Административное устройство Поволжья и Южного Урала в XIX в.

Границы уездов и губерний Волго-Уральского региона пре­терпевали изменения и в XIX в. в связи с образованием новых губерний (Самарской в 1850 г. и Уфимской в 1865 г.) и уч­реждением ряда новых уездов в составе ранее созданных губерний. Так, вследствие быстрого роста населения в Заволжской части Саратовской губернии по указу от 18 декабря 1835 г. было создано 3 новых уезда: Николаевский, Новоузенский и Царевский. Однако границы губернии не претерпели при этом изменений. Наибольшие изменения границ Симбирской, Саратовской, Оре­нбургской и Астраханской губерний были связаны в основном с образованием из их частей новой Самарской губернии, учрежденной указом от 6 декабря 1850 г. Она была составлена из отдельных частей Оренбургской губернии, откуда к ней отошли 3 уезда — Бугульминский, Бугурусланский и Бузулукский и еще два уезда (Новоузенский и Николаевский) из Саратовской гу­бернии. В новую губернию из Симбирской губернии перешли Ставропольский уезд и заволжские части Самарского и Сызранского уездов; из этих же двух уездов должны были сфор­мироваться одноименные уезды в составе прежней Симбирской губернии. Во время этих преобразований Царевский уезд из Са­ратовской губернии был передан Астраханской губернии. В 1860 г. была утверждена новая пограничная черта между Астраханской и Ставропольской губерниями. В административном и военном отношении вновь образованная Саратовская губерния подчиня­лась вплоть до 1865 г. оренбургскому генерал-губернатору.

Оренбургская губерния в 1865 г. была разделена на две губер­нии: Оренбургскую и Уфимскую. Первая была образована из зауральских уездов старой Оренбургской губернии и земель Орен­бургского казачьего войска и насчитывала 5 уездов: Оренбургский, Верхнеуральский, Орский (с переименованием Орской станицы в уездный город Орск), Троицкий и Челябинский (в своих прежних границах). Вновь учрежденная Уфимская губерния была составле­на из бывших уездов Уфимского, Белебеевского, Бирского, Мензелинского, Стерлитамакского и части Верхнеуральского и Троиц­кого уездов и включала 6 уездов: Уфимский, Белебеевский, Бирский, Златоустовский (в связи с этим Златоустовский завод был переименован в уездный город Златоуст), Мензелинский и Стерлитамакский. Оренбургское казачье войско, вошедшее в состав Оренбургской губернии, должно было по-прежнему состоять под управлением наказного атамана, который одновременно являлся оренбургским губернатором.

Основные перемены, состоявшиеся до 1865 г. и повлиявшие на административно-территориальное устройство Оренбургской гу­бернии, заключаются в последовательном расширении подведом­ственных ей земель. Так, в 1811 г. была присоединена территория в междуречье Урала, Бердянки и Илека в связи с учреждением Илецкого соляного промысла и образован Ново-Илекский район. В 1822 г. из Оренбургского ведомства к Западно-Сибирскому гене­рал-губернаторству отошли земли Среднего Казахского жуза.

Указом от 2 февраля 1870 г. Внутренняя Орда передается из Оренбургского генерал-губернаторства в ведение начальника Аст­раханской губернии, а в 1881 г. упраздняется сам пост оренбургско­го генерал-губернатора.

Сложившаяся ко второй половине XIX в. в Волго-Уральском регионе административно-территориальная система просущество­вала до 1917 г., когда после Февральской революции власть мест­ных губернаторов была заменена комиссарами Временного прави­тельства. Однако провинциальный аппарат в основном сохранил­ся. В Волго-Уральском регионе в этот период насчитывалось 11 губерний: Казанская, Нижегородская, Астраханская, Оренбург­ская, Симбирская, Саратовская, Вятская, Пензенская, Пермская, Уфимская, Самарская.

Южный Урал. С падением Казанского, Астраханского и Сибир­ского ханств в составе Российского государства оказался регион Южного Урала. В северном направлении он простирался до берегов Камы и Сылвы, на западе — до Волги, на востоке достигал Тобола, на юге — Каспийского моря. Обширная тер­ритория Южного Урала оказалась первой в составе России окраиной с преобладающим кочевым населением, принявшим русское подданство. Обитавшие здесь башкирские племена от­личались от остальных финно-угорских (мордва, мари, удмурты) и тюркских (казанские татары, мишари, чуваши) народов только что присоединенного Волго-Уралья. Различия прежде всего заклю­чались в скотоводческом хозяйственно-культурном типе и быте башкир Зауралья. Населенные башкирами земли, будучи присо­единены к России, долгое время сохраняли особую систему управления и ряд привилегий. "Московское правительство, — от­мечал Н.В. Устюгов, — не разрушало тех общественных отноше­ний, которые заставало у народностей, вошедших в состав Русского государства, а использовало их в своих целях"⁵¹. Суть этой системы заключалась в том, что, широко используя местные социально-политические структуры, по существу, опираясь на них, центральные власти не вмешивались активно в традиционную организацию жизни и быта. Такой курс, называемый в историко-этнографической литературе "политикой функционализма", прово­дился в Башкирии с середины XVI в. до начала XVIII в.⁵² Подобная система объясняется прежде всего разным уровнем социально-экономического развития в пределах вновь присоединенных башкирских земель и центральных районов Российско­го государства. "Это несовпадение, — пишет Н.Ф. Демидова, — служило препятствием для полного включения Башкирии в состав Русского государства и распространения на нее русской системы управления, как это имело место в ряде других наци­ональных районов"⁵³.

Родоплеменные волости и местное управление. Среди традицион­ных социальных институтов, сохранившихся у башкир после их включения в состав России, выделяются структуры, которые при­нято называть родоплеменными организациями. Они не были упразднены русской администрацией и стали использоваться в ка­честве основных звеньев местного управления. Изучение судьбы башкирских родоплеменных организаций и их трансформации в новых условиях дает возможность показать основную направлен­ность политики царизма и ее специфики.

Роды и племена башкир задолго до присоединения их к России уже не были кровнородственными объединениями, несмотря на сохранявшееся родоплеменное деление, родовые знаки — тамги и прочие атрибуты общинно-родовой жизни⁵⁴. Процесс постоянной перегруппировки родоплеменного состава в башкирском обществе шел издавна. После присоединения к Российскому государству земли, населенные башкирами, вошли в состав Казанского уезда и в административном отношении были подчинены Приказу Ка­занского дворца. В 80-х гг. XVI в. крепость Уфа, основанная в 1574 г., при слиянии рек Белой и Уфы, была преобразована в город и стала центром одноименного уезда, населенного ба­шкирскими племенами. Административно-территориальное деле­ние Уфимского уезда имело свои особенности, не встречавшиеся в русских уездах. Башкирские земли подразделялись на четыре "дороги", что являлось следствием былой политической раздроб­ленности края. После распада Золотой Орды башкирские земли были расчленены и оказались в сфере влияния Казанского ханства, Ногайской Орды и Сибирского ханства.

Башкирия делилась на Казанскую "дорогу", которая подчиня­лась до этого Казанскому ханству; Ногайскую "дорогу" (Цент­ральная и Южная Башкирия), находившуюся некогда под властью Ногайской Орды; Сибирскую "дорогу" (Зауральская Башкирия), относившуюся к Сибирскому ханству; Осинскую "дорогу", кото­рая тянулась узкой полосой к северу от Уфы.

"Дороги" распадались на родоплеменные волости, которые, в свою очередь, подразделялись на роды. В юго-восточной и юж­ной Башкирии они обозначались термином "тюба", а в северо­восточной назывались "аймаками". В западной Башкирии были известны оба эти термина. Волости обычно создавались по родо-племенному принципу и были у башкир низовой административ­ной единицей.Во главе их стояли наследственные старшины-бии, которые сосредоточивали в своих руках власть и имели огромные стада скота. Количество волостей непрерывно увеличивалось за счет распада племенных волостей на родовые, появления новых волостей, образованных не только из башкир, но и за счет включе­ния пришельцев. Однако количество волостей по "дорогам" было различное. Больше всего волостей зафиксировано источниками в Ногайской "дороге", меньше — в Осинской. В 1755—1759 гг. башкиры подразделялись на 42 родоплеменные волости и 131 тюбу; из них в Зауральскую Башкирию входили 2 волости Ногай­ской "дороги" и 11 волостей Сибирской "дороги"⁵⁵. Волости неред­ко дробились на ряд более мелких территориальных образований или, наоборот, поглощались соседними более крупными волостя­ми. По своему происхождению башкирские волости представляли этнические общности на уровне субэтноса. В большинстве случаев они возникали на основе распадающихся политических структур и в начальный период своей истории могли осуществлять административно-фискальные функции. После вхождения в состав России они выполняли роль низшего звена местной админист­ративно-территориальной системы. Однако, когда, по меткому замечанию начальника Оренбургского края В.Н. Татищева, в 30-х гг. XVIII в. оказалось, что "одной волости люди живут по всей Башкирии и в одной деревне люди разных волостей", стало трудно управлять таким разбросанным территориально населением⁵⁶ По­этому во второй половине XVIII в. в Башкирии появилось немало административных волостей, имеющих идентичные названия (три Кара-Табынских волости, две Сарали-Минские, две Бушмас-Кип-чакские, несколько Айлинских и т. д.). В 70-х гг. число админист­ративных волостей равнялось уже 72; из них 55 приходилось на Уфимскую провинцию (в том числе 18 волостей Казанской "дороги"), 25 — Ногайской "дороги", 10 — по Сибирской и 3 — по Осинской. В Исетской провинции было 12 административных во­лостей, в Оренбургской провинции — 5 волостей, в том числе и самая крупная в Башкирии — Усерганская, состоявшая из 1298 дворов⁵⁷.

Русская администрация проводила все мероприятия, связанные с управлением, через башкирских старшин. Однако при рассмотре­нии более важных вопросов, касавшихся населения "дороги" или волости в целом, собирались волостные сходы — йыйыны, созыва­лись и всебашкирские йыйыны⁵⁸. Они собирались в определенные сроки и в одних и тех же местах, обычно в центре башкирских земель, в 12 километрах к югу от Уфы, у реки Чесноковки. Однако со временем возможности для использования волости в качестве управленческой единицы значительно сузились. Фактически во­лостные функции примерно с 40-х гг. XVIII в. стали выполнять особые команды. Общее их число, по подсчетам Ф.А. Шакуровой, к 70-м гг. XVIII в. составляло 110, а после 1782 г. оно увеличилось до 163. В команде, как низшем административном звене, сохранял­ся однородный состав населения. Так, команду старшины Таиша Ченикаева в Сибирской "дороге" составляли башкиры Айлинской волости, а в команду Кидряса Муллакаева входили кара-табынские башкиры.

Конечно, в условиях широко распространенных у кочевников миграций в составе населения отдельной команды оказывались представители самых разных волостей. Однако различия междуместным и пришлым населением принято было учитывать только во внутренней жизни данной волости — команды, то есть в сно­шениях с внешним миром; за пределами волости-команды ее население имело как бы форму единого по составу коллектива (субэтнического или волостного). Административная детермина­ция конкретного лица или коллектива складывалась из двух компонентов: принадлежности к этнической общности и имени старшины команды.

Особенность командно-волостной системы во второй половине XVIII в. заключалась в том, что она носила подвижный характер. Постепенно шел распад волостей на тюбы и аймаки, которые, выступая первоначально в роли субобщины, со временем превра­щались в самостоятельные административно-политические едини­цы. Так, из общего числа функционировавших в 70-х гг. XVIII в. 48 имели волостную основу, а 62 — тюбную и аймачную. Конечно, процесс разложения старых структур шел неравномерно, и не всякая тюба или аймак становились административной единицей. Но в командно-волостной системе отражались все изменения, происходившие в родоплеменной структуре башкирского общества. Постепенно административные функции на низшем уровне стали принадлежать самым разным по происхождению объединениям — волостям, тюбам или аймакам и общинам, образованным из "припущенников" Царизм был заинтересован в быстрейшем рас­паде родоплеменных организаций башкир и стремился заменить их территориальными организациями. Вплоть до конца первой трети XVIII в. кроме Уфимского уезда Башкирия не имела других ад­министративных делений. Уфимская уездная власть подчинялась казанскому воеводскому правлению. По мнению У.Х. Рахматуллина, именно этим обстоятельством объясняются частые ссылки башкирского населения при земельных спорах в XVII—XVIII вв. на решения органов управления г. Казани=59.

В 80—90-х гг. XVI в. на территории Башкирии возникли, наряду с Уфой, и некоторые другие административные центры. В 1591 г. была основана Ново-Никольская слобода, получившая позднее статус города под названием Оса. В 1586 г. возник острог Мензелинск, появились селения — Архангельское (с 1662 г. — г. Бирск), Каракулино, Солеварный городок (с 1663 г. — г. Табынск). Однако эти поселения не имели прямого отношения к управлению соб­ственно башкирским населением. Во многих из них находились ведомства дворцового управления. По мере появления в уездах небашкирского населения воеводская власть распространялась и на него. Учрежденная в Башкирии воеводская система не от­личалась от управления другими уездами государства. Как спра­ведливо отмечают исследователи, отличалась от общероссийской не система управления, а социальный статус башкирского населе­ния. Причем оно имело форму особого башкирского сословия вплоть до XIX в. Некоторое исключение составляло то, что при­мерно до 60-х гг. XVII в. северо-восточные башкиры управлялись вначале администрацией г. Чердыня, а позднее — г. Верхотурья. Что касается уфимской заводской канцелярии, то она сочетала в своей деятельности административные, судебные, полицейские и вотчинно-управленческие функции. Зауральские волости находи­лись в ведомстве тобольского воеводы.

В целом в установившейся практике управления, которую мож­но охарактеризовать как своеобразный политический функционализм, нашла отражение не столько ясно сформулированная кон­цепция управления новыми территориями, сколько вынужденный прагматизм.

Особенно отчетливо это проявилось в отношении башкир, при­соединение которых к России произошло на условиях специальных договоров и соглашений. В жалованных грамотах башкирским племенам признавались их вотчинные права на земли, право "жить по обычаям и религии" предков в обмен на военную службу и уплату ясака. По старым степным традициям такое "доброволь­ное присоединение" башкиры рассматривали как "свободный вас­салитет", свободный выбор сюзерена, то есть присоединение к Рос­сии ими не воспринималось как подданство. Именно при такой трактовке идеи присоединения открываются определенные воз­можности для понимания политики социальных верхов башкир­ского общества по отношению к России во второй половине XVI—XVIII в. Только при опоре на принцип "свободного вас­салитета" можно объяснить специфический сословный статус баш­кирского общества в системе феодальной России и упорную борьбу башкир за его сохранение. Однако в самой России с конца XV в. вассальные отношения все более и более вытеснялись отношениями подданства, которые во второй половине XVI в., вероятно, и господствовали в общественном сознании. Поэтому многочисленные нарушения условий "договоров" и "соглашений" со сторо­ны местной русской администрации являются одной из главных причин восстаний. Отстаивание своих прав на традиционный уклад жизни также играло важную роль, переплетаясь с протестами против злоупотреблений царских властей⁶⁰.

В начале XVIII в., в Петровскую эпоху, а также позднее поли­тика России в Волго-Уральском регионе круто меняется в сторону административной интеграции. Царские власти стремятся превра­тить огромный богатый ресурсами край отОки до Западной Сибири в органическую часть России, интегрировать этот регион в составе Российского государства в политическом, экономическом и культурно-идеологическом отношениях. Правительство присту­пает к реформированию административного устройства в крае, стремясь приблизить власть на местах введением более дробных административно-территориальных единиц. Вносятся соответству­ющие изменения и в систему управления Башкирией. Обширность этой территории, ее пограничное положение, продолжающиеся волнения среди коренного населения требовали укрепления ор­ганов местной власти и расширения их полномочий. Это было связано также с переменами в составе и размещении всего населе­ния в данном регионе. Реализуется и замысел о строительстве укрепленных линий (Самарской, Оренбургской, Уральской и др.), происходит концентрация военных сил, формируется и усиливается Уральское, Самарское, Оренбургское, Западно-Сибирское казачес­тво, охранявшее южные и восточные границы Волге-Уральского региона, особенно Башкирии.