Государственная служба в досоветской России
Становление современной государственной службы в Российской Федерации может и должно опираться на исторический опыт правового регулирования государственной службы как в дореволюционной России, так и в годы советской власти. Ценность этого опыта в том, что он указывает на механизмы и технологии организации и функционирования государственной службы, соответствующие менталитету российского народа. Анализ исторического опыта позволяет вскрыть общие тенденции и характерные особенности, представляющие интерес для современной практики и теории государственной службы Российской Федерации.
Государственная служба в России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вольные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства.
В связи с развитием княжеского домена складывается дворцово-вотчинная система управления. Ее возглавлял огнищанин (тиун, огнищный или дворный), который заведовал двором князя, домашним хозяйством и финансами. Вотчинная администрация могла состоять как из свободных, так и лично зависимых от князя по договору - рядовичей. Со временем князья, по согласованию с вече, поручают этим агентам вотчинного управления выполнение государственных, исполнительных и судебных функций. В результате происходит вытеснение и ассимиляция десятичной системы управления дворцово-вотчинной.
Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV век. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, формируются совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм.[5] Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит резкое сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В ХIY-ХY веках произошло образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого аппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций). В Государев двор по особым спискам входили служилые князья и представители княжеских территориальных корпораций. Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Представителями власти великого князя, а затем царя на местах стали наместники в крупных землях и воеводы в волостях, уездах. Государственные служащие рекрутировались преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации знати, наибольшее значение имели два признака: древность рода и знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям. Постепенно высший слой «государевых слуг» сформировался в самостоятельную сословную корпорацию - дворянство. В XIII - XIV веках дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения (а не собственности). В XV в. поместный принцип утвердился как основной во взаимоотношениях государства и его служащих. В зависимости от уровня службы полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами, которые обрабатывали землю на условиях барщины.
Эти отношения продолжают развиваться и укрепляться вплоть до XVII века. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда независимо от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и со строгим следовании инструкциям и предписаниям по горизонтали.[6] На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.
Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде «служилых людей» происходила специализация и группировка по отраслям управления - делопроизводство, финансы, военное дело, дипломатия и т.д.
Таким образом, к XVII веку в России сформировалась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.
В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. В условиях петровской абсолютной монархии такой характер государственной службы был доведен до максимума. Всему периоду царствования Петра I свойственны строжайшие меры, понуждавшие дворян нести государственную службу в качестве пожизненной повинности. Такой правовой статус дворянства был установлен с принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.[7] Уклонение от службы влекло за собой лишение вотчин и поместий, перевод из высших чинов в низшие и, наконец, тяжелейшие уголовные наказания по суду.
Лишь с восшествием на престол Александра I государственная служба окончательно превратилась из повинности в соглашение служащих с государством, причем в условиях абсолютной монархии преимущественное право расторжения «трудового договора» закреплялось за государством.
Логическим продолжением Указа о единонаследии стал «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины..." (1722 г.). Здесь впервые законодательно было оформлено существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение. Интересно, что Петр 1 широко использовал соответствующие документы ряда европейских стран (Англии, Дании, Пруссии, Франции, Швеции и других), однако не только переработал их с учетом российских особенностей, но и стремился перенять наиболее современные и эффективные - конечно, с поправкой на ту эпоху - подходы. Вводятся виды государственной службы (военная, гражданская, придворная), классы должностей (четырнадцать классов), чины (гражданские — от канцлера до комиссара, военные — от генерал-фельдмаршала до фендрика). В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности: 126 военных должностей, 94 гражданские и 42 придворные. Кроме табельных чиновников, существовал институт «канцелярских служителей», не вошедших в сетку четырнадцати классов.
Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.[8] С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе.
Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими факторами определения квалификации чиновника, т.к. основой продвижения по службе стали знания и опыт, личные способности и заслуги перед отечеством. И хотя «Табель о рангах», более поздние уставы о гражданской службе (вплоть до 1906 года) предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях, новая система в большей мере способствовала повышению престижа гражданской службы, укреплению нравственности служащих, усилению мотивации их труда.
Государственная служба становится единообразной и централизованной в масштабах всей страны и определяется специальными законодательными актами, такими, как: Генеральный регламент работы правительственных учреждений, (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский, Устав о службе гражданской (1832 г.) и его модификации, правила производства в чины, должностные инструкции[9]. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.
Особую роль в становлении государственной службы сыграл Генеральный регламент (1720 г.), представлявший собой устав государственной гражданской службы. В нем содержалась характеристика обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (министерств), порядок обсуждения дел в коллегиях, организация делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами управления.
Большое значение придавалось разработке и совершенствованию Устава о гражданской службе. В редакциях 1852 и 1896 гг. Устав представлял разветвленную систему правовых норм, которые регулировали важнейшие стороны государственной службы. Устав о гражданской службе в редакции 1896 г. содержал 7 разделов, в том числе разделы о принятии на гражданскую службу и определении к должностям, о производстве в чины, общие обязанности государственных служащих и др.
В систему государственного управления входили Канцелярия Императора, Государственный совет, Сенат, Комитет (Совет) Министров, министерства и ведомства, губернские правления.
Во второй половине XVIII века, при Екатерине II, система, созданная Петром I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.
Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, постепенно вводились новые принципы государственной службы, связанные с повышением профессионализма, добросовестного отношения к работе, с укреплением исполнительности, организованности и нравственности государственных служащих.
Реформы государственного аппарата, проведенные в XVIII—XIX вв., привели к созданию высших, центральных и местных учреждений нового типа. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственной службы к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран Западной Европы, для которых было характерно четкое устройство государственных органов, их функциональная дифференциация, иерархия должностей, централизм, точное определение полномочий должностных лиц, обязательность решений, контроль за исполнением указов и распоряжений вышестоящих органов государственного управления и должностных лиц, ответственность за исполнение должностных обязанностей.
Общие положения о принятии в гражданскую службу в 19 веке учитывали следующие критерии:
I. Состояние лица или его происхождение. На гражданскую службу по праву происхождения разрешалось вступать детям дворян, священников, купцов первой гильдии, приказных служителей, ученых и художников, не имеющих чинов. Императорские указы 1762 и 1801 г. были направлены на привлечение к государственной службе дворян и их детей.
II. Возраст. Возраст, с которого начиналась государственная служба в начале XIX в., определялся 16 годами. Специальным положением, утвержденным в 1831 г., предписывалось воспитывать российское юношество от 10 до 18 лет либо в отечественных учебных заведениях, либо под надзором родителей и опекунов (т.е. домашнее образование), но обязательно в России, в противном случае человек лишался права на вступление в гражданскую службу. Исключение из этого правила допускалось лишь с разрешения императора по каким-либо важным причинам.
III. Познания. Последний критерий - познания - требовал соответствующего свидетельства учебного заведения. Если же человек хотел вступить в гражданскую службу по праву своего происхождения, не имея соответствующего свидетельства об окончании учебного заведения, то он был обязан на предварительном испытании-экзамене доказать, что имеет познания грамматики и арифметики. Причем экзамен приходилось держать в том месте, куда желал определиться поступающий на службу.
Учебные заведения делились на три разряда:
Первый разряд: Университеты, Главный Педагогический институт в Санкт-Петербурге, лицеи, Военная Академия, училища.
Второй разряд: гимназии,Московский Армянский Лазоревых Институт Восточных языков,Школа землемеров при Киевской Гимназии, Московский дворянский институт, корпуса, коммерческие училища.
Третий разряд: воспитанники всех прочих учебных заведений причислялись к III разряду.
Лица, окончившие учебные заведения: университеты, духовные училища, лицеи, военно-учебные заведения и институт корпуса путей сообщения, определялись во все ведомства гражданской службы с классными чинами.
Ученые степени в российских университетах, открывающие путь к вступлению в гражданскую службу, были следующими:
1) студент; 2) кандидат; 3) магистр; 4) доктор.
Вступая в какой-либо род государственной службы, студенты и кандидаты зачислялись чинами 12 и 10 классов; магистры - чином 9 класса; доктора - чином 8 класса. С 1834 г. был установлен строгий порядок производства в чин. Лица, имеющие ученые аттестаты общих высших учебных заведений, при доброй нравственности и похвальной службе производились за выслугу лет: из 14 класса в 12 - через 3 года; из 12 в 10 класс - через 3 года; из 10 в 9 класс - через 4 года; из 9 в 8 класс. За особые отличия порядок продвижения по служебной лестнице предусматривал сокращение срока "выслуги" с 3-х до 2-х лет.
Иностранные дворяне, присягнувшие на подданство России и представившие соответствующие происхождению документы, обязывались прослужить до первого классного чина 6 лет.
При вступлении в службу каждый человек приводился к присяге по строго определенной форме: присяга на верность службы совершалась в ведомстве по месту будущей службы сначала словесно, а потом подписанием печатного присяжного листа. Присяжные листы после подписания доставлялись в Правительствующий Сенат.
Всем классным чиновникам, направлявшимся на государственную службу в Сибирь, выдавалось безвозмездно денежное пособие на подъем и обзаведение. За каждые 5 лет усердной службы в Сибири чиновникам полагалась прибавка к жалованью по четверти оклада до тех пор, пока сумма такой прибавки не сравняется с полным окладом. 3 года службы в Сибири и Кавказской области считались за 4 года в других губерниях.
Основные права государственных служащих сводились к следующим:
1. Каждый служащий пользовался правами и преимуществами, присвоенными его чину, причем эти права сохранялись и при выходе в отставку или увольнении от службы.
2. Никто из государственных служащих не мог быть лишен чинов без утверждения судебного приговора императором.
3. Гражданским чиновникам запрещалось именоваться военными чинами при переходе из военной службы в гражданскую. В равных чинах гражданские чиновники уступали место военным.
4. Состоящие на службе носили мундир, установленный специальным положением о гражданских мундирах от 30 марта 1834 г.
5. Жены чиновников пользовались личными правами и преимуществами их мужей.
6. Лицам, состоящим в гражданской службе, для их содержания определялось жалованье, столовые и квартирные деньги или квартиры; канцелярские служащие получали сверх этого одежду и паек.
Обязанности государственных служащих (стиль изложения середины 19 века):
1. Здравый рассудок.
2. Человеколюбие.
3. Верность к службе Императорского Величества.
4. Усердие к общему добру.
5. Радение о должности.
6. Честность, бескорыстное воздержание от взяток.
7. Правый и равный суд всякому состоянию.
8. Покровительство невинному и скорбящему.
9. Всякий служащий должен поставить себе в непременную обязанность ведать все уставы и законы государственные.
10. Всякую вверенную тайну, касающуюся службы и пользы Императорского Величества, каждое состоящее в службе лицо обязано хранить свято и ненарушаемо.
11. Никто из служащих не должен простирать своей власти за пределы, предназначенные оной законом.
12. Всякое неуважение к начальству, изъявленное в делах службы письменно ли словесно, взыскивается строго по законам.
В России в течение XIX века утвердились ряд прогрессивных положений, характеризующих государственную службу. Это приведение к присяге, установление испытательного срока при приеме на службу, пожизненный найм, образование и профессиональный опыт как важнейшие условия карьеры, запрет родственных связей по службе, ведение определенного (достойного) образа жизни, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная охрана от уголовных преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее.
В то же время в опыте организации государственной службы важно видеть и учитывать противоречия, крупные недостатки, негативные явления, связанные с административно-бюрократической системой управления в условиях абсолютной монархии. В результате петровских и более поздних административных реформ в России сложилась бюрократическая система государственной службы. Самодержавный политический строй, абсолютизация централизма в организации государственной системы общественной жизни, слаборазвитое самоуправление на местах и другие факторы имели своим результатом утверждение бюрократизма как недемократической формы государственно-административного управления и превращением государства как бы в собственность бюрократии, возвышением чиновничьего аппарата над обществом.
Общей тенденцией перестройки государственного управления во второй четверти XIX века была военизация государственного аппарата. Некоторые ведомства, например: горное, лесное, путей сообщения, - были военизированы. К середине XIX в. во главе 41 губернии, из 53 существовавших, стояли военные губернаторы.
Характерными проявлениями бюрократизма в России были:
· постоянное увеличение армии административных кадров, количество которых за первую половину XIX в. выросло с 16 тысяч в 1801 г. до 76 тысяч к середине века, а в 1901 году достигло почти 600 тыс. человек;
· превращение чиновничества во властно-распорядительную силу, его бесконтрольность во взаимоотношениях с обществом,
· массовые явления администрирования и произвола чиновников,
· обособление должностных лиц, особенно высших и средних табельных классов, от подавляющего большинства населения,
· утверждение начальственного приказа в качестве основного средства управления,
· жесткая и мелочная регламентация действий нижестоящих учреждений и их служащих и др.[10]
Таким образом, опыт организации и функционирования государственной службы России в дооктябрьский период свидетельствует о том, что государственная служба являлась стержнем государства, его опорой, одним из основных звеньев государственного управления. Особое значение придавалось созданию правовой базы государственной службы, правовому регулированию деятельности государственных служащих с помощью различных юридических актов — законов, уставов, положений, правил и др. Таких правовых актов, сохраняющих и ныне свое методологическое, методическое и практическое значение, зафиксировано около двухсот[11]. Это на порядок больше, чем имеется в законодательной базе современной России, причем они во многом соответствовали особенностям России, менталитету ее народов.