Особенности регионального управления в Российской Федерации

Региональный уровень управления в России с начала 1918 г. разви­вался в условиях формально провозглашенного и закрепленного в кон­ституциях Р*СФСР и СССР федерализма.

Советский федерализм возник и развивался не как модель демокра­тизации страны, а как способ решения национального вопроса. Однако эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуще­ствлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Все­российского съезда советов, «полный и прочный союз трудящихся клас­сов всех наций России». Интересно отметить, что если субъектами СССР были национальные союзные республики, то РСФСР ни в одной из конституций так и не определила своих субъектов. Советская юриди­ческая наука считала, что федерация в России особая и основывается на автономии ее отдельных частей, т. е. регионов. Однако автономные рес­публики, области и округа, образованные в 20-30-е годы, не были само­стоятельны в решении элементарных вопросов местной жизни и факти­чески не были субъектами федерации, а полномочия их органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. Не имея субъ­ектов федерации, РСФСР практически сохраняла все признаки унитар­ного государства.
Приобретя в 1990 г. статус суверенного государства, Россия полу­чила уникальный шанс для формирования принципиально иной концеп­ции федеративных отношений. Однако их нормальному развитию ме­шал «советский синдром» — непонимание или нежелание уйти от совет­ской формы организации власти, учитывать мировой опыт федерализма. Важнейшим шагом в становлении российского федерализма стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.

Закреплению современной модели российского федерализма в Кон­ституции предшествовала достаточно длительная дискуссия относи­тельно путей национально-государственного устройства России. Выска­зывались диаметрально противоположные позиции: от сохранения не­зыблемости старой типологии субъектов федерации до возрождения унитарного государства или создания Русской республики как формы самоопределения русского народа.
В качестве одной из моделей государственного устройства России предлагался возврат к унитаризму и разделение территории на земли. Однако рост национального самосознания народов, традиции нацио-
-----304-----

нальной государственности, пусть даже деформированной в годы за­стоя, не позволяют считать унитарную форму государственного устройства приемлемой для России.

Все другие модели сохраняли федерацию при изменении статуса ее субъектов и перераспределении полномочий между центром и регио­нами.

Одна из моделей переустройства Российской Федерации в ее край­нем варианте предусматривала полный отказ от национально-террито­риального принципа построения федерации и создания федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Некоторые оценили этот план как путь к переформированию России в государство великорусского этноса с предоставлением другим народам прав культурно-национальной автономии.
С точки зрения удобства управления государством этот план мог бы стать заслуживающим внимания. Однако в условиях гетерогенности населения России, в период возрождения национального самосознания и одновременного обострения межнациональных конфликтов в ряде ре­гионов страны игнорирование национальных моментов в государствен­ном строительстве могло бы привести к негативным последствиям.

Еще одна модель преобразования государственного устройства России в федерацию республик и земель, которые имели бы равный конституционно-правовой статус, была предложена в первоначальном варианте официального проекта Конституции РФ, но отвергнута авто­номиями, не желающими иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями.

Оригинальный вариант преобразования национально-государ­ственного устройства России был предложен в альтернативном проекте Конституции РФ, внесенном Политсоветом Движения демократических реформ (авторы С.С. Алексеев, А.А. Собчак). По их модели субъектами РФ предлагалось считать национальные республики, губернии и авто­номные национальные сообщества. Республики — это суверенные госу­дарства; губернии— территориальные государственно-административ­ные преобразования (сочетают в себе государственное начало и местное самоуправление). Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе России и губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов. Проводилась и впо­следствии реализованная на практике идея индивидуальных договоров между всеми субъектами федерации.
-----305-----

В конечном варианте подчеркивается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ее субъ­ектов, а также на равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Уникальность государственной структуры современной России заключается в том, что субъектами федерации объявлены вхо­дящие в ее состав 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города феде­рального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов — всего 89 субъектов.

Конституция закрепила преобразование России в подлинно федера­тивное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Однако само по себе такое конституционное закрепление является лишь необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства Рос­сии. Что же касается реальной системы функционирования федеральных отношений, то здесь существует целый ряд серьезных проблем. Отме­тим лишь главные из них:

• • интенсивная территориальная дезинтеграция России: политиче­ское, хозяйственное, культурно-этническое и иное обособление регио­нальных элементов единого государственного организма;
• • сохранение реального различия в статусе между республиками и регионами РФ;
• • наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами федерации (например, Тюменская об­ласть);
• • региональное нормотворчество, нередко вступающее в противо­речие с федеральной конституцией и федеральными законами;
• • возникновение споров, связанных с предметами ведения, законно­стью издаваемых государственными органами актов, правомерностью заключаемых субъектами федерации договоров и соглашений;
• • «идеология» экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т.п., охватившие почти четверть пространства Рос­сии и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
• • изменение региональных приоритетов России в результате про­должающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля се­верных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государст­венной поддержки;
• • возрастание противоречий между «бедными» (дотационными) и «богатыми» регионами;
• • усложнение процесса обеспечения управляемости субъектов фе­дерации со стороны центра в результате проведения региональных вы­боров.