Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления с институтами
ГРАЖДАНСÊОГО ОБЩЕСТВА
В результате изучения данной главы студент должен:
Знать
• принципы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления с институтами гражданского общества;
Уметь
• оперировать понятиями «гражданское общество», «институты гражданского
общества», «субъекты гражданского общества»;
• анализировать основные проблемы взаимодействия органов государственного
и муниципального управления с институтами гражданского общества;
Владеть
•
навыками применения основных принципов взаимодействия органов государ- ственного и муниципального управления с институтами гражданского общества.
7.1. Правовое оáесïечеíèе äèаëоãа орãаíов ãосуäарствеííоãо
è ìуíèцèïаëьíоãо уïравëеíèя с èíстèтутаìè ãражäаíскоãо оáщества
На современном этапе развития России заметно стремление науки, общественных и государственных институтов к нахождению гармонии в отношениях «личность, общество и государство». Представляется, что эта гармония может быть достигнута между материально свободной, духовно зрелой и развитой в правовом отношении личностью, сильным и справед- ливым государством, разумным и активным гражданским обществом.
При этом автор исходит из того, что гражданское общество в Рос- сии — это объективная реальность, с которой органы государственной власти и местного самоуправления обязаны считаться и вести диалог. Как известно, гражданское общество первично, без него не может возникнуть и нормально функционировать государство. Общество создает государство в целях обеспечения общих интересов. Оно же (общество) регулирует дея- тельность органов государственного и муниципального управления. В свою очередь, над гражданским обществом как самостоятельным союзом, пред- ставляющим совокупность частных отношений, воздвигается государство как представитель целого, которому вверяется охранение общего закона1.
1 См.: Чичерин Б. Н. Философия права. СПб. : Наука, 1998. С. 223—224.
В своих размышлениях о взаимодействии органов государствен- ного и муниципального управления с институтами гражданского обще- ства автор в известной степени приходит в противоречие с утверждением Г. В. Ф. Гегеля, отмечавшего, что развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства1. Видимо, в данном утверждении классик придерживался мысли, что государство первично, а общество вторично.
Гражданское общество— это сфера проявления интересов и взглядов индивидов и добровольно сформировавшихся объединений граждан, кото- рые должны быть защищены от неправомерного вмешательства со стороны государства. Как правило, гражданское общество ассоциируется с многопар- тийностью, парламентаризмом, гражданскими, политическими, социально- экономическими правами граждан, свободой личности, правовым государ- ством. Один из главных признаков гражданского общества — возможность реализовать свои многообразные потребности и интересы помимо институ- тов государственной бюрократии. Социальную основу гражданского обще- ства составляет «средний класс» — интеллигенция, высококвалифициро- ванные рабочие, фермеры, государственные служащие и др.
Среди институтов гражданского общества особую роль играет сеть некоммерческих организаций. Их цели и способы деятельности суще- ственно различаются. При этом они охватывают широкий диапазон инте- ресов. Например, одни занимаются проведением кампаний протеста, граж- данского неповиновения, демонстраций, маршей несогласных; вторые стремятся не только воздействовать на политическую систему, но и изме- нить ее, а радикальные национал-социалисты призывают к тактике пря- мого действия; третьи прибегают даже к терроризму2.
Основной субъект гражданского общества — гражданин с его правами,
свободами и законными интересами. Именно граждане составляют основу современного понимания гражданского общества и нашли свое отраже- ние, например, в теории общественного договора. Содержание этой теории состоит в том, что от природы люди равны и нет естественных оснований для деления их на группы и сословия для специальных властных полно- мочий. Именно народ как совокупность граждан, осознающих свои цели, права и свободы, является носителем суверенитета и единственным источ- ником государственной власти. Органы государственной власти обязаны подчиняться законам, являющимся выражением воли всего общества. В случаях нарушения условий общественного договора органами госу- дарственной власти народ вправе и обязан бороться за свои политические права. Общественный договор отражает признание всеми его участниками общих правил общежития, которые должны выполняться.
Демократизация государственного и муниципального управления является классическим шагом на пути к автономии гражданского обще- ства от государственного аппарата, поиска рациональных форм диалога институтов гражданского общества с органами государственного и муни-
1 См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права : пер. с нем. М. : Мысль, 1990. С. 228.
2 См.: Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалии и перспективы // Государственная служба. 2012. № 3. С. 71—72.
ципального управления. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невоз- можность демократии, если гражданское общество неавтономно по отно- шению к государственному аппарату, если оно воспринимается только как объект воздействия со стороны органов государственной и муниципаль- ной власти.
Однако гражданское общество не следует трактовать как антипод госу- дарства. Дело в том, что гражданское общество и государство — это тес- нейшим образом объективно взаимосвязанные и взаимозависимые соци- альные и политико-правовые институты, своего рода тандем, где ведущая роль в идеале должна принадлежать гражданскому обществу, создавшему государство ради обеспечения общих интересов.
В отличие от Запада в истории России становление и развитие граж- данского общества испытывало и продолжает испытывать серьезное давле- ние со стороны государства. Как отмечал еще Б. Н. Чичерин: «Государство было исходною точкою всего общественного развития России с XV века. Возникшее на развалинах средневековых учреждений, оно нашло вокруг себя чистое поле; не было мелких союзов, крепких и замкнутых; отдельные личности, бродящие с места на место и занятые исключительно своими частными интересами, одни противостояли новому общественному разви- тию. Главной задачей сделалось устройство государства, которое организо- вывалось сверху, а не снизу: нужно было устроить общий союз, а частные должны были служить ему орудием»1.
Автор настоящего учебника разделяет мнение и тех, кто считает, что
«государство является необходимым фактором создания и самого факта существования гражданского общества. Если не будет силы и государ- ственной воли (принуждения) в определенных вопросах общественной жизни — все скатится к беспорядкам и хаосу. Не в последнюю очередь это касается гражданского общества, саморегулируемой системы, нуждаю- щейся в постоянном контроле со стороны государства»2.
Поскольку гражданское общество и государство друг от друга неотде- лимы, то первостепенное значение имеют правила взаимодействия инсти- тутов гражданского общества и органов государственной власти. Речь идет о том, чтобы формализовать в нормах права, предпочтительно в законе, принципы и формы взаимодействия органов государственного и муници- пального управления с институтами гражданского общества. Причем эти правила должны допускать и давление со стороны гражданского общества на органы государственного и муниципального управления в целях защиты народа от произвола государственной бюрократии.
Можно констатировать, что в настоящее время в России созданы кон- ституционно-правовые основы взаимодействия органов государственного
1 Цит. по: Приленский В. И. Опыт исследования мировоззрения ранних русских либера- лов. М., 1995. С. 244—245.
2 Грудцына Л. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как самоор- ганизующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней // Административное и муни- ципальное право. 2014. № 4. С. 394.
и муниципального управления с институтами гражданского общества. Так, в ст. 13 Конституции РФ закреплено право граждан создавать обществен- ные объединения, в том числе политические партии и общественные дви- жения. Кроме того, приняты федеральные законы: от 19.05.1995 № 82-ФЗ
«Об общественных объединениях», от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политиче- ских партиях», от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Россий- ской Федерации», от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и др.
Минюстом России одобрена концепция взаимодействия государствен- ных и муниципальных органов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
При этом многие исследователи обращают внимание на отсутствие в Конституции РФ раздела, касающегося гражданского общества и прин- ципов его взаимодействия с органами государственного и муниципального управления.
Диалог органов государственной власти и институтов гражданского общества во многом зависит от их противоречивых устремлений. Как известно, правящая партия и ее лидеры заинтересованы в увеличении сро- ков своего нахождения у власти и в институциональных преобразованиях, которые должны соответствовать их интересам. В свою очередь, ряд инсти- тутов гражданского общества пытается изменить государственную власть в интересах народа.
Представляется, что взаимодействие органов государственного и муни- ципального управления с институтами гражданского общества должно базироваться на двух ключевых принципах, закрепленных в праве: во-первых, принципе служения государственных и муниципальных служа- щих народу; во-вторых, ответственности народа за состояние и развитие институтов государства.
На практике лишь немногие государственные служащие восприни- мают себя в качестве «слуг народа». Большинство из них предпочитают служить другим субъектам. Исследования, проведенные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте России, свидетельствуют, что единая государственная корпорация госу- дарственных служащих фактически разбита на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые команды по обслуживанию разного рода начальников. Так, «слугами государства» считают себя порядка 38,2%;
«слугами руководителей различных органов власти или подразделений» — 30,6%; «служат себе» — 11%1.
Мы не разделяем позиции тех, кто считает, что лишь президент и пар- ламентарии, получающие свои властные полномочия непосредственно от народа, «с полным на то основанием могут быть названы слугами народа, которые несут перед ним политическую ответственность за положение дел в стране, в том числе за состояние дел в системе государственной службы».
1 См.: Бойков В. Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ) // Социология власти. 2003. № 1. С. 21.
Административная власть «несет ответственность перед конституцион- ными органами власти, чью деятельность призвана обеспечивать»1.
На наш взгляд, не только политические, но и административные чинов- ники обязаны служить народу, обеспечивать его права, свободы и законные интересы. Именно такая правовая позиция закреплена в ст. 2 Конститу- ции РФ, определившей, что признание, соблюдение и защита прав и сво- бод человека и гражданина — обязанность государства.
Что касается второго принципа взаимодействия органов государствен- ного и муниципального управления с институтами гражданского общества, то здесь автор придерживается следующего соображения. Граждане обя- заны проявлять интерес к государственным делам, заботиться о сохране- нии и совершенствовании институтов государства и права, уметь сочетать личный интерес с интересом государственным, при ведущей роли послед- него в определенных условиях (например, в состоянии войны). Если же граждане игнорируют данную обязанность, то государство становится сла- бым, авторитарным, нередко зависимым от других государств. Все ссылки на материальную нищету народа — это, как правило, отговорки для того, чтобы ничего не делать для преобразования институтов государства и права в лучшую и светлую сторону.
Протестные акции в декабре 2011 г. показали, что гражданское обще- ство России поднялось на новую ступень своего развития. Одновременно они показали, что от органов государственной власти требуется не только способность к диалогу, но и готовность поделиться властью.
При этом, как справедливо отмечает А. А. Гришковец, «нормальное вза- имодействие власти и общества — необходимое условие политической ста- бильности и процветания каждой страны, потому что коренные вопросы ее развития, как правило, государство не в состоянии решить без поддержки общества, а общество не может решить без поддержки власти. Успешными бывают лишь совместные усилия»2.
Некоторые авторы обращают внимание на то, что «в современной Рос- сии во взаимоотношениях власти и общества преобладает тип диалога формальных и неформальных институтов, при котором доминирует навя- зывание решений “сверху”. Кроме того, в сферу государственного управ- ления вторгаются сетевые, клиентельские и криминальные структуры. В этом случае деятельность формальных институтов вступает в противо- речие с регламентом, а нередко подменяется неформальными структурами. Центры принятия решений перемещаются из официальных в неофици- альные институты. В результате страдает качество институциональной среды и ее воздействующее влияние на содержание самого диалога власти и общества»3.
Государство обязано создавать условия для формирования и активиза- ции институтов гражданского общества. Это необходимо делать и в связи
1 Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 28.
2 Там же. С. 24.
3 Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалии и пер- спективы. С. 72.
с тем, что в последние десятилетия наблюдается тенденция к тому, что общество «фрагментизируется» и превращается в толпу одиночек. Но без развитых институтов гражданского общества государство не может быть демократическим.
С. Кара-Мурза считает, что «главным следствием реформы 1990-х годов стали дезинтеграция, распад российского общества. Образовались расколы “вертикальные” — например, между региональными общностями, и “гори- зонтальные” — внутри общностей, классов и социальных групп. Маховик был раскручен в целях демонтажа советского общества, но остановить его не удалось до сих пор.
Раскол за расколом терзает российское общество. Первый раскол — между бедными и богатыми. Второй раскол — мировоззренческий. Третий раскол — этнокультурный. Четвертый раскол — между поколениями»1.
В условиях социального раскола активность институтов гражданского общества крайне затруднена. О. Е. Кутафин обращает внимание на сле- дующий аспект взаимодействия гражданского общества и государства:
«Главное для демократии то, что у нас должно быть гражданское обще- ство, активно участвующее в государстве и политической жизни. Не про- сто как наблюдатели… Если мы будем относиться к нашим политикам так снисходительно, как мы относимся к ним сейчас, то мы никогда ничего не добьемся»2. Представляется, что в первую очередь снисходительность необходимо преодолеть в отношении высших эшелонов власти.
С. А. Денисов справедливо отмечает, что спецификой Российского госу- дарства всегда было то, что оно господствовало над обществом, вырабаты- вало удобную для государственной бюрократии идеологию, оправдываю- щую ее господство, и навязывало ее обществу. Интеллектуальные элиты, формирующиеся в обществе, либо ставились на службу государству, либо уничтожались. Обществу не позволялось вырабатывать собственную иде- ологию, в том числе правовую3.
Нельзя не согласиться и с теми, кто считает, что «в идеале приоритет в государственном управлении должен быть отдан именно содействию в активизации гражданского общества, а не в административном создании удобных власти его институтов». Ибо «чем больше возможностей предо- ставляет государство как управляющий субъект, являющийся частью системы (государство — общество), управляемому объекту (гражданскому обществу) в сфере самоидентификации и самоорганизации, тем меньше риск “заболевания” всей системы как единого организма, части которого могут влиять друг на друга»4.
1 Социальные страты // ЛГ. 2014. 17 дек. (№ 50).
2 Наша задача — поддержать законность в стране : интервью / О. Е. Кутафин ; интер- вьюер А. А. Оводов // Юридический мир. 2006. № 12. С. 22.
3 См.: Денисов С. А. Использование знаний конституционной девиантологии для про- ведения экспертизы нормативных актов // Материалы пленарного заседания «Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации». М., 2009. С. 91.
4 Грудцына Л. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как само- организующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней. С. 396.
Слабость институтов гражданского общества нередко используется правящей партией во вред общественным интересам. Это стало особенно заметно в постсоветский период развития Российского государства. Как справедливо отмечает А. А. Уваров, «следует признать, что не сам народ устанавливал такие порядки, а используя его политическую несостоятель- ность и незрелость, именем народа манипулировали для реализации своих собственных целей недобросовестные люди, либо представляющие госу- дарственную власть, либо находящиеся с ней в особых, приближенных отношениях»1.
Граждане имеют определенные возможности влиять на государствен- ную власть и политику, которую она проводит или планирует проводить в конкретных сферах. Это влияние может реализовываться различными путями и методами, в том числе используя институты гражданского обще- ства, включая:
1) местное самоуправление;
2) объединения на основе членства — партии, профсоюзы, обществен- ные организации, творческие союзы;
3) институты непосредственного принятия решений — выборы, рефе- рендум, публичные обсуждения и слушания, народное собрание (сельские сходы);
4) ситуационные институты гражданской инициативы; ассоциации — профессиональные, по интересам; СМИ; митинги, шествия, демонстрации;
5) общественные движения;
6) фонды, центры, советы по вопросам гражданского общества;
7) смешанные институты — общественная палата, общественные советы при исполнительных органах, саморегулируемые организации, некоммер- ческие организации и др.;
8) семья2.
Одним из новых общественных институтов, призванных выражать и защищать права российского народа, является Общественная палата РФ, поскольку среди ее целей названа и защита прав и свобод граждан России3.
В. Гриб отмечает: «Именно Общественная палата РФ и ее прообразы на региональном уровне должны, по замыслу законодателя, выполнить роль лидера гражданского общества, выступить в качестве его представи- тельного, контрольного и экспертного института гражданского общества, выполнить системообразующую роль, консолидирующую некоммерческие организации, лидеров гражданского общества для решения наиболее важ- ных социальных, правовых, экономических проблем»4.
Однако порядок формирования Общественной палаты РФ существенно ослабляет ее народный потенциал. Более того, некоторые исследователи
1 Уваров А. А. Правовые основы взаимодействия гражданского общества с государ- ством // Право и политика. 2009. № 4. С. 724—725.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Гражданское общество в фокусе права. С. 39.
3 См.: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Россий- ской Федерации».
4 Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России. С. 32.
указывают на правовые ограничения ее возможностей. Так, Г. Н. Чебота- рев обращает внимание на то обстоятельство, что измененное Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе не предусматривает участия Общественной палаты РФ в рассмотрении проектов законов, кото- рые предполагается внести в Государственную Думу в порядке законода- тельной инициативы Президента России1.
Одним из главных элементом гражданского общества, формой реа- лизации власти народа, формой взаимодействия гражданского общества с органами публичной власти является общественный контроль. Он пред- ставляет собой наблюдение общественности за деятельностью органов госу- дарственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами, а также за негосударственными организациями и иными субъ- ектами, задействованными в реализации публичных функций, имеющее целью обеспечение законности и дисциплины в сфере публичного управле- ния. При этом гражданское общество существует не только для того, чтобы ставить перед государством определенные требования, но и имеет целью сотрудничество с институтами публичной власти, предоставление им необ- ходимой помощи и содействия в реализации возложенных на них задач2.
На необходимость совершенствования взаимодействия органов госу- дарственного управления с институтами гражданского общества указы- вают как политики, так и ученые. Президент России В. В. Путин отмечает:
«Современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к “походам к урнам” и им заканчиваться. Демократия, на мой взгляд, заключается, как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного кон- троля, коммуникаций и “обратной связи”»3.
По мнению профессора А. Ф. Ноздрачева, «одним из направлений нового этапа модернизации государственного управления, начавшегося в 2012 году, должно стать развитие общественного контроля за деятельно- стью государственной администрации»4.
Государство обязано регулировать процесс общественного контроля на государственном уровне, поскольку контрольные действия со стороны негосударственных структур, при условии отсутствия их правовой регла- ментации, фактически приравниваются к нелегитимному вторжению в раз- ные сферы общественной (государственной) жизни.
В последние годы в России сделаны шаги по разработке правовой базы общественного контроля, правового закрепления его форм и методов,
1 См.: Чеботарев Г. Н. Защищать права и свободы граждан — нравственный долг юри- стов // Российский юридический журнал. 2006. № 1. С. 58.
2 См.: Сквирский И. О. Институт общественного контроля в Украине и его правовая при- рода // Административное право и процесс. 2013. № 2.
3 Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 фев.
4 Стародубова О. Е. Общественный контроль: правовая поддержка (материалы круглого стола) // Журнал российского права. 2013. № 2.
а также установления четких правовых положений, регламентирующих порядок его осуществления. Принят Федеральный закон от 21.07.2014
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федера- ции», который создает правовую базу для формирования общенациональ- ной системы общественного контроля как повседневного инструмента реа- лизации права граждан Российской Федерации на участие в управлении государством, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ.
Анализ законодательства и научной литературы позволяет выделить четыре формы общественного контроля в сфере государственной службы:
1) привлечение представителей институтов гражданского общества к работе коллегиальных органов в сфере государственной службы (кон- курсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии);
2) привлечение представителей институтов гражданского общества к экспертно-консультативной деятельности в сфере государственной службы;
3) согласование с институтами гражданского общества некоторых реше- ний по кадровым вопросам;
4) создание общественных организаций контроля.
Что касается последней формы общественного контроля, то для совре- менной России интерес представляет практика тех государств, где инсти- туты гражданского общества могут потребовать у руководителей всех уровней, включая первых лиц государства, отчитаться за принятые реше- ния. Более того, существуют независимые общественные организации, единственной целью деятельности которых является контроль за властью. Так, в США появилась организация Judicial Watch (англ. — «Беспристраст- ный надзор»). Лозунг организации: «Никто не может быть над законом». На службе у нее находятся десятки юристов и следователей, а существует она за счет пожертвований. К концу президентского срока Б. Клинтона в судах США скопилось 80 исков против него и его супруги1.
Ряд новых форм участия населения в государственном управлении закре- плен в Указе Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направ- лениях совершенствования системы государственного управления». В нем предусматривается, в частности, формирование системы раскрытия инфор- мации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, резуль- татах их общественного обсуждения; разработка и утверждение концепции
«российской общественной инициативы», предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет; обеспечение доступа в сети Интернет к открытым дан- ным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ; установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководи- телей государственных структур; разработка новых механизмов формиро- вания общественных советов при органах государственной власти РФ и др.
1 См.: Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые про- блемы взаимодействия (практика России). С. 35.
Представляется, что в развитии форм общественного контроля за дея- тельностью органов государственного и муниципального управления важно использовать рациональные элементы опыта стран-лидеров. Как свидетельствует опыт развитых стран, они не обходятся без общественного контроля: всегда кто-то кого-то проверяет. В США принят закон об ответ- ственности президента и конгресса за состояние экономики и благополу- чие граждан. Высшие должностные лица регулярно отвечают публично на вопросы СМИ и граждан, что служит формой контроля над властью. В Швеции общественный контроль установлен даже за судьями (наблю- датели во время процесса следят, чтобы судья был равноудален от каждой из сторон).
Интерес представляет опыт Швейцарии. Так, гражданская инициатива в ней признается политическим правом граждан, осуществляется на феде- ральном, региональном (кантональном) и местном уровнях. На федераль- ном уровне, например, может быть выдвинута инициатива о пересмотре федеральной конституции. Необходимо собрать подписи граждан (100 тыс. подписей за 18 месяцев), а инициатива реализуется только населением. Предложение о пересмотре может быть подано вместе с проектом поправок (или с новым текстом) или без него1.
В то же время некоторые авторы указывают на «фрагментарное и поверхностное правовое регулирование общественного контроля в Рос- сии. Законодатель часто ограничивается исключительно констатацией общественного контроля, а имеющиеся в отдельных законах и норматив- ных правовых актах более развернутые формулировки никак не объясняют сути и, главное, порядка осуществления общественного контроля»2.
Во взаимодействии органов государственной власти и местного само- управления с институтами гражданского общества накопилось немало проблем. Так, Л. Ю. Грудцына обращает внимание на то, «что гражданское общество в существенной мере замещается его политическим суррогатом, формирующимся новой номенклатурой в форме создаваемых ею полити- ческих псевдообщественных организаций»3.
По оценке Ю. А. Тихомирова, «в России взаимодействие институтов гражданского общества и органов власти носит эпизодический характер и касается в основном принятия отдельных решений»4.
Кроме того, отмечается, что наиболее развиты те институты граждан- ского общества, «которые больше связаны с властью, формируются ею, интегрированы во властные структуры»5.
1 См.: Едкова Т. А., Чертков А. Н., Зырянов С. М. Государственные и общественные инсти- туты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 115.
2 Мартынов А. В. Современное состояние и перспективы развития системы обществен- ного контроля в России // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 9.
3 Грудцына Л. Ю. Философско-правовая концепция гражданского общества как само- организующейся социальной системы: от Гегеля до наших дней. С. 395.
4 Едкова Т. А., Чертков А. Н., Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы. С. 111.
5 Проект Концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации // Открытое правительство. URL: http://open.gov.ru (дата обра- щения: 10.11.2015).
Общественная палата РФ в своем докладе отмечает следующие про- блемы диалога органов местного самоуправления и институтов граждан- ского общества: «…Многие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, определенные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. (ред. от 3 декабря 2012 г.) № 131-ФЗ “Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации”, практически не используются, реальное обсуждение проблем и народное волеизъявление подменяется их имитацией. Не работают институты переговоров, согласо- вания интересов, в связи с чем попытки жителей защитить свои законные права чаще всего выливаются в противостояние граждан и властей»1.
К недостаткам правового регулирования взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти относится отсут- ствие обязанности органов публичной власти информировать граждан о происходящих процессах.
Профессор С. М. Зырянов отмечает, что «надежный и прозрачный механизм обработки и использования гражданских инициатив пока отсутствует»2.
Характеризуя механизм взаимодействия гражданского общества с госу- дарством, А. А. Уваров обращает внимание на следующее: «Кроме участия государства в регистрации или прекращении деятельности каких-либо струк- тур гражданского общества, важным представляется также государственный контроль за их деятельностью с точки зрения соответствия их деятельности уставным целям, исполнения финансовых обязательств перед государством, представления отчетов с достоверными сведениями о своей деятельности и т.п., — все это достаточно четко и подробно регламентируется в действую- щем законодательстве. При этом нельзя не заметить, что механизм обратного воздействия гражданского общества на государство не представляется таким же четким и действенным в своем правовом оформлении»3.
Однако не следует рассматривать проявление активности институтов гражданского общества в зависимости от степени их правового регулиро- вания. А. Н. Чертков подчеркивает, что «даже самое детальное правовое регулирование гражданских инициатив само по себе не является гаран- тией активного использования данных институтов гражданами. Госу- дарственные и муниципальные органы, их должностные лица обязаны содействовать населению в реализации гражданских инициатив… Пока же отношение органов власти к гражданским инициативам в лучшем случае снисходительное, а то и настороженное. Хотя и общество не всегда готово выдвигать и реализовывать гражданские инициативы, но сужение право- вых возможностей такого участия только усугубляет ситуацию»4.
1 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год. М. : Общественная палата РФ, 2012. С. 25—26. URL: https://www.oprf.ru/documents/1151/1897/ (дата обращения: 10.11.2015).
2 Едкова Т. А., Чертков А. Н., Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы. С. 114.
3 Уваров А. А. Правовые основы взаимодействия гражданского общества с государством. С. 726.
4 Едкова Т. А., Чертков А. Н., Зырянов С. М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы. С. 113.
Диалог органов государственной власти и институтов гражданского общества осложняется некоторыми проблемами1.
Первая выражается в отсутствии заинтересованности органов власти поддерживать постоянный диалог с институтами гражданского общества; в стремлении государственных и муниципальных служащих вести диалог в режиме «ручного управления», или того хуже, — отмахнуться от диалога как дела обременительного, а по большому счету, бесполезного с точки зре- ния отчетности.
Вторая проблема связана с традиционной нацеленностью политических оппонентов на абсолютную победу и полный разгром другой стороны.
Третья проблема связана с обостренным восприятием модернизацион- ных процессов в обществе представительным социальным слоем среднего класса.
По оценке некоторых авторов, современный этап диалога органов госу- дарственной власти и институтов гражданского общества «характеризуется стихийностью, бессознательностью и номинальностью»2.
В целом взаимодействие органов государственной власти и граждан- ского общества в современной России трудно назвать эффективным. Несмотря на то что государством декларируется поддержка гражданского общества, потенциал самоорганизации и самореализации многих граждан недоиспользуется, а иногда их начинания сдерживаются государством. Почти не применяются санкции за нарушение прав институтов граждан- ского общества, что порождает неуверенность людей в реализации их пред- ложений и публичных требований.
В деятельности многих институтов гражданского общества обнаружи- вается рассогласованность, ведущая к дезорганизации. При этом среди могущественных экономических организаций и их объединений, напротив, происходит монополизация мнений, властно диктующих высшим органам государственной власти свою волю и свои проекты решения националь- ных проблем. Более того, многие граждане вообще лишаются возможности выражать свое мнение, поскольку они не включены ни в одно из объеди- нений.
В жизни современного Российского государства наблюдается и такая тенденция, когда важнейшие социально-экономические и политико-право- вые вопросы решаются закулисно, а массам предоставляется лишь возмож- ность обсуждения принятых решений или мелких проблем. Кроме того, передача важных вопросов на откуп «сведущим» экспертам, не всегда ведет к рациональным решениям.
В. В. Гриб обращает внимание на то, что в современной России «про- слеживается четкая тенденция к управлению и регулированию различных институтов гражданского общества. Сегодня к наиболее популярным фор- мам и методам конституционно-правового регулирования можно отнести различного рода ограничения или запреты на создание или деятельность общественных и некоммерческих организаций.
1 См.: Михеев В., Иванова А. Институционализация диалога власти и общества: реалии и перспективы. С. 72.
2 Михеев В., Иванова А. Указ соч. С. 73.
…Государство существенно ограничивает гражданское общество по <