Глава 2. Механизм принятия решений в области обеспечения национальной безопасности

В методологии исследования проблем национальной безопасности особое место среди базисных понятий занимает механизм выработки и принятия решений. Общая система национальной безопасности функционирует и может постоянно возвращаться в устойчивое состояние благодаря определенным управляющим воздействиям. В этой области специалисты имеют дело, как правило, с исключительно сложными познавательными конструкциями, ибо сам механизм принятия решений касается таких важных проблем, как критическое состояние окружающей среды;

неблагоприятное для страны развитие демографических процессов (депопуляция населения); истощение природных ресурсов при отсутствии должного внимания к развитию ресурсосберегающих технологий; наличие в мире сверхразрушительных средств вооруженной борьбы; вооруженные конфликты и войны в различных регионах планеты и т.п.

От выработки и реализации продуманных решений государства, органов, организаций и средств обеспечения национальной безопасности во многом зависит безопасность личности, общества и государства как на федеральном, так и на региональном уровне.

Что касается управления организациями, учреждениями, предприятиями, войсковыми соединениями, объединениями и т.д., то эти вопросы входят в компетенцию специальной теории организационного управления. В соответствии с этой теорией, поскольку каждая организация является системой, имеющей множество направлений (целей) деятельности, в ее управление входит выбор целей (задач) как видов целеустремленной деятельности и управление деятельностью в соответствии с выбранной целью.

Любая организационная система состоит из двух подсистем:

управляющей (орган управления, руководство) и управляемой (объект управления). Эти подсистемы связаны между собой каналами передачи информации прямым каналом и каналом обратной связи. По прямому каналу передаются указания, задачи, планы действий в соответствии с решениями органа управления. По каналу обратной связи снизу поступает информация о степени достижения цели, о состоянии дел и выполнении поставленных задач.

Кроме этого канала, орган управления имеет возможность получать информацию также из внешних источников, однако он никогда не может располагать полной информацией по объективным причинам. Во-первых, всегда имеется временная задержка в поступлении информации, несмотря на появление автоматизированных систем. Во-вторых, все информационные каналы подвержены воздействию активных и пассивных помех. Источниками активных помех (дезинформацией) могут быть и низшие звенья органа управления, и объект управления, стремящийся скрыть от высшей инстанции истинное положение или преувеличить влияние некоторых факторов.

Пассивные же помехи могут возникнуть даже от простых опечаток в тексте или от искажений при передаче информации. В результате решения принимаются не на основе истинного знания о состоянии проблемы, а на основе некоторого представления о нем, иной раз далекого от действительности.

В процессе принятия решений в области национальной безопасности достоверность информации имеет особо важное значение, поскольку решения, основанные на ложных предпосылках, всегда чреваты крупными неприятностями. Достоверность информации можно повысить специальными процедурами обработки и анализа информации в ходе оценки обстановки. Оценка обстановки - это тоже разновидность принятия решений, только по своему характеру - диагностических решений. И так же, как лечение по неверному диагнозу заканчивается для больного плачевно, то и последствия решений, основанных на искаженной информации, тоже отрицательны.

Искажения информации появляются не всегда преднамеренно. Нужно учитывать и морально-психологические качества работников органов управления. Экспериментально установлено, что люди стремятся узнать те факты, которые подтверждают их мнение, и игнорируют факты, противоречащие их взглядам и убеждениям. В итоге человек воспринимает ту информацию, которую хочет воспринимать, а ту, которую не хочет, сознательно или подсознательно отвергает. Кроме того, инерция приводит к стремлению одинаково разрешать различные ситуации, осуществлять схожие действия, следовать стандартным формам поведения.

Система управления сверху требует от центра четкого знания возможностей нижестоящих органов управления и налаженного поступления от них необходимой информации. В этом случае решения принимаются только наверху, а подчиненные структуры выступают как исполнители, с которыми осуществляется согласование задач и выясняется их готовность к решению этих задач. В то же время исполнители сохраняют значительный простор для проявления собственной инициативы, творчества при выборе путей решения поставленных сверху задач. Но такой подход требует высокого уровня информационно-аналитической деятельности в центральном органе управления. В противном случае весь процесс принятия решения в центре носит так называемый порученческий характер и сводится к утверждению согласованных предложений снизу или направлению их назад на доработку. В крайнем случае центр переходит к чисто административным методам руководства, когда сверху ставятся цели и задачи без учета реальных возможностей нижестоящих органов.

При первом подходе такого не бывает. Генерал армии С.М.Штеменко в своих воспоминаниях отмечал: «Мне не известно ни одного решения, директивы, приказа больших и малых военачальников, где бы имелись какие-либо пункты так называемого порученческого характера, где кому-то что-то предлагается изучить и доложить, как это нередко делается в других организациях»[44]. Это не утратило актуальности и по сей день.

Принятие решений - один из элементов в общей теории государственного управления. Интересы, трансформирующиеся в цели государственной политики, выносятся государственными институтами на внутреннюю и внешнюю арену, где и формируется внутренняя и внешняя политика и проявляется конфликтность. В случае, когда состояние государства характеризуется нестабильностью политического, экономического, социального и национального базиса, нечеткостью и противоречивостью интересов различных социальных групп, слоев, течений, проявляется конфликтность отношений на внутригосударственном уровне. В результате этих противоречий возникают реальные угрозы тем или иным интересам, вызывающие напряженность во внутренней и внешней политике. Причем в силу объективности и неизбежности разнообразия интересов личности, общества и государства возникают противоречия, которые могут явиться источниками потенциальных угроз безопасности.

Государство постоянно вынуждено вырабатывать те или иные решения с целью воздействия на управляемые объекты. Механизм принятия решений в любой области государственной деятельности включает в себя цепочку последовательных действий, организаций, органов и конкретных лиц, которые являются субъектами власти.

Под организациями понимаются общественные структуры, политические партии, массовые общественные движения, любые объединения людей, преследующих конкретные цели в государственной политике.

Под органами понимаются структурные подразделения различных ветвей государственной власти, задействованные в процедуре подготовки, выработки и принятия решений в области национальной безопасности на регулярной и функциональной основах.

К официальным должностным лицам относятся личности, несущие юридическую ответственность за определенные решения; те, кто обеспечивает информацией, необходимой для выработки решений; те, кто определяет выбор альтернативных решений; те, кто принадлежит к наиболее могущественным экономическим, политическим, военным или общественным элитам; те, кто участвует в обсуждении проблем национальной безопасности на официальном уровне.

Вполне возможна ситуация, при которой официальные институты и должностные лица, на первый взгляд, несущие ответственность за процесс принятия решений, на самом деле лишь марионетки, подвергающиеся манипуляциям. При глубоком изучении этого процесса можно ответить на вопрос: кто оказывает влияние на процедуру принятия решений или даже в целом контролирует весь процесс в области национальной безопасности, в частности. Особенно уязвим в этом плане законодательный процесс, когда принимаемые законопроекты не соответствуют реальному положению дел.

В самом общем виде механизм принятия решений в области национальной безопасности можно представить в виде схемы 23.

Схема 23. Механизм принятия решений

Обоснованная постановка проблемы требует дать ответ на три вопроса:

1 Каков разрыв между существующим положением и желаемым результатом?

2. Каковы главные и побочные причины такого разрыва?

3. Каков диапазон возможных решений?

Схема 24. Алгоритм процесса принятия решения

На первой стадии воспринимается и признается проблема, например, захоронения чужих радиоактивных отходов. Возможна интерпретация и формулирование проблемы, определение критериев успешного решения.

Исходя из требований, предъявляемых к управленческим решениям, каждое из них должно иметь ясную цель; быть обоснованным, адресным и выполненным в указанный срок, быть непротиворечивым; правомочными и своевременным.

Содержание схемы 24 подкрепляется таким определением:

«Управленческое решение - это развернутый во времени логико-мыслительный, эмоционально-психологический, организационно-правовой и социальный процесс, осуществляемый в пределах компетенции субъекта управления (руководителя или коллегиального органа), результатом которого является определенным образом зафиксированный проект каких-либо изменений в организации (социальной системе); это социальная норма, вырабатываемая субъектом управления для целенаправленного воздействия на управляемый объект, основной «продукт» общественно-полезного труда руководителей и специалистов, реализующих взаимоувязанные функции управления, документ, содержащий постановку целей (задач), а также указания способов и сроков их осуществления»[45].

На наш взгляд, столь универсальное, философски насыщенное определение страдает неконкретностью. Однако не будем вдаваться в дискуссию по поводу содержания и формы определения, но что касается функций управленческих решений, то некоторые из них нами предлагается считать основными: направляющая; обеспечивающая; организационная; координирующая; стимулирующая.

В отечественной и зарубежной литературе анализируются три типа решений в области национальной безопасности. Первый - фундаментальные решения, которые принимаются в наиболее ответственных ситуациях жизни страны конституционным или революционным методом. Они затрагивают не только внутриполитические проблемы, но и международные отношения.

Второй тип - законодательный, касающийся системы законодательных актов. Он затрагивает статус и права сообщества, новые приемы и процедуры принятия решений в государстве. Подобные решения принимаются большинством голосов законодательного органа власти. Например, федеральный закон считается принятым, если за него проголосовали более 50% членов Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации.

Третий тип - административный, включает решения административного или юридического характера, относительно небольших групп людей. Он также чаще всего практикуется в области внутренней безопасности.

Общим для всех трех типов решений является то, что они подчинены определенным правилам их принятия, т.е. формальным или неформальным критериям, которыми руководствуются лица, принимающие решения. К ним относятся, например, голосование с учетом большинства, единогласное голосование, необходимое число слушаний законопроекта.

Особое место в механизме принятия решений в области национальной безопасности отводится анализу результатов решений. Он требует дать ответ на следующие вопросы: что происходит с решением, когда оно реализуется на практике в жизни? Благоприятное или негативное воздействие оказывает оно и на какие группы людей? На что влияет принятое решение - на укрепление национальной безопасности государства, на повышение благосостояния и жизнеспособности общества и личности, на погашение конфликта, на переоценку ценностей?

В соответствии с Концепцией национальной безопасности формирование и реализацию политики защиты национальных интересов обеспечивают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в пределах своих конституционных полномочий руководит органами и силами обеспечения национальной безопасности; санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности; в соответствии с законодательством Российской Федерации формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности; выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам национальной безопасности, в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию уточняет отдельные положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации, определяет направления текущей внутренней и внешней политики страны.

Федеральное Собрание Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации формирует законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации[46]. Однако все участники процесса обеспечения национальной безопасности так или иначе оформляют свои действия в виде соответствующих решений. В конституционном праве решение - это итог рассмотрения какого-либо вопроса органами законодательной, исполнительной и судебной власти. В конечном выражении - это документ, в котором зафиксирован результат решения любого вопроса или проблемы. Круг решений, принимаемых государственными органами, определяется их компетенцией и полномочиями.

Решения имеют разную правовую форму в зависимости от органа, принимающего их. Решения Президента Российской Федерации оформляются указами и распоряжениями. Решения Правительства Российской Федерации - постановлениями и распоряжениями. Все решения, относящиеся к ведению палат Федерального Собрания Российской Федерации - Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации, принимаются в форме постановлений. Решения Совета Государственной Думы - в виде протокольных записей, которые подписываются Председателем Государственной Думы.

Решениями часто называются акты, принимаемые органами местного самоуправления, общественными объединениями и должностными лицами[47]. Среди этих решений, как и нормативно-правовых актов, различаются:

а) общие федеральные;

б) общие субъектов Федерации;

в) ведомственные;

г) местные, в том числе органов местного самоуправления;

д) локальные (внутри-организационные).

Общие федеральные - это главным образом постановления Правительства Российской Федерации по предметам своего ведения, в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы (правила) различных управленческих дел.

Общие субъектов Федерации - это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют вопросы государственного управления на своей территории.

Общие федеральные и общие субъектов Федерации решения могут приниматься и объявляться отдельными министерствами и приравненными к ним органами исполнительной власти, если они на это правомочны.

Ведомственные решения (нормативные акты) принимаются органами специальной компетенции и касаются ведения управленческих дел и поведения лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, комитет, служба, агентство, управление и т.д. и т.п.).

К числу местных, органов местного самоуправления, решений (актов) по управлению процессами на территории относятся уставы городов и районов, уставы субъекта местного самоуправления.

Локальные (внутриорганизаццонные) решения принимаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Это регламенты, положения об органах, должностные инструкции, другие документы[48].

Правовой механизм принятия решений в области национальной безопасности включает все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру, порядок, который, тем не, менее соблюдается при реализации политики обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Решения Совета Безопасности по тем или иным вопросам в области обеспечения национальной безопасности принимаются на заседании постоянными членами Совета простым большинством голосов их общего количества и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности.

По основополагающим вопросам обеспечения национальной безопасности оформляются Указы Президента Российской Федерации, по организационно-техническим и информационным проблемам обеспечения деятельности Совета Безопасности готовятся распоряжения Президента Российской Федерации.

Подготовка решений Совета Безопасности осуществляется, как правило, последовательно: министерствами и ведомствами Российской Федерации, органами государственного управления субъектов Федерации; межведомственными комиссиями и аппаратом Совета Безопасности; членами Совета Безопасности.

Для рассмотрения в Совет Безопасности могут представляться альтернативные проекты решений общественных организаций, коллективов ученых, других физических и юридических лиц.

Руководители федеральных министерств и ведомств, органов государственного управления на местах обязаны принимать исчерпывающие меры по выполнению решений Совета Безопасности Российской Федерации в части, их касающейся, оформляя соответствующие распорядительные документы в двухдневный срок после получения решений Совета Безопасности. Копии этих распорядительных документов направляются в аппарат Совета Безопасности.

Как уже отмечалось, документ в котором зафиксирован результат рассмотрения вопроса или решения задачи, - это внешняя форма принятого решения. Главное в этом процессе другое - определенная связанность с соответствующими ресурсами и обеспеченностью ими. На деле обычно особое место отводится природным, финансовым и трудовым ресурсам. Поскольку эти ресурсы не бесконечны, органы, от которых зависит реализация политики обеспечения защиты национальных интересов России, все чаще прибегают к использованию тех ресурсов, которые не требуют больших затрат, имеют способность возобновляться, развиваться и находятся в их распоряжении. Прежде всего таким средством обеспечения оказывается ресурс права, который на первый взгляд ничего не стоит субъектам законодательной инициативы. Причем права в широком смысле, включающем в себя мировоззрение, традиции, образ жизни и поведение людей, с одной стороны, систему законов, нормативно-правовых актов и механизмов их обеспечения - с другой.

Казалось бы, можно только приветствовать стремление властной элиты к формированию правового государства, как и во всем мире. Можно надеяться, что это обернется благом для общества и каждой отдельно взятой личности как и любые цели, которые ставятся в государственном управлении, ибо они должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма). С позиции права любые цели должны закрепляться законодательно и проводиться в жизнь как задачи на основе законов и государственных решений по их осуществлению. Ресурс права - испытанное историей средство.

Известно, что со времен Древнего Рима частное и публичное право выступает самым действенным инструментом упорядочения организации и поддержания рационального функционирования общественного организма, его эффективной жизнедеятельности. Можно было надеяться, что и в современной России при столь активном законотворческом процессе государственной власти, цели и задачи, определенные Концепцией национальной безопасности Российской Федерации по основным сферам интересов, не останутся на бумаге или в выступлениях лидеров и должностных лиц. Хотя бы в пределах правовых возможностей будут реализованы и обеспечат защиту личности, общества и самого государства от реальных угроз.

Любой закон должен быть обеспечен как организационно, так и материально. Однако на практике картина иная.

Необходима систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы.

«Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой. Как результат - наряду с «теневой экономикой» уже формируется и своего рода «теневая юстиция» и, как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы», подчас убеждаясь, что незаконным путем имеют шанс добиться, по сути, часто справедливого решения. Это подрывает доверие к государству»[49].

Механизм принятия решений в области национальной безопасности сводится к более или менее узкому кругу должностных лиц и органов, облеченных особой властью и полномочиями. В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации и Законом Российской Федерации «О безопасности», они наделяются правом фактически осуществлять курс в рамках разработанной соответствующими ведомствами по их указанию стратегии национальной безопасности.

Вместе с тем на стадии выработки рекомендаций, их согласования и подготовки по ним вариантов решений в России, как, впрочем, и во всех развитых государствах мира, несмотря на формальные различия государственного устройства, нередко возникает ряд трудностей организационного порядка. Например, структурное дублирование ведомств и институтов, занимающихся разработкой программ подготовки страны и вооруженных сил к войне; как правило, нет четкой системы координации деятельности в этой области между военными ведомствами и другими заинтересованными министерствами; неоправданное дублирование функций центральных аппаратов, органов обеспечения национальной безопасности.

Одновременно именно организованное в разумных пределах дублирование при подготовке решений высшими государственными инстанциями позволяет изыскивать оптимальные пути решения в обеспечении защиты национальных интересов от реальных и потенциальных угроз внутренней и внешней безопасности Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие требования предъявляются к управленческим решениям в области национальной безопасности и каков алгоритм процесса принятия решений?

2. Какие типы решений используются в области национальной безопасности?

3. Раскройте понятие «решение» и назовите формы документа, в котором может быть зафиксировано решение того или иного вопроса.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993. Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

2. Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1996.

© Кривельская Н.В.