их работу, руководит их деятельностью, Заседания и другие формы деятельности Правительства осуществляются на основе Регламента Правительства, утвержденного его постановлением от 18 июня 1998 г. (с изменениями и дополнениями 1999 и 000 гг.). Основные вопросы деятельности Правительства могут быть решены им только коллегиально, на заседаниях. Это — широкий круг вопросов. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, государственных бюджетов внебюджетных фондов (социального и др.); проекты, связанные с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование; определяется объем выпуска (стоимость) государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются программы приватизации федеральной государственной собственности; вопросы предоставления дотаций, субсидий, иной поддержки за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе или при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций, вопросы заключения международных договоров РФ, подлежащих ратификации; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ; образуется Президиум Правительства; принимаются проекты положений о некоторых федеральных министерствах и других отраслевых федеральных органах исполнительной власти (государственных комитетах, федеральных надзорах и др.); устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов, выполняющих полномочия федеральных министерств и ведомств на местах; утверждаются Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.
На заседаниях Правительства, как правило, председательствует Председатель Правительства, реже — его первый заместитель. На заседаниях вправе председательствовать также Президент РФ, но на практике это бывало очень редко, лишь в тех случаях, когда обсуждается отчет Правительства перед парламентом, да и то Президент становился, скорее, председательствующим такого заседания со многими приглашенными. Решение на заседаниях Правительства может быть принято голосованием его членов, но голосование проводится крайне редко. Обычно добиваются консенсуса членов Правительства (не всегда готовых твердо голосовать «за», но и не возражающих против решения). К тому же, позицию членов Правительства в решающей степени определяет отношение к тому или иному вопросу со стороны премьер-министра. В редких случаях, если имеется несколько вариантов решения, сначала проводится рейтинговое голосование, а затем осуществляется доработка одного - двух проектов, получивших наибольшее число голосов.
В заседаниях Правительства могут участвовать председатели палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Счетной палаты, Генеральный прокурор, иные лица, но в случае, если это установлено федеральными законами или в порядке, определенном Правительством РФ. Заседания Правительства могут иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разрешается присутствовать только в начале открытого заседания, иначе создаются помехи для работы. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотрения на заседании, протоколы относятся к служебной информации, порядок распространения которой (в том числе через средства массовой информации) регулируется федеральным законом или самим Правительством.
Оперативные вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, может решать на своих заседаниях Президиум Правительства. Обычно здесь также председательствует премьер-министр. Президиум Правительства принимает обязательные решения от имени Правительства, но любое решение Президиума может быть отменено Правительством.
Как говорилось, по проблемам, имеющим межотраслевое (межрегиональное) значение, создаются межведомственные комиссии и советы. Они обсуждают смежные вопросы, вырабатывают проект решения, представляемый Правительству, или рекомендации для министров, входящих в Комиссию (совет). Комиссии (советы) не являются органами исполнительной власти. Их рекомендации (если они принимаются) приобретают юридическую силу после издания соответствующих постановлений Правительства или приказов министров. Иногда комиссии принимали решения (например, комиссия по оперативным вопросам), но их решения могут отменяться Председателем Правительства и действительно в некоторых случаях им отменялись.
Акты Правительства РФ. Решения, принимаемые на заседаниях, иногда записываются лишь в протокол заседания и являются протокольными решениями, но чаще оформляются как акты Правительства — постановления и распоряжения. Как правило, постановления имеют нормативный характер (например, постановление Правительства от 12 октября 2000 г. об обучении по программе подготовки офицеров запаса на военных кафедрах государственных и получивших государственную аккредитацию вузов на основе заключения контрактов со студентами после медицинского освидетельствования), а постановления, издаваемые по частным вопросам, — ненормативные акты (например, постановление о редакции «Российской газеты» от 23 октября 2000 г.). И те, и другие — акты подзаконные, они издаются на основе и во исполнение Конституции и законов, не могут противоречить им, а также указам Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются (за исключением положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера), они обязательны для исполнения на всей территории Федерации.
Порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ урегулирован специальным постановлением Правительства. Такие проекты могут вноситься в Правительство его членами, руководителями отраслевых и межотраслевых центральных органов федеральной исполнительной власти (например, ведомствами), а также главами исполнительной власти субъектов Федерации.
Проекты вносятся вместе с пояснительной запиской, где в частности должны содержаться прогнозы об ожидаемых результатах и последствиях принятия акта. Они подлежат предварительному согласованию с другими заинтересованными органами государственной власти, с общественными объединениями. Проекты нормативных актов должны быть обязательно согласованы с Министерством юстиции. В Правительство могут быть направлены различные предложения граждан, организаций, предприятий для принятия решений Правительством, но они не ставятся на обсуждение непосредственно на заседании Правительства, а направляются для предварительного рассмотрения центральным органам федеральной исполнительной государственной власти (в соответствии с характером предложений и профилем работы этих органов) или органам исполнительной власти субъектов Федерации (особенно, если вопрос касается федеральных отношений). В соответствии с заключением этих органов поставленные вопросы вносятся (не вносятся) на заседание Правительства, Министерство (ведомство) может в связи с поставленными вопросами подготовить проект постановления или распоряжения Правительства, решить вопрос приказом (иным актом) министра, отклонить предложение.
Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г. Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания (от принятия акта Правительством до его подписания должно пройти не более пяти дней). Акты Правительства могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведены до сведения населения по телевидению, иными средствами массовой информации. Акты Правительства могут вступать в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности человека и гражданина, — не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Правительство РФ должно ежеквартально представлять сведения Президенту РФ о своих нормативных актах. Специфическими актами являются правительственные (государственные) программы, о которых говорилось выше.
Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но, как постановило Правительство РФ 13 августа 1997 г., если такие актызатрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Такие акты имеют форму приказов, постановлений, разъяснений о применении того или иного закона (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства). Министерство юстиции проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлежат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»).
Подробно вопросы организации и деятельности государственного аппарата исполнительной власти изучаются в курсе административного права.