Глава 6. Закон Российской Федерации «О безопасности»

Образование Российской Федерации как независимого государства выдвинуло проблемы обеспечения национальной безопасности в число первостепенных задач. Это не могло не отразиться на содержании нормативно-правовых актов и, в частности, действующего Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г.

Если рассматривать структуру данного закона, то он состоит из преамбулы, закрепляющей положения о назначении данного законодательного акта и его базовых структурных элементов;

общего раздела I, который определяет понятие безопасности, объекты и субъекты обеспечения безопасности, виды угроз, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности. Раздел II раскрывает систему безопасности Российской Федерации, основные ее элементы и функции, разграничивает полномочия органов власти, силы и средства обеспечения безопасности. Раздел III закрепляет правовой статус Совета Безопасности, его состав и порядок формирования, основные задачи и порядок принятия решений Советом Безопасности, а также порядок формирования межведомственных комиссий. Раздел IV определяет финансирование деятельности по обеспечению безопасности, подчеркивает, что оно осуществляется в зависимости от содержания и масштабов программ, характера чрезвычайных ситуаций и их последствий. В разделе V устанавливается организация и порядок контроля и надзора за деятельностью органов по обеспечению безопасности.

Впервые в законодательной практике находят свое юридическое закрепление такие понятия, как «безопасность», «жизненно важные интересы», «угрозы безопасности», «субъекты обеспечения безопасности».

Безопасность определяется законом как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз», а сама угроза безопасности как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности законом предусматривается разработка систем правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления, формирования или преобразования органов обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Эти положения закона актуальны до сего времени. Несмотря на динамичный характер состояния безопасности, различную степень и уровень состояния защищенности, их зависимость от времени, остроты внутренних и внешних угроз и способности реагирования на них управляющей системы, принципы обеспечения остаются неизменными. Более того, они и сегодня являются методологическо-правовой основой теоретической и практической деятельности в сфере национальной безопасности. «Этот закон по идеям, заложенным в нем, является сейчас одним из самых прогрессивных в мире, поскольку предусматривает необходимость системного подхода к рассмотрению всех проблем национальной безопасности. Эта системность заключается не только в триаде «личность, общество и государство», но и в сочетании внешней и внутренней безопасности, а также ряда отдельных видов безопасности»[17].

Триада «личность, общество, государство» широко использовалась в теоретических работах русских ученых еще в XIX в. Так, исходя из особенностей угроз, отмечалось: «Опасности, предупреждением которых и создается безопасность в стране, представляют три категории: некоторые из них могут грозить как отдельному лицу, так и целому обществу и государству, другие - непосредственно правительству, третьи - главным образом отдельному гражданину. Некоторые опасности грозят всему государству, но прямо и непосредственно они проявляются по отношению к правительству»[18].

В настоящее время впервые в соответствии с Законом Российской Федерации «О безопасности» национальная безопасность подразделяется в зависимости от местонахождения источника угрозы на два типа - внутреннюю и внешнюю. В условиях глобализации и интернационализации всех сторон общественной жизни грань между внутренней и внешней безопасностью весьма размыта, а многие угрозы (международный терроризм, наркобизнес, экологические и природные катастрофы) порой трудно привязать к какому-то единому источнику. Тем не менее такое деление представляется весьма полезным, поскольку оно позволяет четко классифицировать те или иные концептуальные подходы к решению проблем обеспечения национальной безопасности.

Последовательная ориентация на такой подход позволит избежать разноголосицы в представлении дефиниций, противоречий в подходе к безопасности, укрепит терминологическую дисциплину в области безопасности.

Что касается основных элементов системы безопасности, то в соответствии со ст. 8 Закона ее образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с Законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

В качестве основных функций этой системы этим Законом определяются:

- выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

- создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;

- управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

- осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации;

- участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.

Безусловно, на практике диапазон функций данной системы значительно шире. Сюда могут входить планирование деятельности органов и сил безопасности в различных режимах функционирования системы; организация взаимодействия между различными государственными, коммерческими и общественными организациями; координация действий органов и сил по проведению мероприятий в области обеспечения национальной безопасности; обеспечение единства действий по укреплению безопасности на федеральном, местном и региональном уровне и др.

Структурные и функциональные компоненты представляют возможность определиться с понятием как системы безопасности Российской Федерации в целом, так и силами и средствами ее обеспечения. Под обеспечением безопасности Российской Федерации, исходя из содержания Закона, понимается целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, а также граждан по выявлению, предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства. И как обязательное и непременное условие защиты национальных интересов - противодействие этим угрозам.

Главной целью обеспечения безопасности Российской Федерации, исходя из общих положений Закона, является создание и поддержание необходимого уровня защищенности всех объектов безопасности. Экономическое, политическое, международное и военно-стратегическое положение страны должно исключать опасность ослабления роли и значения России как субъекта международного права, создавать благоприятные условия для развития личности, общества и государства.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В соответствии с действующим законодательством государство обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государство гарантирует защиту и покровительство. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии со ст. 12 Закона определяются силы и средства.

Силы обеспечения безопасности включают в себя: Вооруженные силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной власти и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве;

службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. Что касается средств, то безопасность обеспечивается всеми имеющимися в распоряжении страны средствами - политическими, экономическими, правовыми, военными, организационными и ресурсными. Силы и средства обеспечения безопасности создаются и развиваются в соответствии с решениями Президента и Правительства Российской Федерации, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности.

Основные ресурсы обеспечения, помимо объективных преимуществ географического положения России и наличия стратегических ядерных вооружений, связаны с ее интеллектуальным богатством, достаточно высоким научно-техническим потенциалом, возможностями ее природы и недр, перспективами в области демографии и рядом других факторов.

Создание органов обеспечения безопасности, не установленных федеральными законами, не допускается, гласит ст. 8 Закона, а относительно сил и средств - в ст. 12 сказано, что руководители органов обеспечения безопасности в соответствии с законодательством несут ответственность за нарушение установленного порядка их деятельности.

Остается заметить, что в числе основных органов системы обеспечения не назван внешнеполитический орган, каким является Министерство иностранных дел. Это министерство осуществляет государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В настоящее время при обеспечении национальной безопасности упор делается на приоритет политико-дипломатических, международно-правовых, экономических и иных невоенных средств. Данный подход свидетельствует, что обеспечение национальной безопасности - долг всех государственных органов, а не только отдельных ведомств, пусть даже и силовых. Задача состоит в том, чтобы органы государственной власти и государственного управления всех уровней осознали свою обязательную сопричастность к решению проблем обеспечения национальной безопасности и не старались переложить эту функцию только на армию, милицию или контрразведку.

Закон Российской Федерации «О безопасности» полностью не решает этой задачи сегодня, как и десять лет назад, несмотря на свою прогрессивную концепцию. Он оказался рамочным правовым документом, обозначившим контуры системы обеспечения национальной безопасности.

В связи со сложностью социально-политической обстановки в обществе и, в частности, ввиду угрозы конституционной безопасности Российской Федерации, представляется необходимым разработать качественно новый Федеральный закон о национальной безопасности, который должен:

- определить систему органов национальной безопасности и сферу их деятельности;

- урегулировать координацию их деятельности и взаимодействия;

- определить содержание и модификации оперативной деятельности спецслужб и установить порядок использования ее результатов в профилактических целях и т.п.

При разработке новой редакции Закона о безопасности следовало бы признать необходимым принятие не Федерального, а Федерального Конституционного закона о национальной безопасности.

Следует признать также безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите общегосударственных интересов. Национальные интересы заключаются в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны.

Инструменты защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъектов федеративных правоотношений должны быть четко прописаны в законе. Современное российское право не содержит необходимых механизмов, гарантирующих государственное и правовое единство страны.

Пока еще отсутствует единомыслие при определении как самого понятия юридической ответственности, так и классификации ее видов. Если известны и достаточно разработаны такие виды юридической ответственности, как уголовно- и гражданско-правовая. административная, дисциплинарная, материальная, то вопросы государственно-правовой ответственности только начинают разрабатываться и заявляться российскими правоведами.

В качестве рекомендации для включения в концепцию будущего Закона о национальной безопасности могут быть предложены такие элементы, как субъекты федеративной ответственности; перечень государственных органов, наделенных различными полномочиями по инициированию и прохождению процесса применения мер федеративной ответственности; основные признаки и виды федеративной ответственности.

В защиту такого кардинального предложения в сфере обеспечения национальной безопасности выступает факт отличия правовых мер от политических. Меры политической ответственности у всех на слуху: роспуск парламента, отставка правительства и др. Применяются они в соответствии с правовыми процедурами, но не в силу нарушения норм права, а по мотивам политической целесообразности. Федеративная ответственность наступает только и исключительно при нарушении норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк:

- объявление режима чрезвычайного положения;

- введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации;

- использование процедуры импичмента;

- роспуск законодательных (представительных) органов власти;

- меры финансового воздействия;

- перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции;

- отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации;

- ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования.

Возможно, и эти меры не являются исчерпывающими для сохранения и безопасного функционирования государства и общества. Поэтому в проекте Закона должно быть прописано обоснование права государства на экстраординарные меры. Как и Закон о национальной безопасности, формы конкретных правовых механизмов и процедур федеративной ответственности являются перспективными и подлежат разработке в отечественном праве.

Оставление ситуации юридической безответственности субъектов федеративных отношений, как и отсутствие новой редакции Закона о национальной безопасности, чревато не только дезинтеграционными процессами, разрушением страны, но и угрожает сохранению и развитию в России национальных ценностей.

И в заключение справедливо обратиться к Г.Гегелю, который отмечал, что «сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели - совместной защиты»[19]. Данная цель остается нереализованной на современном этапе. Российское государство, к сожалению, не обеспечивает полной безопасности каждому гражданину нашей страны, полной защиты его интересов.

Вопросы для самоконтроля

1. Какова структура и содержание Закона Российской Федерации «О безопасности»?

2. В чем заключаются противоречия Закона и иных нормативно-правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности?

3. Что должна включать в себя, на ваш взгляд, концепция проекта Закона о национальной безопасности?

Литература

1. Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.