Понятие и элементы системы законодательства

В свое время известный русский ученый Д.И. Менделеев замечал, что задача науки «состоит в отыскании общего», в выявлении взаимосвязи между множеством элементов. Справедливо это и для юридической науки, поскольку правовое пространство, в контексте которого формируется и развивается человек, его отношения с окружающими, состоит не из отдельных, друг с другом несвязанных, изолированных правовых явлений и процессов, а, напротив, представляет собой сложно организованное, относительно самостоятельное целое, где все элементы этого пространства находятся в функционально-структурных, иерархических связях, взаимодействуют и взаимообусловливают друг друга. Поэтому от правовой науки требуется понимание этой совокупности явлений и процессов в их системной связи.

Само понятие «система» одно из самых древних, его первое смысловое становление связана с древнегреческой философией, там данный термин понимался как целое, состоящее из частей. Так, например, согласно Аристотелю системой «называется то, у чего не отсутствует ни одна из частей, в составе которых оно именуется целым от природы, а также – то, что объемлет объемлемое им вещи таким образом, что эти последние создают нечто единое» [504]. Немецкий философ И. Кант определяя систему как «единство многообразных знаний, объединенных одной идеей». Другой немецкий философ Г.В.Ф. Гегель писал, что система «есть развертывающаяся внутри себя единство, оставляющееся во всем процессе этого развертывания таковым, т.е. целостностью» [505]. Однако одним из первых кто применил системный анализ к исследованию общественных процессов, был, пожалуй, К. Маркс. Опираясь на теоретические разработки Г.В.Ф. Гегеля, он рассматривал отдельную формацию как сложно организованную систему, состоящею из элементов и подсистем, находящихся во взаимодействии, в многообразии противоречивых внутренних связей. Причем элементы и подсистемы общественно-экономической формации анализируются им как в многообразии внутренних связей, так, и внешних связей [506].

Сегодня под термином «система» принято понимать множество взаимосвязанных элементов, обладающих определенной упорядоченностью и относительно устойчивым единством, которое характеризуется внутренней целостностью, выступающее по отношению к окружающей действительности как единое целое [507]. В свою очередь под системностью в праве понимается соединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования [508].

Одними из важных системно-правовых явлений в национальной правовой жизни выступают система права и система законодательства. В своей сути первое и второе выражают в системном виде один и тот же феномен – право, но с разных сторон. Система права (о ней пойдет речь в главе 8) складывается под воздействием объективных процессов, т.е. на основе существующих в конкретной общественной среде различных видов отношений, а система законодательства возникает в процессе целенаправленного формирования и упорядочения правового материала правотворческими органами власти.

Система законодательства, впрочем, как и любая другая система, имеет сложно организованное и структурированное множество взаимосвязанных элементов, совокупность которых формирует качественно новое явление – целостность. При этом «целостность» подчеркивает завершенность этапов становления и развития системы, отражает ее относительную стабильность и устойчивость как самостоятельного явления [509]. Другими словами понятие «целостность» системы законодательства означает, что ее формированию и развитию способствовала целая серия различных политико-правовых, социально-экономических и этнокультурных процессов, которые сформировали ее в данном виде и качестве, а также то, что данная система находится в состоянии относительного равновесия. Конечно, это не означает, что внутри системы законодательства нет ни противоречий, ни недостатков. Они, бесспорно, существуют, однако, речь идет о сформировавшейся целостности взаимосвязанных правовых элементов, которые мы называем «система законодательства». В то же время данные противоречия между элементами можно рассматривать как источник развития и совершенствования этой системы, ее качественного обогащения.

В теории права существует узкий и широкий подход к пониманию сущности и содержания системы законодательства. Система законодательства в широком понимании – это система издаваемых уполномоченными на то правотворческими органами нормативно-правовых актов, в которых находит свое выражение внутренние содержательные и структурные характеристики права. В этом контексте данная система включает в себя акты, принятые в ходе непосредственного (всенародного) волеизъявления народа (референдум), нормативно-правовые акты высших органов законодательной власти (законы) и иные нормативные акты, издаваемые другими правотворческими органами: федеральной исполнительной властью (подзаконные акты президента, правительства, министерств и ведомств) и властью субъектов федерации (указы и распоряжения президентов республик, постановления и распоряжения глав администрации краев, областей и проч.), а также органами местного самоуправления и администрацией тех или иных предприятий, организаций и учреждений.

Однако в рамках данного подхода стирается структурно-иерархическое строение и взаимодействие между различными актами издаваемые теми или иными органами власти, особенно грань между законом и подзаконными актами, что создает предпосылки для коллизий и произвола со стороны различных органов управления. Например, в ряде случаев подзаконные акты различных управленческих органов, их решения и постановления подменяют собой закон, имеющего высшую юридическую силу. Другими словами подобная формулировка системы законодательства, как некоторой «суперсистему» охватывающей все многообразие законов и различных подзаконных актов, может быть и имеет свою познавательную ценность в плане исследования внутренних связей, взаимосвязей и противоречий в действующем нормативно-правовом материале в контексте его оптимизации и совершенства, однако, использование такого подхода в качестве формирования юридического термина представляется неоправданным. Дело в том, что широкая трактовка законодательства страдает расплывчивостью и неопределенностью, а одно из главных требований к юридической терминологии – это четкость и недвусмысленность содержания обозначаемого ими понятия. Следует согласиться с позицией ряда авторов, которые отмечают, что «долгое время “широкая” трактовка законодательства была удобна и использовалась как легальное средство “размывания” закона, подмены его подзаконными актами. Для правового государства это неприемлемо. Законы и подзаконные акты должны быть четко “разведены”» [510]. Хотя существуют и иная точка зрения. Так, например В.Н. Синюков полагает, что подзаконные акты всегда ближе к непосредственной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в различных средах специализированной деятельности (ведомственной, региональной). Нет сомнений, с точки зрения автора, что существует проблема нарушение законодательства через ведомственные и правительственные акты, однако, это «скорее всего, не столько негативный, сколько весьма обнадеживающий социальный феномен, свидетельствующий о том, что подзаконная сфера “застоя” занимала самостоятельную позицию по отношению к действующему законодательству, что говорит о ее зрелости и большой жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы» [511].

С позиции узкого подхода под системой законодательства понимается только взаимосвязанная совокупность правовых элементов, таких как законы и законодательные акты, принятые правотворческими органами власти, образующие единую целостность. Данный подход акцентирует внимание на принципе верховенства закона, его основополагающую роль в формировании правового пространства государства, его единства и целостности, учитывая при этом, различную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Действительно именно принцип системно-иерархического строения (властно-субординационные отношения между различными органами публичной власти, принимающих те или иные нормативно-правовые акты) и юридической силы актов (т.е. место нормативного акта в иерархии нормативно-правовых актов, когда ниже стоящие акты должны быть адекватны и непротиворечивы актам вышестоящих органов) могут в полной мере обеспечить единство и целостность правовой система, обеспечить режим законности и правопорядка.

Структура системы законодательства. В зависимости от выбранных критериев система законодательства может быть структурирована по различным основаниям: 1) в зависимости от предмета правового регулирования, т.е. от вида общественных отношений урегулированных правом, выделяют горизонтальное строение системы законодательства; 2) в зависимости от юридической силы и иерархически построенной системы государственных органов, принимающих те или иные нормативно-правовые акты, выделяют вертикальное строение системы законодательства; 3) с учетом федеративной структуры и круга полномочий федеральной власти и субъектов федерации, выделяют федеральное строение системы законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства, обусловлено предметом правового регулирования, т.е. фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия выделяют различные отрасли законодательства, совпадающие с отраслями права. Например, конституционное право – конституционное законодательство, уголовное право – уголовное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство и т.п.

Однако кроме отраслевого строения законодательства, т.е. исходя из специфики (вида) регулируемых общественных отношений, выделяют также комплексно-отраслевое строение, складывающиеся в зависимости от объекта (сферы) правового регулирования. В этом случае структурирование отраслей законодательства происходит по комплексному принципу: во-первых, с учетом комплексных вопросов (проблем) регулированием которых заняты те или иные органы государственной власти, т.е. сфера компетенции того или иного государственного органа; во-вторых, комплексному принципу складываются отрасли законодательства путем объединения различных институтов права определяющих и регулирующих правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, пенсионеров, ветеранов и т.п.). С этой точки зрения выделяют законодательство об обороне, законодательство о транспорте, здравоохранении, природоохранное законодательство и т.д.

Таким образом, комплексная отрасль законодательства представляет собой нормативно-правовой массив, располагающийся над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства, выделенная применительно к сферам государственного управления.

Вертикальное (иерархическое) строение системы законодательства отражает иерархию публично-правовых органов власти и строение нормативно-правовых актов по юридической силе. Так, систему российского законодательства по этому критерию можно представить как систему нормативно-правовых актов, где каждый нижестоящий акт, изданный тем или иным правотворческим органом власти, подчиняется и конкретизирует вышестоящий нормативный акт. Во главе российского законодательства стоит Конституция РФ, затем идут конституционные и обычные федеральные законы, далее следует система подзаконных нормативно-правовых актов.

Федеративное строение системы законодательства основано на федеративной форме государственно-территориального устройства и распределении правотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. В соответствии с этим можно выделить три уровня, по которым осуществляется структурирование нормативно-правового материала: 1) федеральное законодательство, выраженное в таких нормативных актах как Конституция РФ, Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ иные нормативно-правовые акты центральных органов власти; 2) законодательство субъектов РФ, выраженное в конституциях республик, уставах краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального значения, законах и иных нормативно-правовых актов издаваемых органами власти субъекта РФ (указы президентов республик, постановления глав администрации и т.д.); 3) законодательство органов местного самоуправления, состоящее из нормативных актов представительных и исполнительных органов местной власти (решения, постановления, распоряжения).

Понятие и виды законов

Закон является основной текстуальной формой нормативно-правового акта, имеющий высшую юридическую силу, принимаемый исключительно органами государственной власти, уполномоченными на то органами государства, по наиболее важным, общественно значимым вопросам. Закон является стержнем всей национальной правовой системы, основой становления и развития законодательства стран с романо-германской правовой системой. Именно в данных системах закон становится одним из значимых и неотъемлемых явлений юридико-политической организации и правовой жизни общества. Он привлекает особое внимание у исследователей и практиков. Вместе с тем изучение сущности и значение закона в национально-правовом бытие обусловило появление различных определений, классификаций этого сложного и многогранного явления.

В отечественной юридической мысли также существует целое многообразие определений закона, акцентирующих внимание на различных его свойствах, атрибутах и признаках. Так, например русский юрист и философ И.А. Ильин определяя закон как совокупность правил говорящих не о том, что существует на самом деле, но о том, как следует людям жить, действовать и поступать. Он указывает на «постоянный и необходимый порядок, который людям надлежит осуществлять в их деятельности». Закон, тем самым, заключает автор, предписывает людям определенный (должный) порядок отношений и известное внешнее поведение в их совместной жизни [512]. В свою очередь если И.А. Ильин акцентировал внимание на свойствах закона, т.е. способности устанавливать известный внешний порядок человеческих взаимоотношений, то Е.Н. Трубецкой, напротив, в качестве главного признака закона выделял авторитетность органа (общественно признанный) его издававшего. В своей «Энциклопедии права» он отмечает, что под «законом в тесном смысле» необходимо понимать «норму, установленную высшим, в пределах каждой данной правовой организации, правовым авторитетом», а под «законом в обширном смысле слова» следует иметь ввиду «всякую юридическую норму, установленную прямым велением того или другого внешнего авторитета» [513].

Другой отечественный юрист Г.Ф. Шершеневич уделял внимание формально-юридическим свойствам закона, под которым он понимал «норму, т.е. общее правило, рассчитанное на неограниченное число случаев», исходящее «непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке» [514]. Политический философ и юрист А.Д. Градовский видел в законе также «наиболее общее правило», установленное государством и определяющее совокупность «однородных отношений», служащих основанием для «разрешения спорных случаев» в ходе юридической практики [515]. Представитель Санкт-Петербургской юридической школы Л.И. Петражицкий уделял особое внимание – психологической характеристике, стороне закона отмечая при этом, что законы это «представляемые односторонние правовые распоряжения кого-либо, поскольку они являются нормативными фактами, т.е. поскольку подлежащие представления оказывают соответственное влияние на чью-либо правовую психику, возбуждая или устраняя, или изменяя императивно-атрибутивные переживания» [516]. Схожие представления о законе излагал классик консервативной мысли К.П. Победоносцев. Критикуя понимание закона, как «правила для внешней деятельности, как механического уравнителя всех разнообразных отправлений человеческой деятельности», он обосновывал что, по сути, закон, с одной стороны, представляет собой общеобязательное правило, а с другой, заповедь. И именно на этом понятии «утверждается нравственное сознание о законе», поскольку нарушение закона влечет не только санкцию, т.е. внешнее воздействие на правонарушителя, но и «немедленно обличается в душе у нарушителя его совестью» [517]. Представитель русской социологической школы права Г.Д. Гурвич видел в законе нормативный факт, отражающий справедливость и правовые ценности, покоящегося на коллективном признании и воплощаемого специальными правоприменительными органами, а задача всей юридической техники по его мысли состоит исключительно в обнаружении нормативных фактов в социальной действительности, их формулировании и систематизации [518].

Рассматривая юридическую традицию понимания закона, русский юрист
М.Н. Коркунов отмечал, что не нельзя смешивать закон в научном смысле и в смысле юридическом. Так, ученый отмечал, что «в отличие от нормы, как правила должного, могущего быть нарушенным и служащим причиной человеческих действий, закон в научном смысле есть лишь выражение действительно существующего однообразия явлений, не допускающего отступлений, и потому самому не могущему быть причиной этих явлений». В свою очередь в юридическом смысле закон, это совокупность юридических норм, которые «не выражают того, что есть, а указывают лишь, что должно быть; они могут быть нарушаемы, они вместе с тем служат причиной явлений, а именно – всех тех явлений, совокупность которых образует юридический быт общества» [519].

Современной юридическая мысль, интегрируя все эти научные разработки, выделяя следующие основные юридические признаки закона:

· закон является нормативно-правовым актом, поэтому обладает нормативностью, общеобязательностью и государственно-волевым характером. Является наиболее устойчивым и стабильным по сравнению с иными нормативными актами и подвергается изменение, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости;

· принимаются только высшими законодательными (представительными) органами государственной власти или непосредственно народом в результате референдума;

· имеет высшую юридическую силу по сравнению с другими нормативно-правовыми актами;

· регулируют наиболее важные и основополагающие общественные отношения, он принимается высшим законодательным органом по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, определяемые исключительно компетенцией этого высшего органа. В них формулируются принципы общественного строя, политико-правовой организации, правовые основы системы государственной власти, местного самоуправления и т.д.;

· имеют особый процессуальный порядок принятия, изменения и отмены;

· первичный характер содержащихся в законе норм, в свою очередь, все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизировать правовые положения, указанные в законе;

· каждый закон имеет особый предмет регулятивного воздействия, в качестве которого выступают особая экономическая, политическая, социальная и иная среды общественного взаимодействия.

Таким образом, резюмируя вышеперечисленные признаки можно охарактеризовать закон как вид нормативно-правовых актов, принимаемый в строгом процессуальном порядке представительными органами власти, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее основополагающие вопросы государственной и общественной жизни, обусловленные предметом регулятивного воздействия.

Многообразие законов требует своей классификации и системно-иерархического построения. Ведь совокупность законов действующих в той или иной национальной правовой системе находятся в системно-иерархических отношениях друг с другом, формируют свою собственную структуру. В этом плане конечно права профессор М.Н. Марченко в том, что «вне системности, органичной взаимосвязи и взаимозависимости законов, с одной стороны, и их иерархичности взаимообусловленности – с другой, невозможно, а точнее бессмысленно было бы говорить не только об их эффективности, но даже об их сколько-нибудь социальной значимости. Ибо таковых в принципе могло бы и не быть» [520].

По степени важности и юридической силы законы традиционно в юридической литературе подразделяют на: основные (или конституционные) и простые (или обыкновенные). Основные (конституционные) законы закрепляют основы общественного и государственного строя, выступают юридической базой для текущего законодательства. Прежде всего, это конституция, устанавливающая принципы правового взаимодействия личности, общества, государства, форму государственного устройства, форму правления политико-правовые механизмы осуществления власти и т.п., а также законы конкретизирующие (наполняющие конкретным нормативным содержанием и юридическим механизмом) конституционные положения. Кроме того, к числу основных законов относятся и все те юридические нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить им характер твердости и постоянства [521]. Например, это установление правовых принципов развития определенных видов отношений в той или иной сфере общественного взаимодействия.

Конституция занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов, поскольку является юридическим каркасом всей общественной системы в стране, обеспечивает правовое, политическое и социально-культурное единство общества, гарантирует внутреннее единство и непротиворечивость норм национальной правовой системы [522]. Кроме того, конституция формирует цель и стратегию правового развития страны, основные принципы и приоритеты правовой политики. Тем самым данный государственный документ, имеющий высшую юридическую силу по сравнению с другими законами, содержит исходные положения для правотворческой и законотворческой деятельности, правоприменительной практики, а также формирует правосознание граждан и должностных лиц, является гарантом стабильности базовых социально-экономических и политико-правовых институтов, обеспечивает преемство и воспроизводство национально-правового бытия нации.

В теории права принято разделять конституции на писаные и неписанные, а также на фактическую и юридическую. Писаные конституции представляют собой официальный документ высшей юридической силы принятый на всенародном голосовании (например, Конституция РФ принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.), в свою очередь, под неписанной понимают совокупность конституционных институтов, обычаев и традиций (например, в Англии). Фактическая конституция отражает реальные отношения в обществе, фиксирует сложившийся баланс интересов, борьбу классов и т.п., существующие конституционные отношения и обычаи. Юридическая конституция представляет собой взаимосвязанную систему норм оформляющих эти отношения, баланс, обычаи, существующие конституционные институты.

Конституционные законы, их список всегда определен в каждом конкретном государстве. Так, например, в Российской Федерации перечень конституционных законов и предмет их регулирования исчерпывающе указан в Конституции РФ. Это законы: о порядке деятельности Правительства РФ, судебной системы, Конституционном Суде, чрезвычайном положении и т.д. всего список насчитывает 14 пунктов.

Простые (обыкновенные) законы принимаются на основании и в целях реализации конституционных положений, составляют текущее законодательство (поэтому их и называют еще текущими). Процедура принятия этих законов значительно упрощена, по сравнению с конституционными законами, они оказывают регулятивно-правовое воздействие на различные сферы общественной жизни, т.е. устанавливают общие правило правового взаимодействия между участниками в той или иной сфере человеческой деятельности. Текущие законы в свою очередь подразделяются на органические (или кодифицированные) и чрезвычайные законы.

Органические (кодифицированные) законы представляют собой единый и внутренне согласованный, непротиворечивый нормативно-правовой акт. Его отличает высокий уровень нормативно-правовых обобщений, призванных комплексно регулировать определенную сферу общественной жизнедеятельности (например, кодексы по различным отраслям национального законодательства).

Чрезвычайные (исключительные) законы – это нормативно-правовые акты, принятые при наступлении исключительных ситуаций, т.е. в кризисных обстоятельствах природного, техногенного или социального, политического, экономического характеров. Как правило, данные законы носят временный характер и действуют до того, пока не исчезнут причины общественной конфликтогенности и напряженности, вызванных разного рода факторами.

Нормативно-правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов, именуются подзаконными актами. Их отличие от законов в основном сводятся к ряду моментов [523]: во-первых, законы являются актами высших представительных (законодательных) органов государственной власти, а подзаконные акты, напротив, принимаются органами и должностными лицами исполнительной власти; во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, основополагающие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют все иные общественные отношения, которые нуждаются в регулятивно-правовом воздействии, а также развивают, конкретизируют и детализируют положения закона; в-третьих, законы обладают высшей юридической силой, в свою очередь, подзаконные акты по своей юридической силе уступают законам, подчинены им, отменяются и перестают действовать при их противоречии или несоответствии законам; в-четвертых, закон формулируется (разрабатывается) и принимается коллективно соответствующим представительным органом государственной власти, а подзаконные акты могут приниматься как коллективно, так и индивидуально уполномоченными должностными лицами исполнительной власти; в-пятых, законы принимаются в строгом процессуальном порядке, а подзаконные акты принимаются в менее строгом и детализированном порядке.

§ 3. Действие нормативно-правовых актов во времени,
в пространстве и по кругу лиц

Следует отметить, что нормативно-правовой акт существенно отличается от других форм позитивного права, он представляет собой не акт применения нормы, как правовой обычай или юридический прецедент, а акт ее установления. Поэтому действие последнего точно определено не только по отношению к месту действия, но и по отношению ко времени и кругу лиц. Другими словами нормативно-правовой акт действует с момента своего издания, на определенном месте и на конкретную группу лиц, так что все совершившееся до его издания не подлежит под его властно-регулятивное воздействие [524]. Иначе говоря, специфика функционирования нормативно-правового акта обусловлена временными, пространственными и субъективными характеристиками.