Должностное лицо – представитель государственной власти

Как уже было отмечено ранее, важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат – совокупность органов государственной власти и должностных лиц – представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций.

В основу создания и функционирования государственного аппарата положены принципы единства и разделения государственной власти.^[87]

Единство государственной власти предполагает, что независимо от того, каким органом осуществляется государственная власть, каково функциональное и иерархическое положение этого органа, власть осуществляется от имени всего народа страны, выступающего в качестве единственного источника государственной власти (ст. 3 Конституции РФ). Кроме того, в основу представлений о единстве государственной власти положена концепция государственного суверенитета, в соответствии с которой суверенитет государства сосредоточен в единой системе государственной власти (п. 3 ст. 5 Конституции) и в этом смысле является неделимым.

Разделение властей может рассматриваться в двух аспектах: как разделение управленческого труда и как распределение объема властных полномочий.

В первом случае имеет место разделение функциональных правомочий, связанных с управленческой деятельностью.

Как правило, называют три направления управленческой деятельности:

– законодательная,

– исполнительная,

– судебная.

В подобном смысле разделение власти характерно для любого государства (в том числе и для тоталитарного).

Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями власти), которые могут не только реализовать управленческие функции в рамках своей компетенции, но и контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации власти, перерастанию власти государства в деспотию.^[88]

Таким средством контроля и ограничения является для ветвей власти «механизм сдержек и противовесов», впервые получивший свое теоретическое обоснование в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов». Юридическое оформление этот механизм получил в Конституции США 1787 г.

В России свое официальное закрепление механизм разделения властей получил в Конституции 1993 г. Статья 10 Конституции содержит положение о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Система сдержек и противовесов, используемая для обеспечения «баланса» ветвей власти, в Российской Федерации представлена самостоятельными (административно не подчиненными друг другу) органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институтом главы государства – Президентом. Осуществляя взаимодействие в процессе осуществления функций государства, перечисленные структуры выполняют определяемые их компетенцией обязанности и одновременно оказывают сдерживающее воздействие в отношении друг друга. К примеру, собственно законотворчеством в России занимается высший орган законодательной власти страны – Федеральное Собрание Российской Федерации, однако для того чтобы закон вступил в силу, его должен подписать Президент. При этом последний может использовать свое «право вето» и не подписать закон. Таким образом, Президент может выступать в качестве сдерживающей силы в отношении законодательной власти. Однако у последней есть своего рода «противовес» – возможность преодоления президентского вето путем повторного голосования за закон и получения в его поддержку квалифицированного большинства не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы. В случае если парламентарии получают необходимое число голосов в поддержку отклоненного закона, то вето считается преодоленным и Президент обязан подписать соответствующий закон (п. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Следует подчеркнуть, что разделение государственной власти осуществляется не только по горизонтали, но и по вертикали (в ст. ст. 11, 71, 72 Конституции РФ закрепляется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов).

Принцип единства и разделения государственной власти обусловливает необходимость оптимального сочетания тенденций централизации и децентрализации, возникающих в процессе формирования и функционирования государственного аппарата. Суть первой сводится к сосредоточению властных полномочий у высокоорганизованной команды профессиональных управленцев, осуществляющих от имени государства монопольную деятельность в сфере правотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения. Децентрализация государственной власти в свою очередь предполагает ограничение властных полномочий административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов.

Структуру государственного аппарата образуют государственные органы – создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения) наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую, управленческую, правоисполнительную и правоприменительную деятельность.

В качестве отличительных признаков государственных органов можно выделить следующие качественные характеристики:

– публично-правовой характер. Государственные органы создаются волевым решением государства, действуют от имени всего государства и распространяют свои властные предписания на всех субъектов права, подпадающих под юрисдикцию государства (публичный характер). При этом порядок формирования и функционирования государственных органов определяется действующим законодательством (правовой характер);

– нормативный порядок формирования и функционирования. Нормативному закреплению подлежит порядок формирования органа, объем его властной компетенции, место в системе иерархии государственных органов, порядок взаимодействия с другими государственными органами;

– объективность. Само существование государственного органа не зависит от воли лиц, данный орган составляющих (отставка правительства означает смену его состава, а не ликвидацию государственного органа);

– обладание специальными правомочиями. Государственные органы реализуют монополию государства на законотворчество, правосудие, применение государственного принуждения.

При помощи государственных органов осуществляется реализация функций государства в различных сферах. В связи с этим возможна следующая классификация государственных органов:

1. По способу образования:

– выборные (представительные),

– назначаемые (производные).

Формирование представительных органов осуществляется путем выборов, в которых принимают участие все граждане государства, обладающие активным (правом выбирать) избирательным правом. В России активным избирательным правом обладают все граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе (как минимум два кандидата на одну должность).

Пример: Выборными (представительными) органами в России являются, Государственная Дума, Президент Российской Федерации, Законодательные собрания субъектов федерации.

Назначаемые (производные) органы государства формируются в административном порядке (путем принятия волевого решения о создании органа и назначении на должность сотрудника).

Пример: В РФ назначаемым государственным органом, является Правительство Российской Федерации.

В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом.

Пример: Представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства должна одобрить Государственная Дума; судья Конституционного Суда Российской Федерации считается назначенным, если получил при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого же кандидата, либо рассматривается другая кандидатура.

2. По времени действия:

– постоянные (не ограниченные сроком действия),

– временные (ограниченные сроком действия).

Постоянные государственные органы не ограничены в своих властно-распорядительных функциях какими-либо сроками или обстоятельствами, действуют до ликвидации (реорганизации).

Пример: В РФ к числу постоянно действующих государственных органов относятся: Президент, Федеральное Собрание, Правительство РФ, органы судебной власти и др.

Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того как эта функция выполнена, прекращают свое существование.

Пример: Конституция РФ устанавливает, что в случае возникновения необходимости в разработке и принятии новой Конституции создается специальный орган – Конституционное Собрание, который полномочен решать вопрос о необходимости принятия новой Конституции и, в случае если такое решение принято, разработать и принять Конституцию, после чего прекращает свое существование.

3. По функциональному назначению:

– законодательные;

– исполнительные;

– судебные;

– надзорно-контрольные и т. д.

Законодательные органы государственной власти осуществляют деятельность, связанную с разработкой и принятием нормативных правовых актов – законов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми регуляторами (нормативными актами подзаконного характера, нормативными договорами, обычаями)^[89].

Пример: К законодательным органам в Российской Федерации относятся двухпалатное Федеральное Собрание России (в структуру которого входят Государственная Дума и Совет Федерации), а также законодательные собрания субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти осуществляют деятельность, направленную на претворение в жизнь положений и принципов, получивших юридическое закрепление в действующем законодательстве (т. е. на реализацию законов).

Пример: К исполнительным органам государственной власти в Российской Федерации относятся федеральное Правительство, федеральные министерства, государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти местного уровня.

Судебные органы государственной власти осуществляют правосудие по делам, связанным с разрешением спорных ситуаций возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений.

Судебная власть существенно отличается от законодательной и исполнительной. Суд не создает общих правил поведения, как это делает парламент (исключением являются прецеденты в странах англосаксонской правовой семьи), он не занимается государственным управлением. Власть суда имеет конкретный характер. Действуя в особой процессуальной форме, суд рассматривает и решает конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательства совершения преступления и выносит приговор, гражданские, в которых имеется имущественный или иной спор между сторонами (физическими и юридическими лицами); административные дела (как правило, споры между гражданами и органами управления); трудовые конфликты между работодателями и работниками и т. д.

Судебная власть принадлежит не судебному учреждению как таковому, включающему штатный персонал судей, секретарей, работников канцелярии (в некоторых странах также судебных следователей, прокуроров), а суду в форме судебного присутствия, судебного заседания. Она осуществляется единолично судьей (при рассмотрении незначительных правонарушений) или судебной коллегией (коллегия может состоять из профессиональных судей (не менее трех) либо одного или нескольких судей и определенного числа народных или присяжных заседателей), действующих в судебном процессе в рамках установленных сроков и процедур.

Пример: В Российской Федерации судебную деятельность осуществляют федеральные суды (Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ) и суды субъектов федерации (конституционные и уставные суды субъектов, мировые судьи).

К числу нетипичных органов государственной власти в России относят институт главы государства – Президента, который официально не входит ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции, однако отнесен в ст. 11 к числу субъектов, осуществляющих государственную власть, и обладает целым рядом прерогатив (исключительных прав) в наиболее важных сферах, связанных с осуществлением властных полномочий. Таким образом, применительно к системе государственной власти современной России, наряду с государственными органами законодательной, исполнительной, судебной власти, следует выделять самостоятельную ветвь – президентскую власть, осуществляемую совместно действующим Президентом РФ и администрацией Президента РФ, представляющей своего рода «инструментальный придаток» института президентства.

Кроме того, специфическими властными полномочиями обладают государственные органы, осуществляющие контрольно-надзорную и интерпретационную деятельность (Прокуратура, Счетная палата, Конституционный Суд). В частности, прерогативой Конституционного Суда Российской Федерации является толкование Конституции, а также рассмотрение на предмет их соответствия Конституции нормативно-правовых актов, принимаемых и действующих на территории России. Причем если нормативный акт признается неконституционным, то он утрачивает юридическую силу, а несоответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению (п. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица – представители государственной власти–государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица – представители государственной власти осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Превышение должностным лицом своих полномочий (служебный произвол) рассматривается как правонарушение предполагающее привлечение виновного к юридической ответственности.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с представителями государственной бюрократии – профессиональными чиновниками (государственными служащими), существует особая категория должностных лиц, которые, находясь на государственной службе, вместе с тем являются представителями государственной власти только в период реализации конкретных профессиональных функций (часовой на посту; пограничник, охраняющий государственную границу; сотрудник ГИБДД, осуществляющий контроль за безопасностью дорожного движения, и т. д.). Особенностью в данном случае является выведение указанных лиц на время реализации ими государственно-властных полномочий за пределы служебной субординации. Выполняя государственно-властные функции, лицо является полномочным представителем государства и обязано подчиняться требованиям закона, даже в тех случаях, когда эти требования идут вразрез с приказами их непосредственных начальников (командиров).