Законность, правопорядок и управленческая дисциплина

Законность как особый режим государственного управления формируется в определенной системе координат: с одной сторо­ны, это логическое моделирование желаемых общественных отношений и их закрепление соответствующей системой право­вых норм (правил поведения), с другой стороны - это реальное (фактическое) состояние общественных отношений, практичес­ки урегулированных юридическими нормами. Последнее обо­значается понятием «правопорядок». Правопорядок (англ. law and order) в управлении - это система реальных правовых связей и управленческих отношений, существующих в государстве, обще­стве и между ними, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствующих гармонизации и рационализации обще­ственного развития. Это результат управления, фактическое (ре­альное) состояние правовой урегулированности общественных отношений.

Правопорядок справедливо считают конечным результатом реализации права. Вот почему подчинение (соизмерение) по­ступков требованиям законности представляет самый краткий и простой путь к действительной законности, целесообразности и рациональности. Коррупция, бюрократизм, правовой ниги­лизм, недостаточная правовая подготовка государственных слу­жащих, отсутствие реальной персональной ответственности является главной причиной слабости и ненадежности правопо­рядка, который имел место в нашей истории и имеет место и се­годня. Мы пока не сумели создать действенные механизмы, ко­торые позволяли бы проводить в жизнь ту государственную по­литику и то законодательство, которые декларируются самой властью с самых высоких трибун.

Необходим, похоже, более серьезный анализ и кардинальный пересмотр всех элементов системы «законодательство - закон­ность - правопорядок - управление», в том числе с точки зре­ния их нацеленности на обеспечение должного уровня рацио­нальности государственного управления. Вне законности и правопорядка демократия, правовая государственность и эф­фективное государственное управление не состоятся. Законность и правопорядок - базовое условие эффективного и авторитетно­го государственного управления. К тому же хорошо, если на деле реализуются основные принципы правопорядка - законность, целостность и единство в масштабах всей страны.

Исходя из сказанного, можно сформулировать несколько проблем, которые должны находиться в центре внимания прак­тиков, которые озабочены состоянием законности, правопоряд­ка и управленческой дисциплины:

а) проблема повышения роли Конституции РФ как докумен­та непосредственного и прямого действия, нерушимой базы те­кущего законодательства, системообразующего фактора россий­ского правового пространства;

б) проблема совершенствования научно-методологических основ законотворчества, методики, технологии и техники приня­тия государственных управленческих решений;

в) проблема формирования более прочной системы законно­сти с соответствующими организационными, информационны­ми, нравственными, социально-психологическими и иными ме­ханизмами, ее гарантирующими и защищающими;

г) проблема укрепления правоохранительных механизмов, в том числе с точки зрения применения принуждения для восста­новления нарушенных прав;

д) проблема сближения международных нормативных актов и национального законодательства, переход к унифицирован­ным правовым стандартам, характерным для законодательства, законности и правопорядка передовых стран;

е) проблема развития правового сознания населения с акцен­том на новую и управленческую культуру кадров государственно­го аппарата. Законность, правопорядок и нравственность, наце­ленные на рационализацию государственного управления, спла­чивают персонал, создают между людьми деловые плодотворные отношения.

Разрешение перечисленных проблем во многом зависит от со­стояния управленческой дисциплины.

Дисциплина - это форма общественных связей, основанных на признании и соблюдении принятых в обществе норм, правил и про­цедур поведения, общения, соблюдения договоренностей ведения порученных дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспече­ния. Дисциплина обеспечивает основные (базовые) параметры государственного управления, прежде всего,

□ системность - организует конструктивное взаимодействие множества субъектов социальных отношений;

□ рациональность - повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов;

□ эффективность - гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей.

Из единичных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и своевременно отправил документ, помог сослуживцу решить трудную задачу, объективно оценил информацию и принципиально поступил) складывается совокупный результат функционирования государственного органа или орга­на местного самоуправления, а из него - качество государствен­ного управления в целом.

Дисциплина определяется множеством субъективных факто­ров и «внешних» объективных условий: качеством кадрового со­става аппарата управления; оптимальностью нормирования управленческой деятельности; своевременностью поступления, полнотой и объективностью управленческой информации; каче­ством технического оснащения рабочих мест, оптимальностью организационной структуры управления, продуманностью мо­рального и материального стимулирования, морально-психоло­гическим микроклиматом в коллективе.

Поэтому следует запомнить несколько правил, логически вы­текающих из отношений дисциплины в государственном управ­лении:

Первое - нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравствен­ные требования и даже нормы этикета не должны иметь исклю­чений ни для кого и ни при каких условиях;

Второе - действия каждого вышестоящего должностного ли­ца должны быть более профессиональными и лучшими отли­чаться чертами, достойными подражания;

Третье - управление должно поощрять человека, постоянно мотивировать его активную позицию и дисциплинированность.

Дисциплина в управлении по своему содержанию подразде­ляется на плановую, договорную, финансовую, служебную, штатную, учетно-статистическую и т.д. Остановимся на некото­рых из них.

1. Дисциплина плановая. Государственное управление не мо­жет быть вне плановости. Разумеется, никто не ставит вопрос о возврате к социалистическому планированию, которое само по себе во многом было формально-иллюзорным. Речь идет о нор­мальном процессе постановки обоснованных целей и осуществ­лении согласованных действий по их достижению. Государство взаимодействует с обществом в рамках реального времени, и оно не имеет права что-либо предпринимать без надежного прогно­зирования, программирования и планирования. А это означает, что необходимо соблюдение установленного порядка составления и доведения до исполнителей стратегических планов и опе­ративных заданий, ресурсного (в том числе и властного) обеспе­чения устойчивости реализации плановых показателей, заданий и нормативов, согласование сроков и порядка деятельности меж­ду различными управляющими компонентами и управляемыми объектами. Здесь не может быть самообмана, а тем более расчета на благоприятное стечение обстоятельств. Управление с расче­том «авось получится» или «пронесет» - высшая степень само­надеянности и недальновидности.

2. Дисциплина договорная. Переход к рынку и демократиче­ским принципам взаимодействия объективно ведут к расшире­нию договорных отношений. Значит, договорному обязатель­ству (устному или письменному) следует придать необходимый авторитет, создать вокруг него здоровую психологическую атмосферу, при которой невыполнение договорных обяза­тельств должно рассматриваться как чрезвычайное происшествие, за которым непременно последуют соответствующие выводы. Не говоря уже о серьезных осложнениях в отношениях между партнерами, подрыве репутации соответствующих управленчес­ких структур.

3. Финансовая дисциплина. В новом, более многогранном ка­честве в современных условиях предстает и финансовая дис­циплина. Она связана с бюджетным процессом, денежным обра­щением, банковской деятельностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пенсионным обеспечением, тамо­женными пошлинами и иными явлениями социально-экономи­ческой жизни государства и общества. Если финансовая система плохо или ненадежно функционирует, если не отличается долж­ной динамикой, не гарантирует быстрый кругооборот денежных ресурсов, то ни государство, ни общество не могут нормально развиваться. Тромбы в кровеносной системе общества, а финан­совая система именно таковой является в живом организме об­щества, рано или поздно спровоцируют необратимые процессы. Защита от этого одна - жесткая и глубоко продуманная финан­совая дисциплина во всех звеньях государственного управления и во всех сферах жизнедеятельности общества.

4. Большое значение в государственном управлении принад­лежит служебной дисциплине, т.е. добросовестному и ответственному исполнению обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий в соответствии с занимаемой го­сударственной должностью. Служебная дисциплина - это пове­дение в соответствии с нормами административного законода­тельства, условиями служебного контракта и правилами внутрен­него распорядка организации.

Должная служебная дисциплина - непременное условие чет­кой и слаженной работы аппарата государственного управления. Обеспечивается такая дисциплина необходимыми правовыми, организационными и финансово-экономическими условиями, создаваемыми для нормальной высокопроизводительной слу­жебной деятельности, сознательным отношением к служебному долгу. Поддерживается же методами убеждения, воспитания, по­ощрения за добросовестный труд и наказания за допущенные ошибки.

5. Штатная дисциплина заключается в строгом следовании определенным типовым моделям организации кадровой работы. В принципе руководитель обладает известной свободой в построе­нии кадровой структуры своего аппарата. Но есть опробованные формы, игнорировать которые вряд ли целесообразно. Тем более, если это не рекомендуется или нормативно запрещено.

6. Учетно-статистическая дисциплина обусловливает исполь­зование для характеристики тех или иных явлений унифициро­ванных показателей, корректное ведение соответствующей статистической документации. Надо понимать, что качество статистики зависит от первичных, исходных показателей и до­кументов. Если же в них имеются противоречия, «белые пятна» и нестыковки, то такая статистика теряет свое качество, пере­стает носить информативный характер. Использовать ее в уп­равленческой деятельности не только не целесообразно, но и опасно.

В завершение можно констатировать, что законность и право­порядок в государственном управлении как социально-правовое явление требует своего познания и описания, укрепления и раз­вития. Главное - проникнуться сознанием того, что без законно­сти и должного правопорядка демократическое и правовое госу­дарственное управление в нормальном, развитом состоянии со­стояться не может.