Сразу следует заметить, что в Конституции Российской Федерации 1993 года о национальной безопасности напрямую не говорится.
Правовое обеспечение безопасности РФ связано с нормами международного права, в частности, немаловажную роль в области, как основных прав граждан, так и их ограничения в интересах безопасности РФ играют международно-правовые договоры, соглашения среди которых такие наиболее известные, как: всеобщая Декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года) [55]; европейская конвенция «О защите прав человека и основных свобод» (заключена в Риме 4 ноября 1950 году, с изм. от 13 мая 2004 года) [56].Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ;международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» (16 декабря 1966 года)[57].Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 года № 4812–VIII;международный пакт «О гражданских и политических правах» (16 декабря 1966 года)[58].Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 года № 4812–VIII.
Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие России в обеспечении международной и региональной безопасности: Хартия Шанхайской организации сотрудничества (принята в г. Санкт–Петербурге 7 июня 2002 года), Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (заключена 15 июня 2001 года)[59]и др.
Ключевое значение имеют федеральные конституционные законы: «О военном положении» от 30 января 2002 года № 1–ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 года)[60] и «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года № 3–ФКЗ (ред. от 3 июля 2016 года)[61].
Важнейшим элементом правовой системы обеспечения безопасности Российской Федерации являются федеральные законы. Они принимались за два последних десятилетия очень активно, что было связано с необходимостью детальной разработки ряда правовых отношений в сфере обеспечения безопасности России. Наиболее важные из них: «О безопасности» 1992 года, «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года № 5485–1 (ред. от 8 марта 2015 года)[62]; «Об обороне» от 31мая 1996 года № 61-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 года)[63]; «О безопасности» 2010 года и другие.
Следующими в иерархии законов являютсяподзаконные акты Президента и Правительства РФ, в частности, указы Президента: «О защите государственных секретов Российской Федерации»: указ Президента РФ от 14 января 1992 года № 20[64]; «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»: указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 (ред. от 10 января 2000 года) (утратила силу)[65]; «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»: указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 (ред. от 1 июля 2014 года)[66](утратил силу)и другие.
Серьезная работа, в связи с принятием данных актов, велась и ведется в министерствах, ведомствах, органах субъектов федерации, местного самоуправления по разработке и введению в действие соответствующих нормативных положений, принимаемых в пределах их компетенции в области безопасности.
Следует отметить, что политико-правовыми источниками концептуальных обобщений и последующих практических действий по обеспечению национальной безопасности являются также ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, его выступления по важнейшим проблемам внутренней и внешней политики страны.
Неоднозначно оценивается теорией государства и права в системе источников российского права и место таких документов, как стратегии, доктрины, концепции[67].
В контексте рассматриваемой темы необходимо предметно проанализировать содержательную сторону процесса правового обеспечения национальной безопасности РФ, начиная с закона «О безопасности» 1992 года.
Закон «О безопасности», принятый 5 марта 1992 года, действовал до 29 декабря 2010 года. В данном документе было записано, что он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Фактически, указанный закон стал первым правовым актом, в котором законодатель оформил и продемонстрировал абсолютно новое понимание проблемы безопасности в России.
Появление данного закона «О безопасности» вполне обоснованно, так как образование Российской Федерации как независимого государства, объявившего себя правопреемником СССР, объективно выдвинуло проблему обеспечения национальной безопасности на одно из первых мест. Но следует учитывать, что закон был принят до одобрения Конституции РФ 1993 года, что потребовало корректировки его в соответствии с Конституцией, так как сразу же после ее принятия стало ясно, что ряд утверждений закона «О безопасности» ей не соответствуют. Но, тем не менее, закон стал первой правовой основой как теоретической, так и практической деятельности в области национальной безопасности РФ.
В структурном плане закон делился на небольшую преамбулу, показывающую предназначение данного акта и пять разделов, включающих 22 статьи (рис. 1).
 |
Рис. 1. Структура закона «О безопасности» 1992 года
В первом разделе давались определения понятия «безопасность», «жизненно важные интересы» «угроза безопасности», ее объекты, рассматривались субъекты обеспечения безопасности, виды угроз, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности с акцентом на соблюдение прав и свобод граждан при обеспечении безопасности.
Второй раздел показывал систему безопасности Российской Федерации через выделение ее основных элементов и функций, разграничение полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти, сил и средств обеспечения безопасности, определял основные направления деятельности органов государственной власти и управления.
Третий раздел фиксировал правовой статус Совета Безопасности, определяя его состав и порядок формирования, основные задачи, порядок принятия решений, а также образование межведомственных комиссий, задачи данных комиссий и аппарата Совета безопасности.
Четвертый раздел определял финансирование деятельности по обеспечению безопасности. И, наконец, последний, пятый раздел был посвящен вопросам контроля и надзора за деятельностью органов по обеспечению безопасности.
Несомненными достоинствами закона «О безопасности» являлись положения, многие из которых были сформулированы в методологическо-правовом плане в нашей стране впервые:
– получили закрепление такие понятия, как «безопасность» (состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз) (ст. 1), «жизненно важные интересы» (совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства) (ст. 1), «угроза безопасности» (совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства) (ст. 3);
– переосмыслено и расширено понятие государственной безопасности, включающей теперь учет интересов личности и общества (ст. 1). Как верно отмечалось в учебнике «Общая теория национальной безопасности» был закреплен принципиально новый для нашей страны концептуальный подход к проблеме безопасности, что проявилось в прекращении полного игнорирования интересов личности и общества, по крайней мере, на нормативном уровне[68].Иными словами, содержание понятия безопасности расширилось за счет таких новых для России категорий, как «безопасность личности» и «безопасность общества»;
– на законодательном уровне произошло деление угроз на внутренние и внешние (ст. 3);
– сформулированы принципы обеспечения безопасности, которые не потеряли своей значимости и в современных условиях: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности (ст. 5);
– продемонстрирован комплексный подход в рассмотрении аспектов безопасности, где было установлено единство в сочетании интересов личности, государства, общества, внутренней и внешней безопасности и различных видов безопасности (экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных).
В первое десятилетие создания правовой базы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, данный закон, несомненно, сыграл позитивную роль, укрепил терминологическое единство, попытался ликвидировать противоречия подходов к безопасности. Но он только обозначил основные параметры подхода к правовому решению проблем безопасности и не был лишен определенных недостатков.
Среди них выделяют, в первую очередь, нечеткость самой формулировки понятия «безопасность», где основными ее объектами назывались личность (ее права и свободы); общество (его материальные и духовные ценности); государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность). Вполне закономерно возникало недоумение, а почему лишь защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства гарантирует им состояние безопасности? По логике получается, что незащищенность второстепенных интересов не имеет отношение к безопасности.
Кроме того, отсутствие в данном определении качественных характеристик состояния защищенности как бы подразумевало однозначное состояние абсолютной защищенности, чего объективно быть не может. Безопасность всегда относительна и имеет динамический характер. В каждый конкретный отрезок времени состояние защищенности определяется остротой внутренних и внешних угроз и характером реагирования на них управляющей системы[69].
Декларативный характер ряда позиций закона, несоответствие их реальной действительности объясняется рядом факторов.
Во-первых, на момент принятия закона фактически отсутствовала сама научно обоснованная концепция национальной безопасности.
Во-вторых, законодатель не дошел до обозначения общего объекта безопасности – нации.
В-третьих, не был доведен до логического завершения анализ совокупности безопасности личности, государственной и общественной безопасности, что и могло в сумме трактоваться как «национальная безопасность». Таким образом, в законе отсутствовал сам термин «национальная безопасность».
В конце 90-х годов XX столетия все более осознавалась необходимость разработки и принятия нового базового акта в сфере безопасности. Это было связано с наличием угроз интересам нашей страны, активными действиями государства по борьбе с ними, проявлением недостатков закона «О безопасности» 1992 года. И новым базовым актом явилась подписанная Президентом Российской Федерации в 1997 году Концепция национальной безопасности РФ.В январе 2000 года была принята ее новая редакция, которая ликвидировала пробелы первоначального варианта документа[70].
Концепция национальной безопасности явилась правовой базой установления основных направлений деятельности государства в области национальной безопасности.Еще одной целью Концепции национальной безопасности можно назвать потребность объединения усилий, как органов власти, так и элементов гражданского общества в сфере обеспечения национальной безопасности РФ.
В преамбуле Концепции национальной безопасности, в первую очередь, давалось объяснение самого понятия Концепция, где записано, что Концепция национальной безопасности Российской Федерации – это система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции были сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.
Структура акта – краткая преамбула и четыре раздела (рис. 2).
Рис. 2. Структура Концепции национальной безопасности 1997 года
В первом разделе, показывающем место нашей страны в международном сообществе, подчеркивалась ее важнейшая роль в мировых процессах, формулировалась перспектива экономической интеграции, выделялись направления общих интересов России и других стран, заострялось внимание на опасности активизации усилий ряда государств, направленных на ослабление позиций России в политической, экономической, военной и других областях, что могло привезти к подрыву международной безопасности и стабильности, затормозить происходящие позитивные изменения в международных отношениях.
Во втором разделе не просто давалось определение понятия «национальные интересы России» (совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах), но и представлялось содержание этих национальных интересов в каждом из указанных ведущих направлений. Например, национальные интересы России во внутриполитической сфере состояли в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления демократического общества; в социальной сфере заключались в обеспечении высокого уровня жизни народа; в духовной сфере – в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны и т.п.
В третьем разделе был представлен широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны и их влияние на экономическую, внутриполитическую, социальную, духовную, экологическую, международную и иные сферы жизнедеятельности российского общества. И, если, например, углубление кризиса во внутриполитической, социальной и духовной сферах могло привести к утрате демократических завоеваний, то в международной сфере – к противодействию укрепления положения России как одного из центров влияния в многополярном мире, ослаблению ее позиций в Европе, на Ближнем Востоке, в Закавказье, Центральной Азии и Азиатско-Тихоокеанском регионе.
Четвертый раздел формулировал основные задачи в области обеспечения национальной безопасности и основные направления деятельности государства по защите национальных интересов во всех областях жизнедеятельности человека. Особо выделялись положения о системе обеспечения национальной безопасности, полномочиях органов и сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, их состав, принципы и порядок действий в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. В Концепции национальной безопасности четко определялось, что в формировании и реализации политики обеспечения национальной безопасности принимают участие (в пределах своей компетенции): Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Достоинством Концепции национальной безопасности являлось то, что:
– национальная безопасность выделялась как главная проблема в развитии российской государственности и общества;
– Концепция национальной безопасности основывалась на базовых программных документах, определяющих ведущие направления политики Российской Федерации;
– впервые в нормативно-правовом документе были закреплены такие понятия как «национальная безопасность» (определение появилось в редакции 2000 года) и «национальные интересы России»;
– подчеркивалось, что объекты национальной безопасности – это личность, общество и государство, где устойчивое развитие национальной безопасности может быть обеспечено только гармоничными отношениями между ними;
– была проведена комплексная оценка существующих и потенциальных угроз национальным интересам России в экономической, социальной, внутриполитической, духовной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической сферах;
– сформированы основные элементы механизма обеспечения национальной безопасности.
Будучи достаточно целостным актом, отвечающим потребностям своего времени, Концепция национальной безопасности, тем не менее, имела и ряд недостатков:
– определение самого понятия «Концепция национальной безопасности» («система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности») не отличалось точностью и корректностью формулировок. Во-первых, в такой трактовке Концепция выступала как некая система неизвестно чьих взглядов[71]. Во-вторых, она обеспечивала безопасность как бы только в Российской Федерации, хотя в законе «О безопасности» 1992 года к объектам безопасности относились также и российские граждане, находящиеся за ее пределами;
– исходя из установок Концепции национальной безопасности «реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики». Таким образом, получалось, что при такой формулировке жизнеспособность Концепции национальной безопасности в целом как бы ставилась под сомнение;
– отсутствовала демографическая сфера обеспечения национальных интересов, соответственно, демографические интересы не попадали под защиту, так как не входили в разряд национальных интересов;
– практически все вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, возлагались на федеральные органы, что умаляло значимость и местных органов, и самих граждан в решении данных задач.
Появление Концепции национальной безопасности имело важное значение для обеспечения национальной безопасности нашей России, но, тем не менее, завершенной системы нормативно-правового регулирования этой области еще создано не было. Ощущалась необходимость дальнейшей конкретизации в законах и иных актах основных положений Концепции как в вопросах регулировании общих положений национальной безопасности, так и ее отдельных видов.
Концепцию национальной безопасности сменила Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2009 года. Она была принята в целях консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности.
Появление Стратегии национальной безопасности 2009 года обуславливалось рядом причин:
1. Концепция национальной безопасности выполнила свою задачу, являясь актом, соответствующим этапу становления новой российской государственности. Но ситуация в России изменилась, что потребовало корректировки ряда базовых моментов, связанных с защитой национальных интересов.
2. Появились новые внутренние угрозы и вызовы, сместился акцент с просто защиты жизненно важных интересов страны на необходимость решать не только базовые военно-экономические вопросы, а и проблемы экологии, здравоохранения, науки, образования, культуры, повышения качества жизни граждан через доминанту устойчивого развития.
3. За время действия Концепции национальной безопасности в международной обстановке произошли серьезные изменения, связанные с глобализацией процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, усугубляемые мировым финансово-экономическим кризисом. Это сформировало новые угрозы и риски, что объективно повлекло за собой необходимость пересмотра подходов к защите национальной безопасности России.
4. Потребность развития внутренних и внешних конкурентных позиций России повлекла необходимость уточнения политики обеспечения национальной безопасности, ее перспектив, увязываемых с устойчивым социально-экономическим развитием страны.
5. Научный интерес к общим вопросам теории национальной безопасности, появление достаточно большого количества нормативно-правовых актов разного уровня, связанных с видовыми характеристиками национальной безопасности требовало терминологического единообразия, уточнения и конкретизации ряда основных понятий в области национальной безопасности.
Законодатель определил, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2009 года – это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу (п. 3). Основная задача Стратегии состоит в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов (п. 5).
Стратегия национальной безопасности 2009 включала шесть разделов, поделенных на 112 пунктов (см. рис. 3).
 |
Рис. 3. Структура Стратегии национальной безопасности РФ
Первый раздел содержал характеристику самого акта и базовых понятий национальной безопасности: «национальная безопасность», «национальные интересы Российской Федерации», «угроза национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», «система обеспечения национальной безопасности», «силы обеспечения национальной безопасности», «средства обеспечения национальной безопасности».
Второй раздел был посвящен сугубо международной составляющей проблемы национальной безопасности, где представлялась современная картина мира, направления его развития и роль России в этом процессе.
Третий раздел четко выделял национальные интересы страны на долгосрочную перспективу, формулировал как основные приоритеты национальной безопасности Российской Федерации, так и приоритеты устойчивого развития.
Четвертый раздел посвящался основополагающим моментам обеспечения национальной безопасности, которые состояли в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации.
В пятом разделе, рассматривающем разнонаправленные основы обеспечения национальной безопасности, были представлены структуры, связанные с реализацией, корректировкой, организационной и документальной поддержкой данной Стратегии.
В шестом разделе назывались основные характеристики состояния национальной безопасности, предназначенные для ее оценки, не являющиеся постоянной величиной, но корректируемые по результатам мониторинга состояния национальной безопасности.
Соответственно, как записано в ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации:
– содержит приоритеты, цели и меры в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
– содержит оценку текущего состояния национальной безопасности Российской Федерации и оценку угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;
– определяет национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
– определяет цели и задачи обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в различных областях и сферах развития Российской Федерации и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности Российской Федерации;
– определяет организационные, нормативные правовые и информационные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
– содержит основные показатели состояния национальной безопасности Российской Федерации;
– содержит иные положения, определенные Президентом Российской Федерации (ст. 18,п. 3).
Как отмечала И.Б. Кардашова, принятие Стратегии национальной безопасности 2009 года являлось знаменательным событием, так как свидетельствовало о зарождении российской стратегической культуры[72].
Необходимо более подробно, сравнивая с Концепцией национальной безопасности, рассмотреть новые положения, достоинства содержания и значение Стратегии национальной безопасности 2009 года, являющейся на тот момент первым базовым документом официальной доктрины обеспечения национальной безопасности России:
– Концепция национальной безопасности на момент ее принятия в 1997 году формулировала лишь вектор деятельности государства в различных сферах обеспечения национальной безопасности, уточняла порядок выявления угроз национальной безопасности. Стратегия же кардинально изменила принцип обеспечения национальной безопасности, определяя в качестве направления обеспечения национальной безопасности стратегические национальные приоритеты[73]. Таким образом, в Стратегии формулировалась новая государственная политика в области национальной безопасности, которая обеспечивалась через достижение стратегических приоритетов;
– основной новой идеей документа являлась идея «безопасность через развитие», что полностью отвечало концептуальным положениям Стратегии, базирующимся на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости с Концепцией долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (п. 3);
– в Стратегии, в отличие от Концепции национальной безопасности, была четко обозначена ее долгосрочная перспектива (до 2020 года). И, исходя из этого, определены цели, задачи и направления развития системы обеспечения национальной безопасности, увязанные, к тому же, с характеристикой угроз для каждого их национальных приоритетов и мерами по их предотвращению и нейтрализации;
– в Стратегии, как отмечал С.Ю. Чапчиков, был принципиально иной подход к обеспечению национальной безопасности, был сформирован новый, отличный от Концепции национальной безопасности, механизм реализации консолидированных усилий государства и общества[74]. Таким образом, было сделано важнейшее пояснение, что реализовать Стратегию силами только властей не представляется возможным. Для этого потребуются усилия всего общества;
– в Стратегии впервые конкретно определялись характеристики оценки состояния национальной безопасности, среди которых: уровень безработицы (доля от экономически активного населения); децильный коэффициент (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения); уровень роста потребительских цен; уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами (п. 112). Явно видно, что указанные критерии носили, в основном, социально-экономический характер;
– несомненным достоинством Стратегии являлось то, что она была нацелена обеспечить связь между укреплением национальной безопасности и достижением повышения качества жизни российских граждан, созданием достойных условий жизни людей в России. И характернейшая черта Стратегии в ее социальной составляющей;
– особенностью Стратегии – представляла реальные основы корректировки политики в области обеспечения национальной безопасности, так как закрепляла положение о непостоянстве содержательного понятия «национальный интерес» и «национальный приоритет», которые могут изменяться в связи внутренними и внешними факторами.
Стратегия национальной безопасности 2009 года могла выполнять функцию консолидации общества, защиты национальной безопасности которой должны были заниматься не только государственные структуры, но и все граждане страны, так как речь здесь шла именно о сохранении и спасении нации. Но изначально в содержании Стратегии национальной безопасности 2009 года проявлялись серьезные недостатки:
– Стратегия не являлась прямым руководством к действию, так как, во-первых, за ее претворение в жизнь не отвечала конкретно ни одна структура; во-вторых, ни по одному направлению не приводились количественные показатели, являющиеся целевыми к 2020 году; в-третьих, не определялись ресурсы, обеспечивающие национальную безопасность;
–в Стратегии, как писал доктор военных наук К. Сивков, отсутствовало четкое определение системы угроз национальной безопасности страны и их источников.В роли угроз выступали проблемы развития государства в различных сферах[75];
– в Стратегии не было сформулировано содержание ряда понятий, которые были так же важны для теории национальной безопасности и ее правового обеспечения, как и те, что представлялись в п. 6. В частности, требовали единого толкования ряд терминов, встречающихся в данном документе: субъект национальной безопасности, объект национальной безопасности, обеспечение национальной безопасности, политика обеспечения национальной безопасности и др.;
– в Стратегии не просто отсутствовало определение государственной безопасности, но и вопросы, связанные с ее обеспечением, без пояснений, объединялись с проблемами общественной безопасности, и два этих термина в тексте употреблялись через союз «и» – государственная и общественная безопасность;
– в Стратегии, как отмечали авторы монографии «Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты», не был проведен анализ причин, противоречий, факторов, определяющих конкретное состояние национальной безопасности, и, соответственно, отсутствовала возможность определения направлений, путей ее развития и укрепления на близкую и среднесрочную перспективу[76];
– в Стратегии была представлена взаимосвязь и взаимозависимость между экономикой и вопросами национальной безопасности, но четко не прописывалась прямая зависимость между духовно–нравственным состоянием общества, патриотизмом российских граждан, особенно, молодежи и национальной безопасностью. Духовный вакуум мог привести к конфликту поколений, воинственному отказу от традиционных национальных ценностей, асоциальному поведению.
Существует полемическое мнение, что за прошедшие после принятия Стратегии годы руководители, отвечающие за национальную безопасность страны, обосновывая те или иные, порой весьма спорные свои шаги в этом направлении, не опирались на положения принятого акта. Это объяснялось тем, что любая стратегия – руководящий документ, определения и положения которого должны обладать предельной конкретностью, исключать двойное толкование и быть применимыми в практике управленческой деятельности. Данным критериям Стратегия национальной безопасности 2009 года не отвечала, и поэтому, в нынешнем виде, никак не могла быть использована в качестве руководства для практической деятельности органов государственного управления, так как фактически ничего не определяла. Соответственно, это и является причиной того, что ее роль в обеспечении национальной безопасности России и развитии государственных институтов ее обеспечения в полной мере не проявлялась. Сивков К. писал, что перерабатывать Стратегию просто не имеет смысла – необходимо полностью разрабатывать ее заново[77].
Основы современного действующего правового обеспечения национальной безопасности нашли свое закрепление в ФЗ «О безопасности» 2010 года.
Причины его принятия можно определить следующим образом:
– необходимость исправления и детализации ряда позиций закона «О безопасности» 1992 года, который, как отмечали авторы Комментариев к закону «О безопасности» 2010 года, неоднократно подвергался корректировкам, вносящим в него уточнения и дополнения и, по сути, морально устарел[78];
– настоятельная потребность, связанная с практикой применения закона «О безопасности» 1992 года, в конкретизации именно основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности РФ. Это было написано в пояснительной записке, приложенной к проекту указанного федерального закона при его внесении в Государственную Думу РФ[79];
– появление нового программного документа – Стратегии национальной безопасности РФ 2009 года, пришедшей на смену Концепции национальной безопасности и принятой в связи с масштабными изменениями во внутренней и международной обстановке;
– дальнейшее развитие доктринальных положений концепции национальной безопасности.
Федеральный закон «О безопасности», принятый 28 декабря 2010 года, закрепляет основополагающие начала обеспечения национальной безопасности, единые для всей системы обеспечения национальной безопасности задачи, принципы и содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности Российской Федерации, а также и ведущие цели международного сотрудничества.
ФЗ «О безопасности» 2010 года состоит из четырех глав и 20 статей (рис. 4).
 |
Рис. 4. Структура ФЗ «О безопасности» 2010 года
В первой главе представлены основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности, государственная политика в данной области, раскрываются правовая основа обеспечения безопасности и цели международного сотрудничества. Вторая глава закрепляет полномочия Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства, федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, а также функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере. В третьей главе определяются основные задачи и функции Совета Безопасности, его состав и организация деятельности. В заключительной главе перечисляются отдельные законодательные акты и положения законодательных актов, утратившие силу.
Полагаем, что более полную характеристику закона «О безопасности» 2010 года, с позиций его «плюсов» и «минусов», можно дать, если сравнить его с аналогичным документом 1992 года (табл. 7).
Таблица 7
Сравнительный анализ законов «О безопасности» 1992 и 2010 годов
| Положения закона «О безопасности» 1992 года | Положения ФЗ «О безопасности» 2010 года | Вывод |
| Структура: раздел I. Общие положения; раздел II. Система безопасности Российской Федерации; раздел III. Совет безопасности Российской Федерации; раздел IV. Финансирование деятельности по обеспечению безопасности; раздел V. Контроль и надзор за деятельностью по обеспечению безопасности | Структура: глава I. Общие положения; глава II. Полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; глава III. Статус Совета Безопасности; глава IV. Заключительные положения | Новый закон фактически повторил структуру предыдущего акта по трем первым позициям, но в него не вошло регулирование, которое ранее содержалось в разделах «Финансирование деятельности по обеспечению безопасности» и «Контроль и надзор за деятельностью по обеспеч |