Теоретические основы местного самоуправления
Основные этапы развития теории местного самоуправления.
Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местными органами власти уже в период Великой французской буржуазной революции, чтобы отразить факт самостоятельности общины по отношению к государству. Появление же самого термина связано с именем прусского министра и теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна (1757-1831), который видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении делами государства на местном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлежности к единому сообществу. Среди тех, кто одними из первых показал значение местного самоуправления для развития демократии, были Алексис де Токвиль и Джон Стюарт Милль.
Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер развивали в своих работах теорию свободной общины, противопоставляющую деятельность органов самоуправления государственному управлению.
Пришедшая ей на смену общественная (или общественно-хозяйственная) теория местного самоуправления также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. На первый план она выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Однако постепенно эта идея начала терять свою привлекательность.
Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Признав необходимость определенной автономии на местах, специалисты сконцентрировали свое внимание на теоретической разработке отдельных проблем, в частности, разграничения компетенции между центральными и местными органами власти. В результате на смену «общинным» теориям местного само-
-----334-----
управления пришла государственная теория местного самоуправления, согласно которой самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют своим источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.
В начале XX в. некоторое распространение получила теория, согласно которой органы местного самоуправления хотя и исполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин как особых от государства публично-правовых юридических лиц. В целом же в этот период в научной литературе достаточно четко прослеживалась мысль о том, что под самоуправлением следует понимать такую организацию управления, при которой получает выражение общественный элемент.
В это же время с идеей муниципального социализма выступили члены Фабианского общества и в особенности Сидней и Беатрис Вебб. В местном самоуправлении они видели продолжение традиционной общинной жизни, строящейся на исторически существующих местных органах, роль которых гораздо важнее произвольно созданных государством органов. Фабианцы полагали, что местное самоуправление, свободное от контроля из центра, реализующее на муниципальном уровне принципы социализма, должно способствовать развитию практического братства людей, соответствовать их доброй воле и интересам.
Их современники и соотечественники, так называемые гильдийские социалисты делали акцент на функциональной демократии, менее ярко защищая идеи демократии территориальной. В работах Дж.Коула была возрождена вера в братство и групповую основу демократического правления на местном уровне. При этом под группами Коул понимал не группы давления из представителей среднего класса, а гильдии трудящихся различных профессий и ремесел, которые должны были быть представлены в местном самоуправлении. Такое функциональное представительство, рассматривающее производителей одновременно как граждан и потребителей, должно было оказывать более эффективное влияние на управление.
-----335-----
Необходимо отметить, что в дореволюционной России все эти теории местного самоуправления имели своих сторонников. Так, основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.НЛешкова и А.И.Васильчикова. Государственная же теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных правоведов, как А.Д.Градовский, В.П. Безобразов, Н.И.Лазаревский.
В целом можно сказать, что теоретики XIX — начала XX в. выдвинули три ключевых аргумента в пользу местного самоуправления, а именно — то, что оно предоставляет возможность для политического участия; помогает обеспечить эффективное предоставление услуг; воплощает в себе традицию оппозиции излишне централизованному управлению. В их представлении местное самоуправление — это относительно автономный многоцелевой институт, обеспечивающий набор услуг, имеющий возможность установления и сбора налогов и контролируемый путем выбора представителей для осуществления контроля за работой оплачиваемых чиновников.
Новый этап в развитии теорий местного самоуправления относится уже к периоду после окончания Второй мировой войны. Основной проблемой становится приспособление местного самоуправления к тем требованиям, которые начинает ему предъявлять развивающееся социальное государство. Несмотря на то, что этот период, называемый рядом западных исследователей «золотым веком» местного самоуправления, проходил под знаком расширения и укрепления местных органов власти, что было главным образом связано с перестройкой и обновлением инфраструктуры общественного сектора, быстрым развитием процесса урбанизации, созданием социального государства, развитие и функционирование местного самоуправления не было беспроблемным. Особую озабоченность, как правило, вызывали проблемы, связанные с отношениями между центром и местными органами власти, защитой местной автономии, а также с эффективностью функционирования самой системы местного самоуправления.
Тревожные симптомы в этих сферах особенно усилились в середине 70-х годов, что было связано в первую очередь с кризисом социального государства. Возникла настоятельная необходимость глубокого научного анализа возникшей ситуации, разработки теоретических концепций местного самоуправления, которые могли бы послужить основой для формирования государственной политики в этой сфере, осуществления соответствующих реформ. И не случайно именно в этот период особенно интенсивно идет процесс формирования основных теоре-
-----336-----
тических подходов к оценке сущности такого сложного социально-политического феномена, каковым является местное самоуправление.
Современные концепции местного самоуправления. В современной социально-политической теории господствующими являются следующие четыре основных подхода к местному самоуправлению:
- 1) локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и являющийся в настоящее время своего рода новой «официальной» идеологией местных политических элит;
- 2) подход с позиций теории общественного выбора, которая применительно к местному самоуправлению присуща широкому спектру «новых правых»;
- 3) дуалистический подход, получивший значительное распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы корпоративистского и плюралистического анализа;
- 4) неомарксистская концепция социальных отношений, базирующаяся на классовой оценке современного либерально-демократического общества.
1. В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демократии. В самом общем виде суть взглядов сторонников локализма сводится к следующим аргументам:
- А. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, проживающих в различных регионах, в процесс принятия решений. Диффузия власти является фундаментальной ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе.
- Б. Сила демократии состоит в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан. Потребности жителей в различных местностях различаются, и местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, такая способность к инновациям и обучению жизненно важна.
- В. Местное самоуправление носит локальный характер, что позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, работающих на местном уровне. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необходимое давление тогда, когда очевидной становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей.
- Г. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие общественности. Они облегчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями.
-----337-----
В целом локалистская концепция местного самоуправления базируется на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления.
В то же время для многих локалистов не свойствен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со стороны жителей. Однако они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения большинства плюралистов, которые таким же образом признают правомерность реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для мобилизации новых интересов и обеспечивается их доступность.
Оценивая существующую политическую практику, сторонники ло-калистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов:
- • законодательно зафиксированного распределения ролей между центральными и местными органами управления;
- • местного подоходного налога;
- • пропорционального представительства в выборных органах;
- • сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.
2. Сторонники концепции общественного выбора оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений считают рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия, в том числе на местном уровне, и представительная демократия значительно проигрывают. Государственная бюрократия испытывает непреодолимое стремление к избыточности используемых ресурсов. Отсюда— тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ложится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.
Вместе с тем структура политических рынков и условия участия Ц граждан в процессе принятия решений носят в современных демократиях крайне жесткий характер. Вот почему сторонники концепции общественного выбора нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.
Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправления, сторонники данной концепции предлагают проведение двух основных реформ институционального характера. Первая реформа — это внешнее контрактирование, предписываемое местным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по мнению сторонников общественного выбора, в том, что открытая состязательность с частным сектором заставляет местную бюрократию и большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следствие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов. Вторая реформа— фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным ^организациям системы местного самоуправления должно прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что в конечном счете послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.
В целом данная концепция местного самоуправления является во многом производной от административных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существования управления на местном уровне обосновывается главным образом лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффективнее предоставлены местными властями, а не центральным правительством.
Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности.
3. Концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные органы власти прежде всего как местное ответвление административного аппарата государства.
В центре этой концепции — во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти. Она базируется на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления.
Политика социального инвестирования имеет своей целью сохранение производства товаров и услуг в экономике путем поддержки доходности частных фирм. Она включает в себя обеспечение государством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производителей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как автомагистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот. В противоположность этому политика социального потребления в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по разным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает в себя поддержку с помощью прямых выплат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение до определенного уровня образованием, медицинским обслуживание и жильем.
Процесс социального инвестирования носит относительно закрытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии, поскольку ключевые решения принимаются государственными чиновниками при тесном консультировании с избранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и, привилегированный доступ к государству, так как их сотрудничество существенно для эффективного проведения политики социального инвестирования. Процесс же социального потребления охватывает значительно большую сферу конкуренции и различия интересов. И здесь влияние выборов, групп давле-
-----340-----
ния, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остаются реальными и эффективными. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.
В большинстве случаев государство предпочитает осуществлять социальное инвестирование на уровне центрального правительства, социальное потребление— на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного самоуправления— проблема благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и базируется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господствующей идеологией является идеология социальных потребностей.
Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспечивающих базовые потребности жителей путем предоставления соответствующих услуг. Соответственно, признание специфического характера деятельности органов местного самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее центром.
Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в значительной степени отражает основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.
С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспределительная направленность социальной политики диктует необходимость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и компенсации местных различий из центра.
4. В основе концепции местного самоуправления, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. Сущность ее сводится к следующему. Местное самоуправление играет роль двойного представительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности, неся в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне. Местное самоуправле-
-----341-----
ние выступает и действует, исходя из доминирующих местных интересов, но оно ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством.
На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы, и местные органы власти могут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую потребностям общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожиданиям доминирующих местных интересов (в одних местностях — землевладельцев, в других — рабочего класса). Отсюда и напряженность в отношениях между центром и местным самоуправлением.
При всей остроте дискуссий, ведущихся вокруг основных концепций местного самоуправления, ориентации тех или иных политических сил на одну из них и, соответственно, подведение определенной теоретической базы под реформы, проводимые в различных странах в последней четверти XX в., сам язык этих реформ практически везде одинаков, и это предопределяется общей приверженностью основным принципам либеральной демократии. Все они направлены против монополии и бюрократического единообразия, в интересах децентрализации управления, доступности, отзывчивости, выбора и эффективности. Различия же в концептуальных подходах находят свое отражение в выборе средств реализации этих идей. Так, в Западной Европе по одну сторону спектра стоит Великобритания, где реформы имели в значительной степени вид жесткого диктата со стороны центрального правительства, бросая вызов тому месту, которое органы местного самоуправления традиционно занимали в политической системе страны. В других странах реформы не являлись чем-то навязанным местным властям сверху: будь-то новое законодательство или новая политика занятости. При этом, однако, уровень финансирования мог быть использован как средство подтолкнуть перемены, как это происходило в Германии и Нидерландах. В этом случае можно сказать, что изменения являются в большей степени результатом возрастающего понимания между различными уровнями управления. В Швеции, Норвегии, Дании и Португалии, где в принципе отдается предпочтение местному самоуправлению (а не центральному или региональному управлению), господствует мнение, что его роль в политике и предоставлении услуг должна быть усилена, а не просто изменена.
-----342-----