Государственного управления

История России, ее государства — это исторический опыт на­рода, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содер­жится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI в. вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государствен­ности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставлен­ные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало наро­ды вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каж­дого нового самодержца, а в советское время — нового генераль­ного секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственнос­ти» общественной жизни страны[1].

В государственном управлении в России проявились и та­кие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллекти­визм.

Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лиха­чеву, это и столица на самой границе огромной империи (уни­кальный случай в мировой истории); и движение многочислен­ных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к сту­деному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии[2]. Самостоятель­ная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме кон­ца, она окрашена апокалипсически. В этом — отличие ее от мыс­ли Запада[3]. Изучение особенностей истории российской государ­ственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в бу­дущее.

История государственного управления — молодая, актуаль­ная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дис­циплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специально­сти «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в Рос­сии[4], рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории[5]. Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов[6]. Появилась исторически достоверная характеристика самодерж­цев[7]. Реализованы новые подходы к оценке российских консер­ваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве[8], К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Рос­сией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изобра­жали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии от­мечается, что каждый из названных государственных мужей вер­но служил Отечеству.

В конце XX в. появились работы, посвященные теории рос­сийской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким обра­зом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества[9].

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, — это инструмент политическо­го господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Госу­дарство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более ши­рокий спектр функций: государство как олицетворение народно­сти, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель ин­формационных служб, арбитр в споре между публичными и част­ными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и рас­пределения его результатов, наконец, цивилизующая функция го­сударства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически одно­линейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную органи­зацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) пер­вичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претен­дующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государ­ство — не надстройка над гражданским обществом, как в запад­ных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сак­ральным характером, либо неэффективна («смута»); государствен­ность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процес­са.

Центральная проблема исследований по истории государствен­ного управления России — это модернизация. Ученые рассмат­ривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (кре­стьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики к рыночной; экологии; защиты русских в бывших союзных республиках (там проживает их бо­лее 25 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб социальной помощи и координация их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного воз­рождения; обеспечение научно-технического прогресса, инфор­мационного обслуживания; государственного обеспечения интег­рации России в мировую цивилизацию (при обеспечении нацио­нальной безопасности страны); конверсии военного потенциала и создания современных вооруженных сил быстрого реагирова­ния; защиты прав человека и обеспечения его безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Деклараци­ей прав и свобод человека и гражданина. Эта современная дея­тельность государства нуждается в глубоком научном осмысле­нии. В 1990-е гг. активно формируется кадровый состав молодой отрасли научных знаний, определяется круг исторических источ­ников и современных документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Кон­центрации научного потенциала в немалой степени способство­вали ежегодно организуемые конференции ученых.

Таким образом, овладение историческим опытом государ­ственного управления России, изучение места и роли самих уп­равленцев на разных этапах развития отечественной государствен­ности, освоение методов и способов, с помощью которых госу­дарство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся россий­ской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представ­ляет профессиональный интерес для студентов, будущих менед­жеров государственной службы.

Теоретико-методологические аспекты

Методология изучения государственного управления в Рос­сии включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия. Охарактеризуем названные компоненты ме­тодологии.

1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объектив­ности требует рассматривать историческую эволюцию государ­ства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) мате­риально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материаль­но-природной средой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обще­ствоведами, историками отвергается материалистическая концеп­ция как марксистско-ленинская, уместно обратить внимание чи­тателей на тот факт, что элементы материалистической концеп­ции в познании истории государства Российского были обозначе­ны в трудах известных дореволюционных русских ученых-исто­риков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекци­ях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к про­блеме классов и хозяйственно-экономической жизни как веду­щим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармо­ничного государственного строя такие факторы, как национальный и социальный состав страны. Хотя наряду с ними отмечал необ­ходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь обширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении...»[10]. Мате­риально-природный фактор (территория) отмечал в числе объек­тивных, обусловливающих, наряду с социально-экономически­ми, конкретный образ государственного строя, Н. Бердяев. «Го­сударственное овладение необъятными русскими пространствами, — писал философ, — сопровождалось страшной централиза­цией, подчинением всей жизни государственному интересу и подавлением личных и общественных сил»[11].

Говоря об историко-материалистической концепции как ме­тодологии изучения истории государственного управления, мы хотели бы предостеречь читателя от вульгаризаторской ее трак­товки, имевшей распространение в советской литературе. А имен­но: объяснения политической истории единственно экономичес­кой историей страны, сведения историко-политического процес­са к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схе­матизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключа­ющего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику материально-производственные и социально-экономи­ческие факторы воздействовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Речь идет об интересах, ценностях, целях, которыми руководствовал­ся правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас опре­деляющее) постоянное противостояние государства давлению за­падных стран. Важно также иметь в виду, что государство, буду­чи частью общества и зависимым от него, относительно самосто­ятельно в широких границах, само превращается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства — важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассмат­ривается как закономерный процесс. Задача изучения историчес­ких законов просматривалась в трудах В.О. Ключевского, И. А. Ильина, Е.Н. Трубецкого. Это направление историко-поли­тической мысли было доминирующим в советский период, не избежав известной фаталистичности в интерпретации объектив­ного характера исторических законов. В настоящем пособии ана­лизируются сущность историко-политического процесса, его за­кономерности в конкретных проявлениях государственной жиз­ни России, в деятельности живых политических сил — правящих и управляемых, элитных слоев и политических лидеров. Иными словами, исторические закономерности не рассматриваются в виде неких фатально действующих надчеловеческих сил, якобы уп­равляющих общественно-политическим процессом. Они понима­ются как существенные, необходимые, складывающиеся в исто­рическом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между про­шлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах поли­тических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности россий­ского многонационального народа, политического класса и лиде­ров, как воплощения разумных решений и допущенных правите­лями ошибок, достижений и упущенных возможностей. Воспро­изведение в научной мысли истории такой, какой она в реально­сти была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, об­разно выражаясь, на языке прошлых поколений государствен­ных деятелей и мыслителей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания. Его реализация, одна­ко, осуществляется современными методами исследования и опи­сывается понятиями, разработанными в том числе современной наукой, позволяющими проникнуть в логику исторических явле­ний и событий и минимизировать влияние субъективных особен­ностей личностей исследователей. Одним из наиболее общих яв­ляется метод единства исторического и логического, предпола­гающий сочетание описания хронологии исторических событий с теоретическим анализом их внутренних взаимосвязей и существен­ных тенденций. Им руководствовались авторы курса.

Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополня­ется конкретно-историческим подходом — изучением политичес­ких явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Исто­рическая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени» (Ф. Бэкон). Периодизация истории российской государственно­сти, предлагаемая в данном курсе, служит достижению заветной для историков «дочери времени».

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общественно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое со­бытие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся со­ткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские рево­люции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликт­ные процессы всегда были в поле зрения историков-политоло­гов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, меж­ду кланами, внутренних и внешних) составляет конфликта логи­ческий подход. Он признан современной наукой и поможет глуб­же понять историю государственного управления, главным обра­зом ее особенности. Социально-политические конфликты — стол­кновения общественно-политических сил, отстаивающих проти­воположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, по­родившими новые потребности, с другой. По характеру полити­ческих конфликтов, государственным механизмам их регулиро­вания и разрешения можно судить о типе политической систе­мы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о политичес­кой культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способ­ность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства[12].

Историк вправе использовать любой философско-социологический инструментарий для анализа исторического материала, «ко­торый дает ключ к объективному научному знанию», в том числе и понятия, обозначающие исторические противоположности рос­сийского общества: «язычники» и «православные», «старообряд­цы» — «люди новой веры», «славянофилы» — «западники» и др.[13]

II. Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической нау­кой положений о сущности государства, его функциях, о взаимо­отношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматри­вается как необходимая политическая форма организации обще­ства, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Соро­кин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении сливалось в одно понятие»[14]. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отожде­ствление его с обществом, что проявилось и в советский период[15]. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все со­циально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государ­ства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над об­ществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о раз­граничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государ­ство, на всеохватывающую политическую власть, осуществляв­шуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие самодеятельности привилегирован­ных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязан­ные противоположности в устройстве государственной жизни — это воспроизводство и усиление централизации власти и ограни­ченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противо­положностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного само­управления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объек­тивным, если будет учитываться и такая специфическая тенден­ция российской государственности, как постоянное слияние вла­сти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. От­меченная тенденция стимулировалась одновременно субъектив­ными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной ин­теграции, а также опекуном общества. Поглощение государствен­ной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тота­литарной системе. Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране минимиза­ция этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожденное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учиты­вать при изучении российской политической истории. Положи­тельная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная — эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демо­кратизации. И тем не менее Российское государство, будучи дей­ствительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации, включив­шей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, со­борность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической куль­туры.

Категория политической культуры — обобщающий пока­затель прогрессивности государственной системы. Она харак­теризует уровень и реализацию политических знаний, ценнос­тей и образцов поведения социальных субъектов в политичес­кой жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием мож­но считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к дру­гому, более высокому: от традиционной культуры, отличаю­щейся признанием священного характера власти, традицион­ными нормами, культуры подданнической, при которой инди­виды ведут себя только как подчиненные властям, как зависи­мые от них, — к культуре активистской (политического учас­тия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции поли­тической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

III. Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид со­циального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных по­ложений теории социального управления. Как теория государ­ственное управление выражает единство общего, свойственно­го социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправлен­ная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интере­сов.

В историческом исследовании учитывается, во-первых, из­менение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масшта­бов реализации управленческой функции, вплоть до вмеша­тельства государства в экономическую и социо-культурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управ­ление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и со­циально-экономической систем, что произошло в результате российских революций. Во-вторых, при изучении истории го­сударственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутрен­ней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России — это формирование и развитие его каче­ственно различных типов систем, функционировавших в са­модержавном государстве, в Советском Союзе и утверждаю­щейся в современной либерально-демократической стране. Земские реформы XVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении процесса петровских преобра­зований управления предпринял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала»[16]. Им прослежи­вается объективная закономерность, лежащая в основе системообразующего процесса: сочетание централизации и децентрали­зации государственного управления, децентрализации в виде ме­стного самоуправления. Данная закономерность, кстати говоря, является общеисторической: она действует и в современной Рос­сии. В-третьих, историю государственного управления и в осо­бенности местного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентра­лизация управления вызывается в конечном итоге постоянно ра­стущим естественным многообразием управляемого объекта — общества, государства. Управляющая жевласть способна охва­тить своим воздействием лишь ограниченное необходимое мно­гообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое цент­ральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социаль­но-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуп­равление в России, следует рассматривать через призму отмечен­ной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Об­щественная теория рассматривает самоуправление как самостоя­тельное осуществление местным обществом своих интересов (тог­да как правительственные органы заведуют лишь государственны­ми делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем госу­дарственного управления. Таким образом, местное общество слу­жит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная Р. Гнейстом и А. Штейном, была по­ложена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX — начала XX в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и дру­гих, которые рассматривали самоуправление как особую организа­цию государственного управления[17].

Проблема не потеряла своей актуальности в начале XXI в. В федеральном законе «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 авгу­ста 1995 г., в статье 6, определены не только собственные (само­стоятельные) полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осу­ществлять только совместно с органами государственной влас­ти[18]. Исследователи отмечают некоторую «размытость и неопре­деленность в закреплении предметов ведения самоуправления» и полагают, что «на законодательном уровне (если не на федераль­ном, то по крайней мере на уровне субъектов Федерации) долж­ны быть четко определены и разграничены две сферы полномо­чий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут (и должны) быть самостоятельно опре­делены вопросы, в решении которых органы местного самоуп­равления могут лишь участвовать»[19].

Ключевым исходным методологическим положением явля­ется вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху рос­сийской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепенно изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в обществен­ных и правительственных кругах участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. Великие реформы 60—80-х гг. XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостно­го права положили начало утверждению местного самоуправле­ния на основе начал правопорядка[20].

IV. Узловые понятия (категории) анализа истории государ­ственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигну­тые результаты исследования, дают возможность перейти от эм­пирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе используются понятия, характерные для современной историке-политической и политолого-социологической мысли. Они груп­пируются в четыре основных блока: понятия, описывающие госу­дарство, его формы, политическую власть, ее типы, государ­ственные структуры и функции, властеотношения, политичес­кие режимы; понятия, характеризующие государственное управ­ление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процес­сы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России; понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Методологическая проблема состоит вотборе понятий, их определении с точки зрения принципа историзма. Такова тради­ция российской историко-политической мысли, которой следу­ют авторы курса. Понятия, категории могут служить инструмен­том историко-политического анализа при условии, если они адек­ватно отражают исторические реалии политической жизни государства на том или ином конкретном этапе развития и определя­ются не вне исторической действительности, не абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания. Некор­ректно определение понятий как инструмента анализа полити­ческой истории на основе тех признаков, которые характерны только для того или иного этапа существования государства, ре­ализации той или иной его управленческой функции. Определе­ние должно содержать признаки государства, власти, государ­ственного управления как общественно-политического явления, общие для всех исторических типов политических систем[21]. На­пример, определение государственного управления должно вы­ражать его сущность и общественное предназначение: сознатель­ное воздействие государственной власти на общество, отдельные группы и индивидов с целью направления их поведения в русло общественно-необходимого и целесообразного. Развернутое же определение государственного управления в его современном со­стоянии, естественно, не может быть теоретической моделью для анализа государственно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем современная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-политического исследования, очи­щает его от наслоений идеологического догматизма, политизи­рованности и морализаторства. Такой процесс в настоящее время происходит в российской научной жизни.

В науке идет методологическая революция — уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершен­ным. Вспомним слова философа: «Если бы люди правильно упо­требляли значение слов, человечество избавилось бы от полови­ны своих бед». Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки госу­дарственного управления.

Государственное управление — это прежде всего политичес­кая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации уп­равления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности систе­мы управления задаются политическими деятелями и института­ми. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека. Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных обще­системных императивных установках (Конституция, законы, ука­зы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее структурами государственно-управленческих отношений являют­ся прежде всего обобщенные структуры правовых отношений[22].

Определение понятия «власть» как воплощения политичес­кого господства и средства осуществления политики через систе­му государственных органов[23] поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» воз­никает много спорных вопросов.

Государственная власть — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как ввод­ного методологического мы не можем эффективно судить о дей­ствиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способ­ность», «возможность». Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание властью — это осознание человеком моральной от­ветственности; способность власти убеждать — уникальная сто­рона более широкой сферы государственной власти (это не толь­ко речь, но и символы и знаки ее). Исследователи Запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс де­лают упор на «коммуникативном» аспекте власти. Коммуника­тивный принцип — незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуправления создает возможность эффективного общения и примене­ния власти[24]. При всей особенности российского самодержавного государства, заключающейся в тоталитарной направленности вла­сти с XV по XX в., прежде всего (по причине борьбы с монголо-татарским игом и степной угрозой) ее понимание связано и с за­мером действий не только по результатам ее, но и законам мо­ральной ответственности и коммуникативности[25].

Российский опыт не включает, как известно, традиции граж­данского общества. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление до­минировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Катего­рия элиты (в переводе с французского элита — это лучшее, от­борное) используется в учебном курсе неоднократно для обозна­чения сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии[26].

Предмет и задачи учебного курса

Государственное управление страной осуществляется с помо­щью государственных органов, аппарата государственных учреж­дений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и нео­сновных функций государства (поддержание порядка, защита отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйствен­ная и религиозно-воспитательная). В государственном учрежде­нии имеется организованная государством группа лиц (чиновни­ков), государственных служащих, которые выполняют государ­ственные задачи. Государственная служба сформировалась в ре­зультате реформ Петра I. Ученые XIX в. определяли государствен­ную службу как «особое публично-правовое отношение служа­щего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной го­сударственной задачи»[27]. Данное определение было признано пра­вомерным и на исходе XX в.[28]

Государственные учреждения, имеющие властные полномо­чия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом ос­новных элементов государственного механизма и соответствую­щих им учреждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государ­ственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (боярская Дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет министров и т.д.); цен­тральные — отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения), управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений); региональные и местные органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но свя­занные «особенным» территориальным делением отдельных на­циональных окраин.

Предмет учебной дисциплиныистории государственного управления в России — возникновение, развитие и преобразова­ние государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса— дать обучающимся глубокое науч­но обоснованное понимание:

1) социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаи­мопомощи;

2) общего и особенного в развитии Российского государства, осо­бенно специфики управления гигантской страной, в том чис­ле ее окраинами;

3) реформ и контрреформ в области государственного строитель­ства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб;

4) истории государственной службы в России;

5) истории самоуправления в России;

6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности;

7) исторически достоверной характеристики государственных деятелей;

8) необходимости соблюдения единства исторического и логи­ческого, умения не только анализировать управленческие кон­кретные решения, но и теоретически обобщать такой матери­ал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.

В 1997—1999 гг. появились первые учебники по истории государственного управления[29], которые пользовались немалым спросом в библиотеках и на книжном рынке и вскоре стали биб­лиографической редкостью, что требует их переиздания. По ис­тории госучреждений дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина, выдержавший три издания, но не переиздававшийся с 1983 г.[30] Исследователи А.А. Нелидов[31], В.А. Цикулин[32] издали работы о госучреждениях советского вре­мени, которые были в большей степени рассчитаны на практи­ческих работников архивов, а не на студентов: в их основе лежа­ла идея соединения справочника и учебного пособия. Шагом впе­ред в разработке опять-таки истории госучреждений СССР были работы Т.П. Коржихиной[33]. Однако все названные выше учебни­ки (справочники) являются библиографической редкостью и не восполняют дефицита в учебной литературы. К тому же они но­сят целевой характер, предназначены для подготовки историков-архивистов и предельно политизированы. Для изучения курса ис­тории государственного управления могут быть рекомендованы работы, изданные в последнее время преподавателями Российс­кой академии государственной службы[34], а также Историко-архивного института РГГУ[35], Московской государственной юридиче­ской академии[36], Северо-Кавказской академии государственной службы[37].

О некоторых вопросах периодизации истории России и ее го­сударственности. В советской историографии в основу периоди­зации был положен формациейный подход, в соответствии с ко­торым в отечественной истории выделяли: 1) первобытнообщин­ный строй (до IX в.); 2) феодализм (IX — середина XIX в.); 3) капитализм (вторая половина XIX в. — 1917 г.); 4) социализм (с 1917 г.).

В истории российской государственности выделяют десять ее периодов. Такая периодизация обусловлена несколькими факто­рами. Главные из них — социально-экономический уклад обще­ства (уровень экономического и технического развития, формы собственности) и фактор государственного развития:

1. Древняя Русь (IX—XII вв.).

2. Период самостоятельных феодальных государств Древней Руси (XII—XIV вв.).

3. Русское (Московское) государство (XV—XVII вв.).

4. Российская империя периода абсолютизма (XVIII — середи­на XIX в.).

5. Российская империя периода перехода к буржуазной монар­хии (середина XIX — начало XX в.).

6. Россия в период буржуазно-демократической республики (февраль—октябрь 1917 г.).

7. Период становления советской государственности (1918—1920 гг.).

8. Переходный период и период нэпа (1921—1930 гг.).

9. Период государственно-партийного социализма (1930 — на­чало 60-х гг.).

10. Период кризиса социализма (60—90-е гг.)[38].

Данная, как и всякая другая периодизация, условна, однако она позволяет в определенной мере систематизировать учебный курс и рассмотреть основные этапы формирования государствен­ности в России, накопление и развитие управленческого опыта и управленческой мысли.

Вопросы для самопроверки

1. В чем состоит политическое, профессиональное и научное значение изучения истории госуправления России IX—XX вв.?

2. Назовите важнейшие компоненты методологии учебной дисциплины.

3. Сформулируйте предмет и задачи учебного курса.

4. Назовите выдающихся дворянских и буржуазных ученых, которые занимались историей российской государственности.

5. В чем сущность подхода к истории российского государства ученых-марксистов?

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2000.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000.

История государственной службы в России XVIII—XX вв. М., 1999.

Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A.M., Черноус В.В. Тео­рия и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996.

Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М., 1986.

Коржихина Т.П., Сенин А.И. История российской государственности. М., 1995.

Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. СПб., 1993.

Рогов В.А. История государства и права России. IX — начало XX в. М., 1999.

Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. М., 1996.

Теория и история административно-политических злит России. Рос­тов н/Д, 1996.

Сборники документов

Государственные учреждения в России. Документы повествуют. Нижний Новгород, 1994.

Государственная служба в России. Нижний Новгород, 1994.

Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.

Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. Учебное пособие. М., 1998.

Учебники и учебные пособия

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. Новороссийск — Москва, 1997.

История государственного управления в России. М., 1997.

Исаев И.А. История государства и права России. М., 1999.

История государственного управления России. Ростов н/Д, 1999.

История России в вопросах и ответах. Ростов н/Д, 2001.

Очерки истории государственного управления в России IX — XIX вв. Ростов н/Д, 1997.

Глава 2

От потестарности