Новшества Стратегии национальной безопасности 2015 года в социально-экономический сфере.
Подводя итог общего рассмотрения вопросов социально-экономического спектра, представленного в Стратегии национальной безопасности 2015 года, необходимо выделить принципиально новые моменты в сравнении с документом 2009 года.
Во-первых, неоднократно по различным поводам повторяется общий смысловой тезис о том, что укреплению экономической безопасности способствует совершенствование государственного управления (пп. 58, 63, 111). Следовательно, это требует повышения эффективности и качества государственного управления экономикой, снижение издержек и неэффективных бюджетных расходов (п. 62). И конкретизация данного положения через утверждение, что, например, «необходимыми условиями обеспечения энергетической безопасности являются повышение эффективности государственного управления топливно–энергетическим комплексом» (п. 61).
Во-вторых, в Стратегии простраивается следующая цепочка: «укрепление финансовой системы, обеспечение ее суверенитета», что соответствует «устойчивости валютного курса рубля» для чего необходимо провести «оптимизацию валютного регулирования и контроля». Укрепление финансовой системы связывается и с развитием национальных финансовых рынков через снижение банковских ставок (п. 62). «Другими словами, аккуратно заявляется ручное регулирование курса валют[97], доступности кредитов и т.д. Понятно, что это не получится ввести сразу и полностью – но намерение заявлено»[98].
В-третьих, открыто зафиксировано «развитие оборонно-промышленного комплекса страны как двигателя модернизации промышленного производства». Это прямое возвращение к неоднократно исторически оправданному традиционному русскому варианту развития.
Выделенные новшества категорически идут в разрез с ожиданиями экономистов либерального толка.
Интереснейшее смещение акцентов наблюдается и в вопросе обеспечения повышения качества жизни российских граждан, удовлетворении их духовных потребностей. В Стратегии национальной безопасности 2009 года стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в сфере культуры, называлось, в том числе, расширение доступа широких слоев населения к лучшим образцам отечественной и зарубежной культуры и искусства… (п. 79). В новом документе стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в области культуры обозначены, как раз таки «сохранение и приумножение традиционных российских духовно-нравственных ценностей как основы российского общества, воспитание детей и молодежи в духе гражданственности» (п. 76). Более того, угрозой национальной безопасности в области культуры определено именно размывание указанных традиционных российских духовно-нравственных ценностей и ослабление единства многонационального народа Российской Федерации путем внешней культурной и информационной экспансии… снижение роли русского языка в мире, качества его преподавания в России и за рубежом» (п. 79). И как итог вывод, что для достижения стратегических целей обеспечения национальной безопасности в области культуры необходима целенаправленная политика, направленная на «укрепление и приумножение традиционных российских духовно-нравственных ценностей» (п. 80).
Когда принималась Конституция РФ 1993 года, эйфория единения с Европой привела к официальному запрету на государственную идеологию. Фактически начала внедряться так называемая «либеральная идеология», отстаивающая «общечеловеческие ценности». Стратегия национальной безопасности 2015 года и в экономической, и в духовной сферах демонстрирует «понимание необходимости постепенного отхода от концепции «свободного рынка» во внутренней политике. Россия традиционно имеет сильную государственность, которая помогает стоять против всего «цивилизованного» мира, и результаты предательства 90-х постепенно исправляются. При этом Россия уже достаточно сильна, чтобы этого не скрывать»[99].
Пятое.
5.1. Организационно-правовая основа реализации Стратегии национальной безопасности 2015 года. Государственная стратегия национальной безопасности по определению является приоритетным и обязательным руководством к действию для всех без исключения структур, их руководителей, для всех проживающих в стране граждан. В Стратегии национальной безопасности 2015 года представлены положения об организационной и правовой поддержке данного документа. В первую очередь, четко обозначается сама правовая основа Стратегии, которую составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» и от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (п. 2). Необходимо обратить внимание, что в Стратегии национальной безопасности 2009 года такое концентрированное отдельное утверждение отсутствовало.
Предпринята попытка определить организационно-правовой механизм претворения данной Стратегии в жизнь. Подчеркивается, что реализация государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности осуществляется путем согласованных действий всех элементов системы ее обеспечения под руководством Президента Российской Федерации и при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации (п. 108). Настоящая Стратегия реализуется на плановой основе за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления, развития их взаимодействия с институтами гражданского общества, а также комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных, военных, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации. Положения настоящей Стратегии обязательны для выполнения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления (п. 109). Законодатель доводит до завершения идею о том, что обеспечение данной Стратегии не является прерогативой исключительно государства, его органов, в том числе и силовых. Эти структуры не смогут достойно решать свои задачи без поддержки общества, каждого его гражданина.
В Стратегии национальной безопасности 2015года упоминается о системе документов, их подготовке, о различных государственных органах, призванных обеспечивать национальную безопасность. Положения настоящей Стратегии являются основой для разработки и корректировки документов стратегического планирования и программ в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации, а также документов, касающихся деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Деятельность Центрального банка Российской Федерации как участника стратегического планирования осуществляется в целях обеспечения национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов (п. 109).
В целях реализации настоящей Стратегии осуществляется под руководством Президента Российской Федерации совершенствование системы государственного управления, стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации, разрабатываются и реализуются документы стратегического планирования, а также принимаются меры по подготовке квалифицированных специалистов в области обеспечения национальной безопасности и стратегического планирования (п. 111).
В документе говорится и об информационной базе реализации данной Стратегии. Информационную основу реализации настоящей Стратегии составляет федеральная информационная система стратегического планирования, включающая в себя информационные ресурсы органов государственной власти и органов местного самоуправления, системы распределенных ситуационных центров и государственных научных организаций (п. 112). При реализации настоящей Стратегии особое внимание уделяется обеспечению информационной безопасности с учетом стратегических национальных приоритетов (п. 113). Примечательно, что вопросы обеспечения информационной безопасности включены практически во все разделы Стратегии. Информационная и информационно–аналитическая поддержка реализации настоящей Стратегии, ее корректировка, должна проводиться один раз в шесть лет с учетом результатов мониторинга ее реализации и изменений, оказывающих существенное влияние на состояние национальной безопасности. Данная деятельность будет осуществляться при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации (п. 114).
5.2. Основные показатели состояния национальной безопасности.Отдельно выделяются в Стратегии основные показатели состояния национальной безопасности, перечень которых может уточняться по результатам его мониторинга (табл.11).
Таблица 11
Показатели состояния национальной безопасности по Стратегиям национальной безопасности РФ
| Стратегия национальной безопасности 2009 года | Стратегия национальной безопасности 2015 года |
| 1) уровень безработицы (доля от экономически активного населения); 2) децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения); 3) уровень роста потребительских цен; 4) уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; 5) уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; 6) уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; 7) уровень обеспеченности военными и инженерно–техническими кадрами (п.112) | 1) удовлетворенность граждан степенью защищенности своих конституционных прав и свобод, личных и имущественных интересов, в том числе от преступных посягательств; 2) доля современных образцов вооружения, военной и специальной техники в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах; 3) ожидаемая продолжительность жизни; 4) валовой внутренний продукт на душу населения; 5) децильный коэффициент (соотношение доходов 10 процентов наиболее обеспеченного населения и 10 процентов наименее обеспеченного населения); 6) уровень инфляции; 7) уровень безработицы; 8) доля расходов в валовом внутреннем продукте на развитие науки, технологий и образования; 9) доля расходов в валовом внутреннем продукте на культуру; 10) доля территории Российской Федерации, не соответствующая экологическим нормативам (п.115) |
В Стратегии национальной безопасности 2015 года уровень госдолга и обеспеченность военными и инженерно-техническими специалистами отсутствуют, как и уровень роста потребительских цен (заменен на уровень инфляции). Приведена иная интерпретация показателей о доле расходов на науку, технологии, образование и культуру в ВВП. Выделены принципиально новые показатели (1,2,3,4,10), без изменений оставлены уровень безработицы и децильный коэффициент.
Таким образом, подводя итог анализа основных положений Стратегии национальной безопасности 2015 года,ее «плюсов» и «минусов», сравнения с предыдущим актом, опираясь при этом на ряд работ российских исследователей, посвященных данным проблемам[100],предлагаем обратить внимание на следующие вопросы.
Во-первых, сама Стратегия национальной безопасности 2015 года ясно и конкретно раскрывает свое место в комплексе документов стратегического планирования – базовый документ. Соответственно, она может характеризоваться как некая организующая основа для актов стратегического планирования, которой придан, относительно них, статус особой юридической силы.
Во-вторых, в Стратегии национальной безопасности 2009 года законодатель определял срок ее предполагаемого действия – до 2020 года. Принятый ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» однозначно определил срок корректировки документов стратегического характера – шесть лет, таким образом, в названии новой Стратегии национальной безопасности уже не было необходимости уточнять ее временные рамки. Высказывалось предположение, что шестилетний срок действия документа можно объяснить шестилетним сроком полномочий Президента РФ, а также соответственно Правительства РФ, и новыми направлениями внутренней и внешней политики государства, хотя ни де-юре, ни де-факто корректировка Стратегии не привязана к сроку полномочий главы государства.
В-третьих, если оценивать содержательную сторону Стратегии национальной безопасности 2015 года, то следует подчеркнуть, что это не только юридический, но и политический документ, отражающий основные направления внутренней и внешней политики нашей страны, базирующиеся на совершенно иных основаниях, нежели документ 2009 года.
В видении места России в ее отношениях с Западом, у части либеральной политической верхушки страны существовало непререкаемое убеждение, что возможны лишь некие внешние политические разногласия между нашими государственными элитами. Экономическая же взаимозависимость и взаимосвязь России и Запада, при этом, столь глубока, что практическое политическое, тем более, военно-политическое противостояние, невозможно. Эта картина мира оказалась абсолютно нежизнеспособной на фоне событий Крымской весны (включение Крымского полуострова в 2014 году в состав Российской Федерации). Поэтому законодатель при создании Стратегии национальной безопасности 2015 года отталкивался от того, что наблюдалось уже комплексное противодействие и противостояние (политическое, экономическое, информационное, военное…) со стороны НАТО, и, в первую очередь, руководства Соединенных Штатов Америки в отношении самостоятельной внешней и внутренней политики России.
И поэтому несомненным достоинством Стратегии национальной безопасности 2015 года в современных условиях, отличающим ее от предшествующего документа, является смысловая стройность, то есть оформленные отношения зависимости между национальной безопасностью и национальными интересами. И то ведущее место, которое отведено национальным интересам «в системе обеспечения национальной безопасности, есть серьезный прорыв в деле формирования методологической основы для разработки нормативной правовой и концептуальной базы в сфере национальной безопасности и стратегического планирования»[101]
Необходимо выделить и «узкие» места Стратегии национальной безопасности 2015 года, помимо тех, к которым мы уже обращались, исходя из логики изложения материала.
Первое. В Стратегии среди субъектов обеспечения национальной безопасности РФ называются институты гражданского общества. Но:
– сама данная категория (институты гражданского общества) не совсем тождественна законодательной трактовке, как абсолютно верно отмечалось в упоминаемой нами литературе;
– в Стратегии упоминается (неоднократно) о возможностиконсолидацииусилий и взаимодействии государственных органов разных уровней, органов местного самоуправления и институтов гражданского обществ по созданию, например, благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации (пп.3, 6, 53, 62 и др.). Но конкретно институты гражданского общества не названы;
– единообразного понимания сущности, задач, форм и иных элементов взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества в Стратегии так же не сложилось. Само это взаимодействие не представлено.
Указанные факторы можно отнести к недостаткам Стратегии национальной безопасности 2015 года. С одной стороны, именно в документе стратегического планирования логично было бы развить ввиду перспективности и значимости саму идею взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. С другой, определенные в Стратегии задачи логично потребуют корректировки ряда документов стратегического планирования, для чего целесообразно уточнить и конкретизировать формы взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества по всем стратегическим национальным приоритетам.
Второе.В сложившихся условияхкрайне неоднозначных отношений с Западом, при которых его элита использует Минские соглашения как «разменную монету» и постоянное средство для шантажа России, регулярно афиширует угрозы введения новых санкций против РФ, требует возвращения Крыма, не очень мотивировано то незначительное место, которое было уделено в Стратегии национальной безопасности 2015 года Украине (п.17). Но именно данное геополитическое направление играет ведущую роль в формировании территориальных претензий к нашей стране.
Третье.Отмечая отдельные аспекты организационно-правового обеспечения Стратегии национальной безопасности 2015 года нельзя не отметить сохранившуюся, как и в предыдущем документе, некую ее безадресность. Обязательства по реализации именно Стратегии не возлагаются на какую–то конкретную структуру. Соответственно, не прописана конструкция ответственности за выполнение Стратегии, а контроль за ее реализацией сводится лишь к ежегодному докладу Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации Президенту Российской Федерации.
Четвертое. В новой Стратегии указано, что ее положения обязательны для выполнения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления. «Обязательность выполнения положений Стратегии представляется весьма спорной по следующим основаниям.
Во-первых, термин «реализация» идеально подходит применительно к категориям «цели», «стратегические приоритеты», «основы государственной политики», которые содержатся в документах стратегического планирования. Более того, о реализации Стратегии упоминается в п. 111 самого этого документа.
Во-вторых, из теории права известно о реализации права и ее формах, среди которых исполнение относится прежде всего к обязывающим нормам. Учитывая неоднозначное место документов стратегического планирования среди источников права, а также положения действующего законодательства, более корректно было бы использовать в Стратегии вместо категории «выполнение» категорию «реализация»»[102].
И в заключение хочется привести слова Секретаря Совета Безопасности РФ Н.П. Патрушева о том, что суть Стратегии – укрепление единства российского общества, обеспечение социальной стабильности, межнационального согласия и религиозной терпимости, устранение структурных дисбалансов экономики, повышение обороноспособности страны[103].
Подводя итог, следует отметить, что правовая система обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации – это система формирующаяся, не статичная, и ее эволюция должна основываться на совершенствовании законодательной базы. Сегодня подобная полноценная база еще не создана. Несмотря на то, что принято значительное количество актов различной юридической силы, они не создают цельной картины, не носят обобщающий характер, так как относятся к разным отраслям права, касаются отдельных угроз и направлены на реализацию различных интересов. Поэтому вполне уместно прислушаться к выводам о том, что недостаточно регулировать отношения в сфере национальной безопасности, в основном, подзаконными актами. Назрела необходимость «разработать Федеральный закон (Федеральный конституционный закон) «О национальной безопасности Российской Федерации», в котором на уровне закона определить национальную безопасность (ее виды) и другие основные понятия, прокурорский надзор за законностью деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, роль общественных объединений и граждан»[104].