Фактором нестабильности единого правового поля по-прежнему остается недостаточная эффективность участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Основными причинами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов; трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив (в первую очередь их финансово-экономического обоснования); организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной думе; отсутствие своевременного и полного информирования региональных законодателей о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.
Действенность законов в значительной мере обеспечивается уровнем их предварительной проработки и соблюдением процедуры их принятия. Однако мнение коллег из регионов федеральным законодателем практически не учитывается. Часто федеральные законы принимаются сразу в трех чтениях, на одном заседании Думы. Это в принципе исключает должную меру учета интересов субъектов Федерации в законотворческом процессе.
Причем происходит это в условиях, когда многие законодательные инициативы регионов, содержат новации, опережающие федеральное законодательство.
Эффективная реализация региональными парламентами своего конституционного права законодательной инициативы существенно затрудняется и рядом регламентных норм палат Федерального собрания. Процедурные затруднения не позволяют представителям субъектов Федерации активно участвовать в процессе прохождения через Государственную думу вносимых ими законопроектов. Хроническая перегрузка Думы законопроектной работой физически не позволяет палате принимать разносторонне аргументированные решения по каждой законодательной инициативе регионов.
Многие полезные инициативы, рождающиеся в недрах субъектов Федерации, не только не находят решения, но даже не рассматриваются на федеральном уровне. Анализ, проведенный нами начиная с 1994 г., говорит о том, что эффективность участия субъектов Федерации в законотворчестве на федеральном уровне крайне низка. За прошедшие 10 лет регионами было выдвинуто порядка двух тысяч законодательных инициатив. Но только около 2, 5% из них приобрели форму федерального закона. Конечно, часть законодательных инициатив, поступающих от субъектов Федерации в той или иной форме, отражает интересы одного региона, группы регионов и пр. Но это ни в коей мере не дает основания "отмахиваться" от всего потока региональных законодательных предложений, тормозить его прохождение в коридорах федеральной законодательной власти.
Анализ причин, приводящих к такой ситуации, показывает, что среди них имеются факторы объективного характера. К ним можно отнести неотработанность процедуры рассмотрения законов, недостаточное финансирование и нехватку квалифицированных кадров на региональном уровне, недостаточное внимание к привлечению высококвалифицированных независимых экспертов для участия в законодательном процессе на всех его стадиях.
Однако ссылки на объективные трудности не снимают проблемы. Федеральный законодатель должен наконец понять, что недопустимо недооценивать инициативы субъектов Федерации, недопустимо постоянно искать поводы для того, чтобы их не рассматривать. Региональные инициативы - это своеобразный индикатор, характеризующий политическое и социально-экономическое положение регионов, иллюстрирующий их насущные экономические и иные нужды. Иногда выдвижение той или иной законодательной инициативы со стороны субъекта Федерации - последняя мера, направленная на то, чтобы обратить внимание федерального Центра на нерешенные проблемы. Кроме того, некоторые новации регионов опережают федеральное законодательство и могут послужить хорошей основой для федеральных законов, регулирующих отношения, попадающих в сферу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Дает знать о себе и отсутствие должной координации законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации между собой, а также с федеральным уровнем, и как следствие этого - дублирование тематики, недостаток общности регулируемых проблемных ситуаций. Подобная рассогласованность - недопустимая роскошь. Реализация в полном объеме конституционного принципа единства действий всех ветвей и уровней власти при формировании целостной и стабильной системы законодательства Российской Федерации требует единства действий всех законодателей страны.
Формирование системы, обеспечивающей принцип единства всех ветвей и уровней власти. Исключительное значение в совершенствовании законодательного процесса имеет созданный недавно Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - Совет законодателей. Его цель - содействие формированию единого правового пространства России, решению проблемы неукоснительного главенства Конституции и федеральных законов на всей территории страны. Теперь мы имеем возможность организовать регулярное обсуждение Советом законодателей наиболее значимых инициатив регионов и, в случае их согласованной поддержки, реализацию их как совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов, включая сопровождение законопроектов силами палаты на всех этапах законотворческого процесса. Не исключено, что в целях обеспечения учета мнения регионов в федеральном законодательном процессе понадобится принятие федерального закона о гарантиях реализации права законодательной инициативы органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня остро необходимы как правовая база, так и адекватные организационные меры для лоббирования (в хорошем смысле этого слова) региональных интересов в Федеральном собрании.
Многое из предложенного можно реализовать уже сейчас. В частности, нужно направить совместную деятельность федеральных и региональных законодателей на принятие в первоочередном порядке федеральных законов, регулирующих федеральный законодательный процесс (в том числе, и в аспекте участия в нем представителей субъектов Федерации). Это законы о нормативных правовых актах, о Федеральном собрании, о Своде законов и в особенности закона о порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов, находящегося практически без движения в Государственной думе. В региональном срезе законотворчества надо активнее использовать такой важный инструмент, как модельный (рекомендательный) акт, а также максимально усилить координацию совместной подготовки законодательных инициатив в рамках Совета законодателей. Все это позволит повысить качество законопроектов и, что немаловажно, упростить и ускорить получение заключений Правительства. Совет законодателей призван оказать существенное влияние на эффективность законодательного процесса, стать органом, выступающим за конструктивное согласование интересов регионов, а также важным фактором стабилизации правовой системы Российского государства. Уже сегодня Совет законодателей способствует выстраиванию системы полноправного участия представителей региональной законодательной власти в формировании и проведении общегосударственной политики. Это, полагаю, качественно новая тенденция в нашей политической жизни. В рамках Совета законодателей создана и приступила к работе Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Основным предметом ее деятельности на ближайшую перспективу является анализ качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.