Понятие государственной службы

При ответе на данный вопрос, прежде всего, необходимо уточнить содержание понятия “служба”. Оно многозначно, и это отрицательно сказывается на его использовании как в теории, так и на практике. В конечном счете, можно выделить два основных смысла у этого понятия. Во-первых, оно используется как синоним понятия “деятельность” (или особый вид деятельности). Например, говорят о службе государству, фирме, какой-либо идее и т.д. Во-вторых, данное понятие употребляется и как синоним понятия “организация” (федеральная служба занятости, частная служба знакомств или служба уголовного розыска и пожарная служба в МВД и др.). Современная служба может быть подразделена на два основных вида: государственную службу (включающую в себя федеральную службу, службу в субъектах РФ) и гражданскую службу (муниципальную службу, службу в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих организациях, частных предприятиях и пр.).

В данном случае понятие “служба” используется для обозначения особого вида управленческой деятельности - государственной административной (аппаратной) деятельности.

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Государственная служба обязана своим появлением государству, с его возникновением и развитием стала формироваться и служба, имея своим назначением реализацию задач и функций государства в разнообразных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.

Государственная служба, прежде всего, служение государству, то есть, выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах, учреждениях и предприятиях. Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” рассматривает государственную службу в более узком смысле, как профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Или, как определяет Федеральный Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” в статье 2: “Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов”.[2]

В широком смысле этим понятием обозначают профессиональную умственную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. Нужно сказать, что в федеральном законе “Об основах государственной службы” и в учебном курсе теории государственной службы понятие “государственная служба” используется только в узком смысле этого слова. Однако в некоторых странах, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает оба вида государственной службы.

Государственная служба может рассматриваться не только в организационном или в деятельностном аспектах (как система государственных органов или как вид деятельности), но и в других ипостасях.

В связи с этим можно выделить черты государственной службы как правового института, т.е. как системы юридически зафиксированных норм, принципов и отношений, регулирующих работу аппарата государственных органов и особенности правового положения государственных служащих.

Организующая деятельность государства охватывает разнообразные сферы жизнедеятельности общества, поэтому государственная служба регулируется нормами не только административного, точнее служебного права, но и нормами других отраслей права. Например, статья 4 в пункте 3 Федерального Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.[3] Таким образом, государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, на них распространяются и социальные гарантии, предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Таким образом, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей права – государственного (конституционного), трудового, гражданского, финансового, социального, уголовного («Должностные преступления») и др.

Усложнение общественных отношений, повышение требований к государству потребовало выделения управленческой, организаторской деятельности как таковой. Для выполнения определенных, требующих специальной квалификации функций, общество выделяет относительно устойчивую категорию работников, занятых этим делом не в качестве общественного, а профессионального управления. Таким образом, можно говорить о кадровом аспекте государственной службы, в рамках которого последняя рассматривается как социально-профессиональная группа чиновников – государственные служащие.

Государственная служба несет в себе и процессуальные аспекты, которые включают порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы.

Государственная служба может рассматриваться также и как соответствующая теория. Концепция государственной службы представляет собой систему, включающую философско-методологические основы государственной службы, категориальный (понятийный) аппарат, закономерности (принципы) и методы. Кроме того, сюда же в качестве особенных подсистем входят частные теории, которые отражают различные типы взаимодействия государственной службы с другими сферами жизнедеятельности общества.

Т.о., государственная служба - очень емкое понятие и может в разных обстоятельствах рассматриваться как:

- сфера деятельности;

- социальный институт;

- функция;

- отношение (правоотношение), взаимосвязь;

- социальная система;

- социально-профессиональная группа;

- теория, учебная дисциплина и др.

Особенности труда государственного служащего, а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи, обязывают государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе. Таким образом, общими чертами государственной службы являются:

- реализация управленческо-распорядительных функций государства;

- замещение служащим государственной должности государственной службы;

- осуществление этих функций на профессиональной основе и за вознаграждение;

- исполнение служащими полномочий государственного органа;

- наличие специально подготовленных работников - государственных служащих;

- многообразие видов и уровней государственной службы;

- фиксация всех значимых сторон службы нормами целого комплекса отраслей права и др.

Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность – это необходимый элемент государственной службы. Должность – учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица аппарата, определяющая объем и содержание полномочий занимающего ее лица. Правовыми актами соответствующего органа определяется ее название, место в служебной иерархии (то есть определение того, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Таким образом, должность является формализованной социальной позицией, она имеет основное значение в правовом статусе государственного служащего. Должность характеризует организационный статус, то есть круг полномочий (прав и обязанностей), основные формы их осуществления, ответственность за их исполнение.

Итак, государственная должность - это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственному служащему. Или, как определяет Закон РФ о государственной службе, государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти в субъектах России, в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.[4]

Каково место государственной службы в системе государственного управления? Если взять всю систему государственного управления, то совершенно очевидно, что по горизонтали, помимо разветвления на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную), она делится также на две сферы: деятельность органов государственной власти и деятельность управляемых органами государственной власти предприятий и учреждений. В свою очередь, деятельность руководителей и специалистов в органах государственной власти подразделяется еще на две части:

а) деятельность политических должностных лиц, занимающих государственные должности категории «А» (первые руководители всех уровней исполнительной власти, а также депутаты и судьи);

б) и собственно государственную службу - деятельность госслужащих, занимающих должности категории «Б» и «В» (аппаратные работники всех ветвей и уровней государственной власти).

К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих должности категории «А», не распространяется. Таким образом, в самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» - государственными должностями государственной службы.

Государственная служба строится в соответствии с определенными принципами, то есть основополагающими началами, определяющими ее характер. Статья 5 Федерального Закона определяет следующие принципы: верховенство Конституции и Федеральных Законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями (принцип законности), приоритет прав и свобод человека и гражданина и обязанность государственного служащего соблюдать и защищать их, единство системы государственной власти, принцип разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную, равный доступ к службе (т.е., вне зависимости от пола, национальности, социальной принадлежности, убеждений и т.д.), обязательность для государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей (централизм), принцип единства основных требований к государственной службе, профессионализм и гласность в ее осуществлении, ответственность за принимаемые решения, внепартийность и стабильность кадров государственных служащих.

Чем отличается государственная служба от других видов управленческой деятельности? В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности государственной службы.

1. Сервисность (от англ. service - обслуживание). Основное назначение государственной службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов.

2. Иерархичность. Любой аппарат государственных служащих строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим.

3. Безличность. Государственные служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений.

4. Стабильность. Штат государственных служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма.

5. Дихотомия. Государственная служба как административно-распорядительная деятельность в рамках государственного управления отделена от государственной власти, т.е. от политической составляющей государственного управления. Отделена в том смысле, что формируется и функционирует по иным принципам, чем политическая (государственная) власть.

6. Публичность государственной службы. Публичность в данном случае подчеркивает то обстоятельство, что эта деятельность осуществляется от имени государства и потому распространяется на всех граждан.

Таким образом, государственную службу отличает от других видов деятельности ряд особенностей: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, дихотомия, публичность.

В специальной литературе общепризнанно подразделение государственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов, в администрации области) и военизированную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба). Гражданская служба может быть:

а) общефункциональной – это осуществление общих, традиционных, "стандартных" для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах, и т.д.);

б) специальной – это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса). Гражданская и военизированная служба могут включать в себя различные подвиды этих служб.

Военизированная служба (военная, милицейская, полицейская и т. д.) имеет ряд отличительных признаков:

Ø профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, материальных ценностей, охрана правопорядка;

Ø наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о дисциплине,

Ø эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы;

Ø наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т. д.);

Ø особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).

Государственная служба Республики Башкортостан выполняет те же задачи, что и федеральная государственная служба, однако, на республиканском уровне. Ее деятельность определяется законом Республики Башкортостан “О государственной службе Республики Башкортостан”, принятой Государственным собранием Республики Башкортостан в конце 1994 года.