Система государственного управления: понятие и структура

Центральным понятием «системного подхода» является поня­тие «система». Термин «система» имеет греческое происхождение (systema) и означает органическое целое, состоящее из частей. Это совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, образующих определенное единство. Понятием «система» обозна­чается всякая сложноорганизованная целостность, состоящая из множества элементов и отношений между ними, способных пе­реходить в разные состояния. Показательна в этом отношении позиция видного французского социолога К. Леви-Стросса, ко­торый систему представлял как некий «ансамбль» взаимосвязан­ных, взаимозависимых и противоречиво развивающихся элемен­тов, изменение одного из которых обязательном порядке влечет изменения всех остальных, а значит, соответствующим образом трансформирует весь «ансамбль».

Понятийный аппарат исследования социальных систем стал складываться еще со времен Аристотеля, но в современном виде сформировался лишь к середине XX века. Во многом он был за­имствован из кибернетики (гр. kybernetike - искусство управле­ния), трудов Норберта Винера, а затем получил широкое распро­странение в сфере гуманитарных знаний. Это случилось благодаря научным разработкам А.А. Богданова, который ввел в научный оборот понятие «социальная система» и заложил науч­ные основы управления этими системами; В.Г. Афанасьева, вы­делившего проблематику системного анализа управления в само­стоятельное научное направление и представившего управления как процесс приведения усилий субъективного фактора в соот­ветствии с объективным ходом общественного развития.

До сих пор не потеряли актуальности идеи Ч. Барнарда (на основе системного подхода стремился создать целостную теорию организации управления и деловой морали), Л. Берталанфи и А. Рапопорта (исследовали сущность, закономерности, функ­ции и динамику самоорганизации сложных социальных образо­ваний, особенности функционирования открытых и закрытых систем), К.И. Варламова (представившего философское осмыс­ление управления как особого общественного явления), Д.М. Гвишиани (предметом сравнительного анализа которого были зако­номерности, принципы, пути и особенности рационализации организационной деятельности), Дж. Клиру (доказал, что пове­дение системы определяется ее программой, в соответствии с ко­торой это поведение может быть реактивным, адаптивным или активным), Ж. Лапьера (исследовал пять основных социальных подсистем - биосоциальную, экологическую, экономическую, культурную и политическую), Г. Лассуэлла (доказал, что, выде­лив в сфере политики и управления простейшие элементы, можно получить предметное представление о качестве власти, направленности и целевых установках ее управляющих воздей­ствий), Т. Парсонса и Р. Мертона (основоположников структур­но-функционального анализа, исследователей мотивационных механизмов в политике и управлении, явлений институционализации образцов ценностных ориентации в различных социаль­ных системах), В.Л. Романова (разработчика концепции соци­ально-инновационного государственного управления).

В научной литературе встречаются различные трактовки си­стемы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Только ее определений, по подсчетам В.А. Карташова, насчитывается не менее сорока. Их суть сводится к тому, что система - это органи­зованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов. Каждая систе­ма имеет свою структуру, свое строение с точки зрения простран­ственного и временного расположения составляющих ее элемен­тов, характера и прочности сложившихся между ними отноше­ний. Если вырвать или изменить один из указанных элементов, то тут же изменится вся совокупность.

В зависимости от критерия классификации системы подраз­деляются:

□ по содержанию - на технические, биологические, социаль­ные, экономические, информационные, управленческие, правовые, нравственные, концептуально-теоретические;

□ по происхождению - материальные и идеальные, естествен­ные (природного происхождения) и искусственные (создан­ные человеком);

по характеру взаимодействия с окружающей средой - откры­тые и закрытые (замкнутые);

□ по структуре - простые, сложные и глобальные;

□ по уровневой структуре - двух-, трех-, четырехуровневые и более;

□ по характеру функционирования - автоматические, если управление осуществляется без человека, и автоматизирован­ные, если в управлении наряду с технической составляющей (АСУ) участвует человек.

Система характеризуется множеством связей и отношений, ко­торые объединяют отдельные компоненты в определенную упоря­доченную целостность и придают последней необходимую устой­чивость и функциональность. Связи бывают жесткими (напри­мер, в технике: двигатель-трансмиссия-ходовая часть) и гибкими (в биологических, социальных, экономических, политических других организмах); прямыми и обратными; обратимыми и нео­братимыми; вертикальными и горизонтальными; подчиняющими и поддерживающими; стимулирующими и тормозящими и др.

Базовые отличительные черты любой социальной системы, в том числе управленческой, следующие:

□ целостность - неотъемлемая характеристика сложных систем, обладающих относительной автономностью, самодостаточно­стью, определенной самостоятельностью в окружающей среде;

□ целесообразность - соответствие вектора развития системы той модели, которая выступает для нее в качестве цели;

□ наличие оригинальной, только ей присущей внутренней структуры;

□ иерархичность - составные элементы системы расположены не хаотично и произвольно, а в строгом порядке от высшего к низшему, от простого к сложному, от подчиненного к руко­водителю;

□ эмерджентность - сумма свойств системы не равна сумме свойств ее отдельных элементов. Все элементы системы зани­мают свое особое место, находятся в состоянии постоянного диалектического взаимодействия между собой. Каждый из них вбирает в себя и передает другим что-то такое, без чего управление системой невозможно в принципе. Вот почему не­способность к системному (объемному) видению государственной деятельности, неумение «охватить» все многообра­зие взаимодействующих элементов управленческой деятель­ности непременно формирует превратное понимание власти и государства в целом;

□ самодостаточность - возможность функционирования в ав­тономном режиме, правомочность на самостоятельные реше­ния по внутренним проблемам под свою собственную ответ­ственность и с опорой на свои внутренние ресурсы. Системный подход позволяет представить государственное управление как диалектическое единство множества относитель­но самостоятельных подсистем. Речь идет об управляющей и управляемой подсистемах, о подсистеме целей и функций госу­дарственного властно-управляющего воздействия; подсистеме принципов государственного управления; подсистеме форм, ме­тодов и средств, с помощью которых обеспечиваются соответ­ствующие управленческие процессы.

Управляющая подсистема - это народ как первоисточник и первооснова государственной власти в стране; государство как носитель власти и определяющий субъект управления; их произ­водные - государственный аппарат, государственные органы, должностные лица, государственные служащие. Неотъемлемой частью субъекта государственного управления являются также некоторые негосударственные структуры, например, научно-учебные центры, созданные при государственных органах, орга­ны муниципального управления, которым передаются некото­рые государственные полномочия.

Все перечисленные субъекты наделены соответствующими полномочиями, несут юридическую, политическую и моральную ответственность пред обществом, государством и его граждана­ми. «Управленческие полномочия» государства определяются тем, что оно не только форма политической организации и юри­дического существования общества, но и способ определения всеобщей воли и национального интереса, выражения и защиты потребностей людей, обеспечения целей различных социальных сообществ. Только государство обладает легитимной монополи­ей на законодательствование и принуждение с помощью специ­ального аппарата, который профессионально обеспечивает реа­лизацию целей, задач и функций государства.

Управляемая подсистема включает в себя все то, по поводу чего и в связи с чем возникают государственно-управленческие отношения. Основными составляющими объекта такого воз­действия является общество в целом, отдельные социальные структуры, различного рода общественно-политические, эко­номические, социальные, культурные, духовно-нравственные институты.

Подсистема взаимодействия управляющих управляемых - комплекс управленческих отношений, в которых выражен госу­дарственный интерес и в рамках которых реализуются цели, зада­чи и функции государства. Они возникают в результате юридиче­ски значимых действий и событий, требующих соответствующе­го управленческого регулирования, а значит целенаправленных властно-распорядительных и организационно-управленческих действий как со стороны государства, так и объекта приложения управленческих сил.

Структурный анализ управленческой системы может быть представлен и в другой конфигурации - как совокупность ин­ституциональной, нормативной, функциональной, коммуника­тивной и культурно-идеологической подсистем.

1. Институциональная подсистема (своего рода материаль­ный каркас системы государственного управления) состоит из социальных институтов, каждый из которых, в свою очередь, яв­ляется относительно самостоятельной системой. Она включает в себя государство, политические партии, социально-экономи­ческие учреждения и организации, а также связи и отношения между ними. Центральное место в этой подсистеме, естественно, принадлежит государству. Активную роль играют также обще­ственные организации и средства массовой информации, кото­рые существенно влияют на общественное мнение, а с его помо­щью оказывают соответствующее воздействие на государствен­ный аппарат и его руководителей.

2. Нормативная подсистема складывается из политических, правовых и нравственных норм, принципов, воззрений и тради­ций, направленных на регламентацию системы государственного управления в целом и каждого ее структурного элемента, в част­ности. Центральное место в данной подсистеме занимают право­вые нормы, которые служат главным регулятором общественных взаимосвязей, обеспечивают функционирование не только госу­дарственных органов и их полномочия, но и общественных объе­динений, всех физических и юридических лиц.

3. Функциональная подсистема определяется формами госу­дарственно-управляющего воздействия, способами осуществле­ния власти, преобладанием среди них насильственных или нена­сильственных методов управления. Эта подсистема - основа го­сударственного режима, который обеспечивает сохранение существующей власти. При этом режим обладает известной са­мостоятельностью по отношению к конституционно сложив­шейся структуре государственного управления, отраженной в институциональной подсистеме. Более того, правящая элита может выходить за рамки формально установленного правопо­рядка, видоизменять механизмы властвования, ограничить ак­тивность оппозиционных сил, включив соответствующий адми­нистративный ресурс либо создав альтернативные «лояльные власти» структуры.

4. Коммуникативная подсистема включает разнообразные формы, средства и методы взаимодействия как внутри системы (т.е. между ее подсистемами), так и вне ее. На внутреннем уровне она определяется отношениями между законодательной, испол­нительной и судебной ветвями власти, институтами государства и другими субъектами управленческих взаимодействий (партия­ми, социальными, этническими или конфессиональными общно­стями, людьми как индивидуальными акторами), складывающи­мися в связи с их участием в осуществлении власти.

5. Культурно-идеологическая подсистема формируется из различных по содержанию теорий, идей и взглядов участников социальной жизни. Она во многом определяется уровнем поли­тической, правовой и нравственной культуры общества и аппа­рата государственного управления, преобладанием в ней гумани­стических или негуманистических течений. Функционально культурно-идеологическая подсистема решает задачи сохране­ния и воспроизводства существующей модели государственно­го управления.

Таким образом, государственное управление может быть представлено как достаточно сложное в содержательном и струк­турном отношении явление, которое:

Во-первых, носит субъектно-объектный характер, выражает взаимосвязи субъекта государственного управления (государства управляемыми объектами (обществом и его подсистемами). Только в совокупности они образуют систему «целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия государства на общественные процессы, сознание, поведение и действия людей». Общество же (и все его подсистемы), как объект управляющего воздействия, формирует «социальный заказ» государству и одновременно является социальным пространством властно-управленческой деятельности. От общества, его потребностей и интересов, ресурсов и реальных возможностей в конечном итоге зависит эффективность этой деятельности.

Именно с таких методологических позиций выстроил, к примеру свою «вневременную и независящую от социально-экономических и социальных детерминант» модель государственного управления американский ученый Д. Истон. Государственное управление он представил как органическую «совокупность взаимосвязанных видов деятельности государственных управленческих институтов и политических элит, влияющих на принятие и реализацию политических и государственно-управленческих решений. Процесс функционирования указанной системы Д. Истон описывал как процесс взаимодействия трех элементов: «вход» - «конверсия» «выход». На «вход» попадают внешние экономические, культурные, социальные и иные импульсы от общества - различные наказы и требования общества по поводу материального благосостояния, культуры, образования, условий труда и т.д. Затем эти импульсы в соответствии с определенными принципами «осмысливаются и перерабатываются в процессе политической конверсии» и только после этого попадают на «выход» форме конкретных решений - законов, указов, постанов­лений программ, решений, политических лозунгов. При этом действует как прямая связь от общества к власти, так и обратная от власти к обществу. Наиболее эффективной является та система, которая способна своевременно и эффективно откли­каться на вызовы времени, гибко и адекватно реагировать на потребности и интересы социума, грамотно формулировать цели, своевременно принимать и качественно осуществлять принятые решения;

во-вторых, государственное управление - это процесс осо­знания, юридического оформления и практической реализации государством общественно-значимых целей, потребностей и ин­тересов общества. В этом проявляется общественно-политическая природа государственного управления, которую можно предста­вить в виде следующей логической схемы: «общество» - «госу­дарство» - «политика государства» - «цели и задачи государст­венного управления» - «ресурсы государственного управле­ния» - «функции государственного управления» - «принципы государственного управления» - «формы и методы государст­венного управления» - «средства и ресурсы государственного управления» - «общество»;

в-третьих, система государственного управления представля­ется как достаточно сложное, многоуровневое, иерархически вы­строенное множество элементов (подсистем) онтологического ха­рактера. Это совокупность динамично развивающихся и посто­янно изменяющихся элементов, каждый последующий элемент подчиняется и обслуживается предыдущим. Между указанными элементами (подсистемами) существует последовательная и до­статочно жесткая детерминация (причинно-следственная взаимозависимость). Если изменяется, обновляется или разрушается один элемент системы, то непременно наступят соответствую­щие изменения (адекватные преобразования) во всех остальных элементах системы.

Меняется цель - меняются задачи, формы и методы их ре­шения.

Как только была поставлена цель перестройки партийно-со­ветской системы управления, так тут же были поставлены зада­чи ускорения социально-экономического развития, расширения гласности, признания плюрализма, формирования рыночных отношений. Изменились и формы политической деятельнос­ти - появились съезды советов, альтернативные выборы, пря­мые трансляции съездов и заседаний Верховного Совета, поли­тические дискуссии и телевизионные дебаты, митинги, шествия и т.д. Потребность в укреплении федеративных отношений по­требовали изменения порядка формирования Совета Федера­ции, введения института полномочных представителей Прези­дента в федеральных округах, изменения порядка избрания гу­бернаторов.

Задачи формирования рыночного хозяйства тут же породили новые социальные институты, управленческие звенья и формы правовой регуляции. Потребовалось провести разгосударствле­ние и акционирование, выработать новые формы хозяйствова­ния, обеспечить неприкосновенность частной собственности, узаконить свободу передвижения товаров, денег и рабочей силы, сформировать антимонопольные комитеты, службы поддержки малого и среднего бизнеса, налоговые органы и т.д.

Новые формы, даже зарождаясь стихийно в недрах обществен­ного бытия, требуют соответствующего правового обеспечения и государственной поддержки, охраны и стимулирования, защи­ты от неправомерного вмешательства;

в-четвертых, государственное управление - это продукт чело­веческого разума, это явление субъективное, выраженное в мыс­лях, чувствах, действиях и поступках конкретных людей, струк­тур и социальных сообществ. Причем, все эти элементы находят­ся в определенной целостности, выразить которую можно следующей схемой: «цель» - «информация» - «знания» - «ре­сурсы» - «идеи и концепции» - «решения» - «управленческие Действия» - «результат» - «цель». В представленной системе и заключена основная логика государственно-управленческой дея­тельности.

И последнее: государственное управление - это постоянно из­меняющееся и непрерывно совершенствующееся явление. В нашей стране развитие государственного управления характеризуется модернизацией государственной власти; реформированием административно-территориального устройства страны; опти­мизацией полномочий и предметов ведения федеральной, регио­нальной и муниципальной властей; рационализацией структуры и дебюрократизацией исполнительной власти; кадровым укрепле­нием и созданием новой нормативно-правовой базы государ­ственной службы.

К настоящему времени в рамках Административной реформы:

□ проанализированы избыточные и дублирующие функции ор­ганов исполнительной власти, намечены пути упорядочения полномочий аппарата, стандартизации государственных функций и услуг, регламентации деятельности чиновников;

□ определен правовой механизм разработки и реализации госу­дарственной политики в форме общефедеральных и регио­нальных целевых программ, приоритетных национальных проектов;

□ на федеральном уровне сформирована трехзвенная структура государственного администрирования, в которой правоуста­навливающие функции отделены от контрольно-надзорных и административно-управленческих. Аналогичная работа по реформированию системы исполнительной власти развора­чивается в субъектах федерации;

□ осуществляется оптимизация контрольно-проверочной дея­тельности, упорядочивается выдача лицензий и квот, усилива­ется стимулирование малого и среднего предпринимательст­ва, строже пресекается монополизм и недобросовестная кон­куренция и т.д.;

□ уточнена ведомственная подчиненность многочисленных унитарных предприятий и госучреждений, создана более на­дежная и прозрачная правовая база эффективного управления предприятиями и учреждениями государственного сектора;

□ сформулированы базисные принципы, показатели оценки и технологии оценки результативности деятельности феде­ральных и региональных (субъектов РФ) министерств, служ­бы, агентств и должностных лиц;

□ начата реализация Федеральной целевой программы «Элек­тронная Россия», призванной обеспечить более эффективное межведомственное информационное взаимодействие, постро­ение единой информационной вертикали государственного и муниципального управления, повышение доступности госу­дарственных услуг для граждан и хозяйствующих субъектов;

□ продолжается реформа системы государственной службы, приняты решения о переходе на контрактную систему служеб­ной деятельности в соответствии с должностными регламента­ми. Представлен и нормативно закреплен исчерпывающий пе­речень запретов и ограничений по гражданской государствен­ной службе. Существенно сокращена численность работников центральных аппаратов федеральных министерств и ведомств. Утвержден новый порядок стимулирования госслужащих по конкретным результатам их деятельности, совершенствуется система предоставления социальных гарантий лицам, замеща­ющих отдельные должности государственной службы. Все это как раз и должно обеспечить высокую эффективность аппарата государственного управления, повысить привлекатель­ность государственной службы, стимулировать приток в органы государственной власти наиболее подготовленных и достойных специалистов.