Социальные последствия экономических решений

6.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения

В предыдущих главах учебника было показано, что социальная политика не может проводиться без учета, с одной стороны, реально существующих социальных задач и, с другой стороны, – имеющихся ресурсных ограничений. В этой главе мы постараемся разобраться в вопросах социальной оценки предлагаемых на разных уровнях управленческих решений и определить возможность реализации тех или иных управленческих решений с точки зрения их возможных социальных последствий. Таким образом, мы обращаем внимание на проблемы социальной экспертизы.

Понятие экспертизы.В общем случае под экспертизой понимается исследование специалистом (экспертом) – физическим, либо юридическим лицом вопросов, требующих специальных знаний, и последующее предоставление мотивированных заключений, которые целесообразно учитывать при принятии управленческих решений по данным вопросам[162].

Выделяются различные виды экспертизы, каждый из которых имеет свои отраслевые задачи. Так, существуют экономическая, или финансово-экономическая экспертиза, которая необходима, например, для определения условий предполагаемых внешних заимствований страны; экологическая экспертиза, в ходе которой оценивается проект хозяйственного решения, реализация которого может оказать влияние на состояние окружающей среды[163]; врачебно-трудовая экспертиза, позволяющая определить состояние здоровья работника в целях установления ему в случае необходимости группы инвалидности; искусствоведческая экспертиза, которая позволяет атрибутировать произведения искусства и выявлять их подделки и другие виды экспертизы.

Помимо конкретных целевых задач каждого из видов экспертизы, выделяется их общая функциональная задача, которая заключается в том, чтобы противодействовать принятию управленческих решений, имеющих высокую вероятность негативных последствий. Заметим, что такие последствия могут иметь как глобальный (например, необоснованное увеличение внешнего долга страны, образование зон экологического бедствия и т.п.), так и локальный (получение пенсий по инвалидности, пособий по безработице, единых ежемесячных пособий на детей и других видов социальных трансфертов обманным путем, установление неправильной каталожной цены произведения искусства и т.п.) характер.

Отмена по результатам экспертизы любого из предполагавшихся к принятию решений, прежде всего государственного и межрегионального масштаба, затрагивает финансовые интересы лоббирующих их структур. В этих условиях становится очевидной необходимость такой организации экспертизы, которая позволила бы при ее фактической независимости (то есть проведении независимыми от государственных и негосударственных структур экспертами) сделать тем не менее саму экспертизу обязательным элементом разработки и принятия управленческих решений.

Социальная экспертиза: содержание и этапы.Важную роль в системе экспертизы должна играть социальная экспертиза. Этот вид экспертизы особенно значим в процессах переходных экономик и сопутствующей им социальной реструктуризации общества.

Основной задачей социальной экспертизы является проверка предлагаемых управленческих решений на предмет их влияния на параметры, которые определяют уровень жизни населения а, следовательно, – и на динамику социальной напряженности в обществе. Договоримся, что под управленческими решениями будем понимать прежде всего проекты законодательных и нормативных документов.

В число анализируемых при социальной экспертизе включаются как показатели административной статистики, так и показатели, которые могут быть выявлены только в результате проведения социологических опросов населения и представителей его отдельных социальных групп.

Глубина и подробность социальной экспертизы определяется двумя основными факторами. Во-первых, они должна быть тем выше, интересы чем большего числа людей окажутся затронутыми в результате практической реализации предлагаемого к принятию решения. Например, изменение условий оплаты жилищно-коммунальных услуг затрагивает интересы практически всех без исключения жителей страны, в то время как например, реформы налогообложения в сфере обращения иностранной валюты – интересы только тех граждан, которые пересекают государственную границу и (или) приобретают (продают) иностранную валюту в стране.

Во-вторых, глубина экспертизы должна зависеть и от того, насколько глобальными могут быть такие последствия. В рассмотренных нами примерах можно априори предположить, что повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при прочих равных условиях неизбежно изменит структуру расходов домохозяйств, в то время как уплата налогов, связанных с движением наличной иностранной валюты в стране, практически не отразится на упомянутой структуре расходов.

В общем случае технологии и этапы (последовательность) социальной экспертизы, выглядят следующим образом.

На первом этапе предполагаемые к принятию проекты законодательных документов группируются по масштабам их возможных социальных последствий. В целом все такие документы могут быть разделены на законопроекты социального характера, меняющие сущностные отношения в социальной сфере или в ее отдельных составляющих и законопроекты, реализация которых будет иметь только косвенные социальные последствия.

На втором этапе проведения социальной экспертизы определяются изменения конкретных показателей, которые и становятся объектами социальной экспертизы. Основными из таких показателей являются:

а) доходы населения. В результате социальной экспертизы должны быть получены обоснованные прогнозы возможного влияния предлагаемых к принятию законодательных и нормативных документов прежде всего на величину реальных душевых доходов. Например, шкала и ставки налогообложения доходов населения могут корректироваться, во-первых, на индекс инфляции, а, во-вторых, исходя из конкретных целей социальной политики (формирование среднего класса, уменьшение налоговой нагрузки на низкодоходные группы населения и т.п.). В обоих случаях необходимы подробные расчеты обоснованности предлагаемых шкалы и ставок.

Далее, должно быть проанализировано возможное влияние предлагаемых решений на структуру расходов населения. Так, понятно, что уже упоминавшееся повышение уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг при сохранении неизменными условий формирования доходов населения обусловит снижение доли в структуре расходов домохозяйств затрат на питание, приобретение товаров длительного пользование, других расходных статей бюджета домохозяйств.

Прогноз возможного изменения доходов под влиянием предлагаемого управленческого решения необходимо осуществлять в разрезе отдельных социальных групп населения. Критериями для выделения этих групп могут быть, например, возраст (дети, лица трудоспособного возраста, лица старше трудоспособного возраста), статус в занятости (занятые, безработные), источник доходов (доходы от занятости, предпринимательский доход, социальные трансферты) и другие. Данный разрез социальной экспертизы позволит избежать принятия таких решений, которые могут вызвать провалы в доходах тех или иных социальных групп граждан;

б) показатели, характеризующие возможность доступа населения к различным социальным услугам и благам. Исследование этого вопроса при социальной экспертизе важно потому, что в результате некоторых решений цены на отдельные социальные услуги могут приобрести запретительный характер для более или менее значительных контингентов населения;

В Российской Федерации в 1990-е гг. произошел переход от дотируемых за счет средств государственного бюджета потребительских цен и сопутствующего ему дефицита к рыночным ценам. В результате значительные по численности группы населения оказались не в состоянии приобретать появившиеся в открытом доступе товары и услуги. Одновременная фактическая ликвидация растущими ценами так называемых «дореформенных» вкладов населения в учреждениях Сбербанка привела к тому, что для абсолютного большинства домохозяйств оказался закрытым доступ к приобретению без использования заемных средств квартир, загородных участков, автомобилей.

в) показатели ситуации на рынке труда. В том случае, если реализация положений управленческого решения может оказать влияние на ситуацию в сфере занятости (к их числу могут быть отнесены, например, документы, устанавливающие или корректирующие процедуру банкротства предприятий) прежде всего должен быть сделан количественно обоснованный прогноз изменения численности зарегистрированных безработных, по отношению к которым государство приняло на себя определенные социально-экономические обязательства по их поддержке, а также уровня безработицы и ее структурных характеристик (продолжительность безработицы, состав безработных и т.п.).

На третьем этапе проведения социальной экспертизы должна быть проведена корректировка ее результатов на региональную составляющую. Целью данного этапа является выявление межрегиональной дифференциации возможных последствий предлагаемых к принятию решений (законопроектов). В этих целях для решений, которые имеют системное значение, их общие последствия сопоставляются с региональным социально-экономическим фоном, который может либо усилить, либо смягчить их. Например, при проведении изменений в пенсионном законодательстве, разработке государственной миграционной политики необходимо учитывать то обстоятельство, что возрастная структура населения в различных административно-территориальных единицах страны может различаться (в некоторых из них она может быть смещена в сторону старших возрастных групп населения). Аналогично, изменения в законодательстве о занятости должны учитывать имеющиеся межрегиональные различия в уровнях безработицы;

Например, в Российской Федерации в начале 2002 г. доля лиц старше трудоспособного возраста в общей численности населения колебался от 6,5% в Ямало-Ненецком автономном округе до 26,7% в Тульской области (разрыв в 4,1 раза). Аналогично, в начале 2003 г. уровень регистрируемой безработицы дифференцировался от 0,7% экономически активного населения в Липецкой и Оренбургской областях до 11,1% в Ингушской Республике (разрыв в 15,9 раз).

На завершающем, четвертом этапе социальной экспертизы специалисты, которые ее проводили, ориентируясь на результаты количественных расчетов, которые были получены на предыдущих этапах, дают принципиальную оценку социальной (общественной) приемлемости или неприемлемости проектов конкретных управленческих решений (законопроектов).

При этом в случае необходимости ими также разрабатываются предложения по мерам, которые могли бы купировать нежелательные социальные последствия реализации тех или иных документов, а также осуществляется лоббирование их включения в эти документы. Характерным примером может служить включение в документы системного характера специальных мер по социальной поддержке низкодоходных домохозяйств.

Например, в 1997 г. в Российской Федерации в рамках изменения условий оплаты жилья и коммунальных услуг был установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. При этом был введен порядок, согласно которому семьи, где эта доля превышена (в рамках федерального стандарта социальной нормы площади жилья), могут обратиться за назначением специальной жилищной субсидии в местные центры жилищных субсидий или выполняющие их функции органы социальной защиты населения.

В более жестком случае на этом этапе социальной экспертизы проводящие ее специалисты могут предложить изменения в самих условиях социальных реформ системного характера. При этом, однако, следует иметь в виду, что в данном случае социальные эксперты утрачивают свою эксклюзивность, а их предложения рассматриваются в качестве равноправных конкурентов имеющимся управленческим предложениям, предложениям, которые разработаны другими специалистами. Соответственно, эти предложения могут либо выиграть конкурентную борьбу, либо проиграть ее.

Примером выигрыша социальных экспертов в Российской Федерации, явилась существенная трансформация общих принципов и условий пенсионной реформы, которая первоначально предусматривала отказ от принципа солидарности поколений и переход исключительно к накопительному принципу ее развития. Однако после соответствующих экономических расчетов и оценки социальных последствий для различных возрастных когорт пенсионеров было принято решение о переходе, начиная с 2002 г., к трехчастной пенсионной системе. В этой системе принцип солидарности поколений (базовая часть трудовой пенсии) сочетается с индивидуальным пенсионным страхованием (страховая и накопительная части пенсии).

С другой стороны, в начале 2000-х гг. социальные эксперты потерпели, по-видимому, полное поражение при решении вопроса о полной компенсации населению России упоминавшихся выше «дореформенных» вкладов. Последнее было обусловлено, во-первых, объективной утратой этих вкладов в конце 1980-х – начале 1990-х гг. своей покупательной способности и, во-вторых, фронтальностью наступления социальных экспертов (в принципе можно было ставить вопрос о формировании перечня целевых расходов, которые могли бы финансироваться из средств этих вкладов).

Социальные эксперты могут играть не только пассивную, но и активную роль при разработке экономических законопроектов. Так, рассматривая приемлемость последних, специалисты могут давать как социальное (влияние осуществления положений законопроекта на доходы населения, уровень безработицы и т.п.), так и экономическое (постольку, поскольку оно определяется социальным) заключение. Например, можно оценить масштабы возможных дополнительных изъятий доходов населения в терминах размера дефицита государственного бюджета. Расширяя таким образом границы социальной экспертизы, специалисты, которые занимаются ее проведением, смогут выявить экономические причины появления конкретных законопроектов.

Последнее обстоятельство существенно расширяет возможности социальной экспертизы, придавая ей упреждающий характер. Иными словами, анализируя социально-экономическую ситуацию в стране, социальные эксперты смогут априори установить поле возможных социально-экономических решений, выход за границы которого при разработке и принятии законопроектов недопустим по социальным критериям. Соответствующая информация с определенной периодичностью (полугодовой или годовой) должна представляться в органы законодательной и исполнительной власти с целью предотвращения избыточных организационных усилий и информационных потоков в сфере законотворчества.

Информационная база социальной экспертизы. Информационное обеспечение социальной экспертизы основывается на существующей в стране информационной базе. Как правило, последняя включает 4 основных информационных массива:

1) показатели государственной федеральной и региональной статистической отчетности, которые публикуются в официальных изданиях (реальные денежные доходы населения и их отношение к прожиточному минимуму, структура расходов населения, уровень безработицы, естественное и механическое движение населения, индекс потребительских цен и другие);

2) результаты репрезентативных или фокусных (по отдельным категориям населения, регионам страны) социологических опросов, позволяющие верифицировать административную статистику субъективным восприятием населением своего социально-экономического положения, а, следовательно, и спрогнозировать возможную реакцию последнего на предлагаемые законодательством новации;

3) прямые количественные показатели, которые содержатся в предлагаемых законопроектах. К ним можно отнести шкалу и ставки подоходного налогообложения, ставки вновь вводимых налогов, которые должны уплачиваться населением, условия государственного пенсионного обеспечения и т.п.;

4) расчетные показатели, или собственно результаты социальной экспертизы. В каждом конкретном случае, исходя из содержания и особенностей предлагаемых законопроектов, могут использоваться расчетные показатели различных типов, позволяющие определить как абсолютные (например, общий размер финансовых потерь или, наоборот, дополнительных доходов населения), так и относительные (в частности, отношение «выпавших» или «приобретенных» доходов к суммарной величине доходов населения) возможные последствия предлагаемых законопроектов. При этом оценка социальных последствий может быть дополнена оценкой экономических последствий. Например, тот же недобор доходов населения может сочетаться с ростом поступлений в государственный бюджет, а, следовательно, с расширяющимися возможностями финансирования социальной сферы. Учет данного обстоятельства при проведении социальной экспертизы существенно расширяет достоинства и возможности последней.

Институциональное обеспечение социальной экспертизы. Социальная экспертиза как некоторый регулярный процесс предполагает ее институциональное обеспечение. Возможны 2 базовых варианта создания институциональной инфраструктуры социальной экспертизы.

Первый из этих вариантов предполагает образование специального органа, например, в виде Национального агентства социальной экспертизы при высшем руководстве страны (например, в стране с президентским правлением – при президенте страны). Основным преимуществом данного варианта является стремящаяся к абсолютной независимость такого органа от текущей конъюнктуры и внешнего давления органов законодательной и исполнительной власти различных уровней. Основными ограничениями данного варианта являются: а) имеющиеся средства государственного бюджета и б) угроза превращения системы социальной экспертизы в сугубо контролирующий (счетный) орган.

Второй вариант институционального обеспечения социальной экспертизы исходит из возможности ее «привязки» к уже существующим в стране институциональным структурам, располагающим опытом выполнения экспертных работ.

Для Российской Федерации одним из приемлемых решений могло бы стать расширение за счет социальной составляющей функций ныне действующего Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, который занимался и продолжает заниматься экспертизой в том числе и социальных программ (например, федеральной целевой программы содействия занятости населения).

Вне зависимости от того институционального решения, которое может быть выбрано для проведения социальной экспертизы на государственном уровне, ее процедуры ретранслируются в административно-территориальные единицы, входящие в состав страны. При этом, однако, существует один принципиальный момент, который должен быть учтен при региональной адаптации таких процедур. Речь идет о том, что по мере продвижения с верхних уровней административно-территориальной иерархии на нижние, а также по мере уменьшения контингентов граждан, интересы которых затронет экспертируемое решение, должна возрастать роль негосударственных структур в проведении социальной экспертизы и значимости их заключений для принятия окончательных решений. Этим уменьшается вероятность возникновения конфликтов по поводу реализации спорных предложений и появляются возможности нахождения альтернативных первоначальным вариантов, которые учитывают интересы отдельных групп местного населения.

Ярким примером стало противостояние в 1997 - 1998 гг. властных структур и общественности по поводу расширения в Московской области элитного Рублево-Успенского шоссе. В целях сокращения затрат на проект, требовавший компенсационных выплат владельцам земельных участков, по которым должно было пройти шоссе, проектантами было предложено пустить шоссе по трассе Усовской железнодорожной ветки и разобрать ее на 3 перегонах. Общественность выступила против этого решения, мотивируя свою позицию тем, что по этой ветке осуществляется массовый подвоз жителей Москвы в выходные дни на отдых в экологически чистые районы. В результате действий общественности принятие окончательного решения по проекту было отложено.

Введение механизма социальной экспертизы в стране может быть осуществлено специальным государственным законом с условным названием «О социальной экспертизе».

6.2. Примеры социальной экспертизы

В данном разделе учебника мы постараемся рассмотреть наиболее яркие примеры социальной экспертизы с тем, чтобы студент в дальнейшем имел возможность самостоятельно проанализировать проект управленческого решения на предмет его возможных социальных последствий. Для того, чтобы студент мог лучше воспринять излагаемый материал и оценить значимость социальной экспертизы, авторы в своих выкладках будут использовать не условные, а конкретные цифры, относящиеся к социально-экономическим реалиям Российской Федерации 1990-х – 2000-х годов.

6.2.1. Оценка последствий повышения пенсионного возраста как фактор улучшения состояния пенсионной системы

Многие государства мира на различных этапах своего существования сталкивались с кризисом бюджета системы государственного пенсионного обеспечения – прежде всего той его части, из которой производятся выплаты по пенсионным программам солидарности поколений. Основными причинами такого кризиса, как правило, являются экономический спад, сопровождаемый сокращением занятости населения, а также рост пенсионной нагрузки на трудоспособных граждан вследствие повышения в структуре населения доли лиц пенсионных возрастов.

В начале 2000-х гг. система пенсионного обеспечения начала давать сбой и в странах западной демократии. Его причины были типовыми – быстрое старение населения и экономическая рецессия, обусловившие недофинансирование и обесценивание активов пенсионных фондов (в 2002 г. капитализация мировой пенсионной индустрии снизилась на 12%). В этих условиях рассматривались варианты снижения средней пенсии (например, в Германии – с 70% до 60% средней зарплаты), а также реструктуризации инвестиционных портфелей пенсионных фондов путем перевода части средств в долговые обязательства. Последнее превращает эти фонды в «медведей» фондового рынка, формирующих его понижательные тенденции.

По материалам статьи М.Хмелева «Пенсионеры ответят за все».

«Известия», 11 марта 2003 г., с.6

Число вариантов разрешения такой ситуации ограниченно. По сути они сводятся к трем основным.

Первый вариант предусматривает отказ государства от всех или части своих пенсионных обязательств. В современной экономической истории известны лишь несколько таких случаев, и связаны они с полным экономическим крахом страны, либо со сменой общественного строя (например, после октябрьского переворота 1917 г. в России перестали выплачиваться государственные пенсии бывшим царским чиновникам). В тех случаях, когда правительство вынуждено идти на такой вариант, пенсионеры получают иные виды социальных пособий, которые заменяются на нормальные пенсии по мере экономического возрождения страны.

Если абстрагироваться от деталей, то по сути именно такой вариант, связанный с резкой компрессией различий в размерах пенсий был использован в Российской Федерации в начале 1990-х гг. на начальном этапе экономических реформ.

Второй вариант преодоления финансового кризиса пенсионной системы предусматривает повышение размеров (тарифов) обязательных взносов в ее бюджет. В странах, где принято формирование этого бюджета на основе налоговых (страховых) взносов, уплачиваемых работодателями и (или) работниками, такой вариант означает увеличение налоговой нагрузки на них. Если такое решение принимается в условиях неблагоприятной экономической ситуации в стране, то оно само по себе становится фактором дальнейшего ее ухудшения.

Третий вариант улучшения бюджета пенсионной системы страны предполагает изменение пенсионного возраста в сторону его повышения. Привлекательность данного варианта объясняется тем, что его принятие означает непосредственное уменьшение расходов на пенсионное обеспечение без роста налоговой нагрузки на субъектов экономической деятельности (физических и юридических лиц) и перенос пенсионных обязательств государства на более поздние периоды. Кроме того, этот вариант достаточно прост с технической точки зрения, поскольку при его осуществлении предполагается изменение всего двух параметров пенсионного законодательства – пенсионного возраста для мужчин и пенсионного возраста для женщин. В силу этих обстоятельств именно данный вариант рассматривается в качестве приоритетного при возникновении дефицита средств на выполнение текущих пенсионных обязательств государства. Поэтому в этом разделе учебника мы рассмотрим методику экспертизы оценки финансовых, социальных и экономических последствий повышения пенсионных возрастов.

Прежде всего необходимо оценить влияние повышения пенсионных возрастов на состояние государственных финансов.

Очевидно, что повышение пенсионных возрастов означает абсолютное разовое или поэтапное уменьшение контингента получателей государственных пенсий, а, следовательно, и сокращение расходов агента пенсионных выплат (в Российской Федерации – Пенсионного фонда России). В свою очередь, это создаст предпосылки снижения тарифов обязательных страховых взносов в пенсионную систему. С другой стороны, по-видимому, возрастут расходы агента выплат пособий по безработице (в Российской Федерации – федерального бюджета), поскольку часть работников пограничных возрастных контингентов, которые новыми условиями назначения государственных пенсий будут элиминированы из числа их получателей, неизбежно пополнят ряды зарегистрированных безработных, имеющих право на получение пособий по безработице.

Следовательно, задачей экспертов является соотнесение возможного сокращения расходов на выплату пенсий с возможным увеличением расходов на выплату пособий по безработице.

Предположим, что конечной целью рассматриваемого нами варианта преодоления кризиса бюджета государственной пенсионной системы является повышение пенсионных возрастов до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин (т.е. в каждом из случаев в условиях России – на 5 лет по сравнению с ныне установленными пенсионными возрастами).

Для проведения расчетов необходимо использовать различные социально-экономические показатели, основными из которых являются:

- среднегодовая численность лиц, на которых распространяется повышение пенсионных возрастов, т.е. в сформулированных условиях – мужчин и женщин, находящихся на период проведения расчетов в возрасте соответственно 60 – 64 и 55 – 59 лет;

- средний размер назначенных месячных пенсий;

- уровень регистрируемой безработицы;

- средний размер пособий по безработице.

Для упрощения расчетов структурные характеристики всего населения страны распространяются на его рассматриваемый возрастной контингент, выпадающий из числа получателей государственных пенсий. Кроме того, в этих же целях будем считать, что при повышении пенсионных возрастов практически все лица рассматриваемых возрастных контингентов перейдут в состав экономически активного населения. Количественные результаты такой укрупненной экспертизы можно видеть в табл. 6.1.

Таблица 6.1

Финансовые последствия повышения пенсионных возрастов в Российской Федерации на 5 лет (расчеты на 2002 г.)

	Показатель	Ед.изм.
Сокращение расходов на выплату государственных трудовых пенсий
1.	Численность мужчин в возрасте 60 – 64 лет и женщин в возрасте 55 – 59 лет на 1 января 2002 г.*	тыс.чел.	6231,5
2.	Средний размер назначенных месячных пенсий*	руб.
3.	Снижение расходов на выплату государственных трудовых пенсий в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 1 * стр. 2 * 12 мес.)**	млн.руб.	103193,6
Увеличение расходов на выплату пособий по безработице
4.	Средний уровень регистрируемой безработицы	%	1,8
5.	Среднегодовая численность зарегистрированных безработных мужчин в возрасте 60 – 64 лет и женщин в возрасте 55 – 59 лет, получающих пособия по безработице*	тыс.чел.	112,2
6.	Средний размер пособия по безработице*	руб.
7.	Средняя продолжительность безработицы, мес.	мес.	5,7
8.	Увеличение расходов на выплату пособий по безработице зарегистрированным безработным в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 5 * стр. 6 * стр. 7)**	млн.руб.	511,6
Сокращение государственных расходов в связи с повышением пенсионных возрастов мужчин до 65 лет и женщин до 60 лет (стр. 3 – стр. 8)**	млн.руб. %	102682,0 99,50

*Показатель государственной или ведомственной статистической отчетности.

**Расчетный показатель.

Таким образом, в рамках принятых условий повышение пенсионных возрастов на 5 лет будут сэкономлены практически все средства, которые в настоящее время направляются на выплату государственных пенсий мужчинам и женщинам рассматриваемых возрастных контингентов. Прирост расходов на выплату пособий по безработице несопоставим с этими расходами.

Однако можно численность безработных лиц рассматриваемых возрастных контингентов, при которой сопоставляемые между собой в таблице размеры расходов на выплату пенсий и пособий по безработице окажутся равными между собой. Из табл. 6.1 видно, что для этого необходимо решить следующее уравнение:

Х * 800 * 5,7 = 103193,6.

Отсюда:

Х = 103193,6 : (800 * 5,7),

т.е. 22630,2 тыс.чел., или в 3,6 раза больше фактической численности лиц рассматриваемых возрастных категорий. Таким образом, даже при условии, что все лица, элиминируемые из числа получателей государственных трудовых пенсий в связи с повышением пенсионных возрастов на 5 лет, станут получать пособия по безработице, финансовый выигрыш от такого повышения окажется значительным.

Итак, очевидно, что решение о повышении пенсионных возрастов может привести к серьезной экономии средств консолидированного государственного бюджета, а потому всегда останется возможным вариантом действий для органов исполнительной власти. Однако, с другой стороны, оно чревато серьезными социальными сложностями, поскольку обусловливает частичную потерю доходов части населения страны.

Чтобы оценить такие возможные потери, рассмотрим теперь две принципиальные типовые ситуации, в которой могут оказаться мужчины и женщины в возрасте соответственно 60 – 64 и 55 – 59 лет после принятия решения о повышении пенсионных возрастов на 5 лет.

Ситуация 1. Работник сохраняет свое рабочее место. При условии, что его месячная заработная плата в 2002 г. соответствовала средней заработной плате в стране (4426 руб. в месяц) начисленная годовая заработная плата такого работника составила в среднем 53112 руб. Тем не менее по сравнению с ныне существующим положением работники рассматриваемой группы окажутся в проигрыше, поскольку в соответствии с ныне действующим законодательством работающие пенсионеры могут получать и заработную плату, и пенсию. Поэтому общие годовые доходы работника могут составить 53112 руб. + 1380 руб./мес. * 12 мес. = 69672 руб. Таким образом, общее сокращение доходов для работников данной категории составит 23,8%.

Ситуация 2. Работник покидает рынок труда, становясь безработным. В этом случае он начинает получать пособие по безработице, средний размер которого, как видно из табл. 6.1, составлял в среднем 800 руб. в месяц. Общая сумма выплаченного пособия по безработице в случае продолжительности поиска работы 5,7 мес. составит 4560 руб. За оставшиеся 6,3 мес. при средней месячной заработной плате 4426 руб. доходы работника составят 27884 руб. Таким образом, общие доходы работника в рассматриваемой ситуации составят 32444 руб. В тех же условиях при существующих нижних границах пенсионных возрастов такой работник не сможет получать пособие по безработице и претендовать на обязательное трудоустройства, и его доходы составят 1380 руб./мес. * 12 мес. = 16560 руб. Следовательно, выигрыш в доходах работника данной категории составит почти 2 раза.

Таким образом, оказывается, что последствия повышения пенсионных возрастов однозначно положительны для консолидированного государственного бюджета (собственно государственный бюджет и бюджет государственной пенсионной системы), но будут неодинаковыми для домохозяйств различных типов. В некоторых из них произойдет рост доходов, в то время как в других – сократится.

6.2.2. Оценка региональной обоснованности параметров социальных реформ

Изменения в системе оплаты жилищно-коммунальных услуг. В этом разделе учебника мы остановимся на методике оценки региональных последствий управленческих решений. Хорошим примером для соответствующей социально-экономической экспертизы являются решения по изменениям условий оплаты жилья и жилищно-коммунальных услуг, с необходимостью принятия которых сталкиваются практически все страны с переходной экономикой.

Общая цель жилищно-коммунальной реформы в таких странах состоит в постепенном переходе к оплате населением предоставляемых жилищно-коммунальных услуг в полном объеме и прекращении дотирования этих услуг за счет средств государственного бюджета. В силу количественной определенности цены этих услуг, изменения в стратегиях их оплаты, как правило, оказываются в числе наиболее разработанных в странах с переходной экономикой.

Эти проблемы оказались актуальными и для Российской Федерации, где ставки оплаты жилья не изменялись с конца 1920-х гг. до начала 1990-х гг. С началом экономических реформ в стране была принята концепция постепенного повышения уровня оплаты населением жилья и коммунальных услуг до их себестоимости. Специальным постановлением правительства страны, принятым в 1997 г., «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» была введена система федеральных стандартов, которая включала следующие стандарты:

- социальной нормы площади жилья;

- уровня платежей граждан;

- максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе;

- предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Этим же постановлением были введены количественные значения этих стандартов на 1997 г., которые в дальнейшем (как правило, ежегодно) уточнялись (табл. 6.2.).

Таблица 6.2

Значения федеральных стандартов жилищно-коммунальной реформы в Российской Федерации

N	Стандарт	Ед.изм.	Количественное значение
			1997 г.	2002 г.
	Социальная норма площади жилья	кв.м общей площади жилья/чел.	21 (для семьи из 2 человек) 33 (для одиноко проживающего человека)	То же
	Уровень платежей граждан*	% стоимости жилищно-коммунальных услуг		Устанавливаются органами власти субъектов Российской Федерации
	Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг*	% совокупного семейного дохода
	Предельная стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных услуг*	руб./кв.м общей площади жилья**	8,2 (от 6 в Центрально-Черноземном районе до 16,9 в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, входящих в Дальневосточный район)**