Раздел 5. Российское государство, право, общество 5 страница

а) субъекты, созданные на основе территориального подхода; при их выделении за основу брался не национальный критерий, а территория. К ним относятся область, край, город федерального значения - всего 57 административно-территориальных образований;

б) субъекты, созданные на основе национального подхода; при их выделении бралась за основу так называемая титульная нация. К ним относятся: республика, автономная область, автономный округ - всего 32 национально-территориальных образования.

Так, например, среди областей присутствуют такие, как: Амурская, Архангельская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Курская, Московская, Новгородская, Орловская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Свердловская, Смоленская, Тверская, Тульская, Читинская, Ярославская и др.

В составе субъектов в форме края Конституцией закреплены: Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края.

В составе субъектов в форме города федерального значения в Конституции фигурируют города Москва и Санкт-Петербург.

В составе субъектов в форме республики в Конституции закреплены: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика.

В форме автономной области в России существует только один субъект - Еврейская автономная область; в форме автономного округа - 10 субъектов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий округа.

Своеобразие правового положения автономных округов состоит в том, что они, с одной стороны, входят в состав края/области, а с другой стороны, считаются равноправными субъектами. Поэтому отношения округов с другими субъектами Федерации могут регулироваться как федеральными законами, так и договором с соответствующим краем или областью (например, договоры между администрацией Тюменской области и администрациями Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов).

В декабре 2003 года в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе прошли референдумы об объединении этих двух субъектов в один - в Пермский край. Население преобладающим большинством голосов высказалось за объединение. Предполагается, что оформление этого процесса завершится в 2007 году, и тогда количество субъектов федерации уменьшится до 88.

Во-вторых, Россия является не национальным, а многонациональным государством. "Национальным" называется такое государство, которое выражает интересы титульной нации; многонациональным - государство, которое выражает интересы многих наций и народностей.

В России по данным последней переписи проживают порядка 160 наций и народностей. Российское государство - их общее государство.

Некоторые нации приобрели в составе России элементы государственности в форме автономных округов, автономной области, республик (национально-территориальных образований). Титульные нации в этих субъектах получают некоторый приоритет, хотя во многих из субъектов количество населения титульной нации меньше, чем жителей других национальностей.

Другие нации обеспечивают свой национальный интерес в иных формах, например в форме культурной автономии. Вопросы национально-культурной автономии регулируются Законом "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 года.

Каждая из 160 наций не может поставить вопроса о самоопределении в форме собственной государственности. Это и будет угрозой целостности России.

Русская нация - самая многочисленная. Национальный интерес русской нации тоже не обособлен своей государственностью. Национальный интерес русской нации, как и других наций, - в существовании многонационального государства. В этом смысле русская нация как бы скрепляет все другие нации в единое сообщество. Это большая ответственность.

Слово "русские" сегодня выражает уже не только принадлежность к нации, но и принадлежность к единому многонациональному народу России. Часто для обозначения народа России используют термин "россияне".

Впрочем, в идеале для формирования единого российского народа не должно быть (как, например, в США) разделения наций и народов на титульные и нетитульные, а все субъекты должны строиться только по территориальному подходу.

В-третьих, Конституция закрепила равенство всех субъектов федерации между собой. Следует особо подчеркнуть, что субъекты (и административно-территориальные, и национально-территориальные образования) равны между собой перед федерацией, но не равны с федерацией. Зачастую в некоторых образованиях статус субъекта понимается как равенство с федерацией. Это неправильное понимание конституционного статуса субъекта федерации.

Федеральный центр должен одинаково относиться к субъектам, которые равны между собой перед центром. И значит федеральный центр не должен давать неоправданных преференций одному субъекту в ущерб другим. А такое бывало. В этом видится несовершенство федерализма в обновленной России. Выравнивание прав и обязанностей субъектов Федерации - одно из важнейших направлений этого процесса.

Суммируем остальные черты правового статуса Федерации и ее субъектов:

Президент России, другие органы федеральной государственной власти осуществляют свои полномочия на всей территории страны в соответствии с Конституцией; Конституция России обладает приоритетом и верховенством на всей территории страны; в России имеется единая столица (город Москва), единые государственные флаг, герб и гимн, единый государственный язык, единая денежная единица - рубль, единое гражданство (гражданства субъектов федерации не предусмотрено), единые Вооруженные Силы;

на территории России не допускается установление таможенных границ и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств;

федеральные органы исполнительной власти могут создавать в любом регионе России свои территориальные органы и назначать должностных лиц;

разделение власти "по вертикали" на два уровня (федеральный уровень власти и власть субъектов федерации) осуществляется через механизм "разграничения предметов ведения" (ст. 71-73 Конституции); этот механизм состоит из трех сфер - сферы исключительной компетенции федерального центра; сферы совместной компетенции центра и субъекта; сферы исключительной компетенции субъекта;

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам;

субъекты федерации создают свое законодательство, принимают свои уставы (республики принимают конституции); нормативные акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам (с учетом разграничения компетенции между федерацией и субъектами);

субъекты федерации самостоятельно устанавливают свое наименование, свою систему органов государственной власти (в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти);

статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию федерации и субъекта; границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия (эти границы являются не государственными, а административными); территория субъектов закрепляется за ними лишь в связи с их пребыванием в составе России, и на эту территорию не может распространяться власть других субъектов федерации; правом одностороннего выхода из состава России субъекты не обладают;

республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком России; утверждать свою государственную символику, определять столицу, учреждать свои почетные звания и государственные награды;

субъекты федерации не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать посольства за рубежом, подписывать международные договоры с другими государствами;

Федерация может передавать часть своих полномочий по международным договорам межгосударственным объединениям, если это не противоречит основам конституционного строя;

таким образом, принципами российского федеративного устройства являются: государственная целостность России; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; равноправие народов; равноправие субъектов федерации.

В начальные тексты конституций ряда республик были включены положения, противоречащие Конституции России и статусу субъектов, всей истории развития России как единого, целостного государства.

Такие положения были включены, в частности, в конституции Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан и др.

Например, в конституции Республики Татарстан данное национально-территориальное образование определялось как государство, "ассоциированное с Российской Федерацией", что полностью противоречит и российскому праву, и реальности.

В некоторых республиках в избирательное право было включено требование, что кандидат на государственные должности в республике обязательно должен знать национальный язык. Подобные требования представляют собой дискриминацию граждан других национальностей и не должны содержаться в праве.

Декларация о государственном суверенитете Башкирии от 11 октября 1990 года провозгласила, в частности, договорный принцип взаимоотношений между Россией и Башкирией. Понятно, что подобные декларации полностью не соответствуют ни истории, ни закону и наносят ущерб территориальной целостности единой России.

Постепенно расхождения между конституциями/законодательством субъектов и Конституцией/законодательством федерации преодолеваются. Например, упомянутая Декларация о "суверенитете" Башкирии в феврале 2005 года в соответствии с постановлением Государственного Собрания республики была признана утратившей силу закона.

Будущее есть только у единой России. Все национальные "суверенитеты" внутри России наносят непоправимый вред единству страны, переносят конфликт интересов на национальной почве в будущее, играют на руку противникам России, которые уже сегодня прогнозируют распад нашей страны на несколько государств.

75. Органы государственной власти субъектов федерации. Вернемся к вопросу об органах государственной власти субъектов федерации. Образование органов государственной власти субъектов должно осуществляться в соответствии с Законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года.

Субъекты федерации самостоятельно определяют, какие органы государственной власти образовать, но система таких органов должна быть аналогична федеральной и иметь:

а) законодательный (представительный) орган;

б) высший исполнительный орган во главе системы органов исполнительной власти;

в) высшее должностное лицо субъекта.

Кроме того, органы субъектов федерации должны соответствовать принципам правового, светского государства, республиканской форме правления.

Особенность органов власти субъектов Российской Федерации заключается еще и в том, что они обладают самостоятельными полномочиями лишь в той части, которая определена Конституцией для субъектов Федерации (ст. 11, ч. 3; ст. 71-73).

За пределами собственной компетенции эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

Такая конструкция обеспечивает единство государственной власти России.

И, наконец, с точки зрения соотношения власти федеральной и власти субъектов федерации важно, что:

- субъекты федерации не вправе препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти;

- федеральная власть (Президент России) вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов в случае противоречия их федеральным законам и актам;

- субъекты вправе осуществить свое собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если по этим вопросам еще не приняты федеральные законы, т.е. в "опережающем" порядке. Правда, в таких случаях после принятия соответствующего федерального закона субъекты обязаны привести в соответствие с ним свои нормативные акты.

Законодательные органы государственной власти субъектов являются постоянно действующими высшими органами законодательной власти в субъектах федерации.

Структура и наименование такого органа устанавливается самим субъектом с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В областях/краях законодательные органы называются, как правило, либо Законодательным Собранием, либо Думой.

В национально-территориальных образованиях царит большее многообразие. Так, в Бурятии и Калмыкии, например, законодательные органы называются Народный Хурал; в Ингушетии - Народное Собрание, в Татарстане - Верховный Совет; в Башкортостане и Чувашии - Государственный Совет; в Республике Саха - Государственное Собрание.

Не все законодательные органы субъектов - однопалатные: в Карелии, Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Республике Саха - двухпалатные парламенты.

Не менее половины депутатов в законодательном органе (или одной из палат, если орган - двухпалатный) должны избираться по пропорциональной системе по спискам, выдвинутым избирательными объединениями/ блоками. Срок полномочий депутатов не может превышать 5 лет.

Законодательные органы субъектов принимают уставы/конституции и законы; утверждают бюджет субъекта; устанавливают региональные налоги, порядок проведения референдумов, административно-территориальное устройство, структуру исполнительных органов власти субъекта.

Кроме того, законодательные органы назначают на должности судей уставного/конституционного суда субъекта.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Уставом/конституцией это право может быть предоставлено и иным органам, организациям, лицам.

Высшее должностное лицо субъекта вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа, если данный орган принял нормативный акт, противоречащий Конституции России и федеральным законам, и не устранил нарушения.

Президент России может в таком случае своим указом вынести законодательному органу субъекта предупреждение, а если это не действует, - внести в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта.

В субъектах федерации создается своя система органов исполнительной власти, которая вместе с федеральными органами исполнительной власти образует единую систему исполнительной власти России. Возглавляется система органов исполнительной власти субъекта руководителем высшего исполнительного органа.

Уставом/конституцией может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта. Если она введена, то такое лицо возглавляет высший исполнительный орган в субъекте.

Наименование высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) устанавливается уставом/конституцией субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В области/крае система органов исполнительной власти состоит из департаментов и администрации (правительства). Во главе администрации стоит, как правило, губернатор. В республиках высшим должностным лицом, как правило, является президент (глава), а высшим исполнительным органом - правительство, руководящее работой министерств и ведомств.

Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа) должен избираться законодательным/представительным органом субъекта по представлению Президента России. Срок избрания не может превышать 5 лет (с возможностью переизбрания еще на один срок).

На пост высшего должностного лица субъекта может быть избран любой гражданин России, обладающий пассивным избирательным правом.

Высшее должностное лицо субъекта: подписывает либо отклоняет законы субъекта; формирует высший исполнительный орган; может участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса; издает постановления/указы и распоряжения.

Президент России вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа), акта органа исполнительной власти субъекта, если они противоречат Конституции и федеральным законам России. Президент России может также вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта и отрешить его от должности.

Законодательные органы субъектов имеют право выразить недоверие высшему должностному лицу, которое влечет отставку лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа.

Судебными органами субъекта федерации являются мировые судьи (судьи общей юрисдикции) и уставные/конституционные суды субъектов.

О правовом статусе мировых судей уже было рассказано выше.

Уставные/конституционные суды субъектов федерации призваны рассматривать вопросы о том, соответствуют ли уставу/конституции субъекта принимаемые в субъекте законы и другие нормативные акты органов государственной власти и органом местного самоуправления. Кроме того, эти суды дают толкование уставов/конституций.

Процедуры рассмотрения всех этих вопросов определяются законами самих субъектов. Формирование уставных/конституционных судов в большинстве субъектов федерации продолжается.

Можно сделать вывод, что судебная власть в России делится "по вертикали" только в части конституционного правосудия и суда общей юрисдикции, поскольку субъектами учреждается мировой суд.

Преобладающая часть судов общей юрисдикции - это федеральные суды. Судьи в них являются федеральными судьями и принимают решения именем Российской Федерации.

Этим российская судебная система отличается от судебной системы, например, США, при которой на территории каждого штата имеются одновременно и федеральные суды, и судебная система штата во главе с верховным судом штата. Такое судоустройство, как в США, называется дуализмом судебной системы.

76. Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами. Власть между федерацией и субъектами разделена. Это разделение юридически осуществлено в форме разграничения полномочий (предметов ведения). Все сферы, в которых власть должна принимать решения, поделены на три части:

сферу исключительной компетенции федеральной власти; в вопросах этой сферы решения принимает исключительно центр - федеральная власть;

сферу совместной компетенции федеральной власти и власти субъекта; в вопросах этой сферы решения принимаются совместно;

сферу исключительной компетенции субъекта федерации; в вопросах этой сферы решения принимают исключительно субъекты федерации.

Перечень вопросов, которые входят в каждую из трех сфер, содержится в статьях 71, 72, 73 Конституции России.

Так, например, в сферу исключительной компетенции федерации (федеральной власти) включены: принятие федеральных законов; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной государственной собственностью; таможенное регулирование; ядерная энергетика; деятельность в космосе; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения России; оборона страны; вопросы защиты государственной границы; судоустройство; уголовное и гражданское законодательство; вопросы амнистии и помилования; установление стандартов, эталонов, единая метеорологическая, картографическая службы; статистика и бухучет.

По этим вопросам издавать нормативные акты вправе только федеральные органы: Президент России, Федеральное Собрание, Правительство, министерства/ведомства.

Следует отметить, что субъекты федерации представлены в одной из палат российского парламента - в Совете Федерации. Представители субъектов федерации, принимая участие в законотворчестве, тем самым - через законы - участвуют в решении вопросов исключительного ведения федерации.

В сферу совместной компетенции федерации и субъектов включены, например, следующие вопросы: обеспечение правопорядка; защита национальных меньшинств; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами; охрана окружающей среды; вопросы образования, культуры; социальное обеспечение; меры по борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями; административное, трудовое, семейное законодательство.

Видно, что эти вопросы не требуют жесткой централизации. По вопросам данной сферы нормативные акты могут издавать как федеральные органы, так и органы государственной власти субъектов федерации.

Сфера исключительной компетенции субъектов федерации определена по "остаточному принципу": в нее должны попасть все вопросы, которые не охвачены двумя первыми сферами. Точного перечня таких вопросов нет, что зачастую создает проблемы в определении вопросов исключительной компетенции субъектов.

К исключительной компетенции субъекта относятся вопросы создания и названия органов государственной власти субъекта, принятие бюджета, введение и взимание региональных налогов, управление и распоряжение собственностью субъекта федерации, организация местного самоуправления и установление границ территорий муниципальных образований и др.

Если в вопросе исключительной компетенции субъекта федеральный закон и закон субъекта будут противоречить друг другу, какому закону надо отдать приоритет? В данной сфере приоритет отдается нормативному акту субъекта федерации.

Ниже в качестве наглядного примера и для удобства восприятия приводится таблица, в которой иллюстрируется разграничение полномочий (предметов ведения) между федерацией и субъектами федерации не основе статей 71 и 72 Конституции России.

┌────────────────────────────────┬────────────────────────────────────┬───────────────────────────────┐

│ Предмет ведения │ Компетенция федерации ст. 71 │ Совместная компетенция ст. 72 │

├────────────────────────────────┼────────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤

│1. Вопросы государственного │- принятие Конституции и законов │- обеспечение соответствия │

│строительcтва │- установление системы органов гос. │конституции и законов субъекта │

│ │власти │федерации федеральной │

│ │ │конституции и законам │

│ │ │- установление общих принципов │

│ │ │системы органов власти │

├────────────────────────────────┼────────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤

│2. Вопросы регулирования │- управление гос. собственностью │- разграничение гос. │

│экономики │- федеральные налоги │собственности │

│ │- ядерная энергетика, деятельность в│- установление общих принципов │

│ │космосе │налогообложения │

│ │- установление правовых основ │- охрана памятников │

│ │единого рынка │- распоряжение землей, недрами,│

│ │ │природопользование │

├────────────────────────────────┼────────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤

│3. Вопросы международных │- международные договоры РФ │- выполнение международных │

│отношений │- внешнеэкономические отношения │отношений │

│ │федерации │- координация международных и │

│ │- внешняя политика, вопросы войны и │внешнеэкономических связей │

│ │мира │субъектов федерации │

├────────────────────────────────┼────────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤

│4. Границы, оборона │- определение статуса и защита гос. │- режим пограничных зон │

│ │границ │ │

│ │- оборона, экспорт-импорт вооружений│ │

├────────────────────────────────┼────────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤

│5. Вопросы правовой системы │- уголовное, │- административное, │

│ │уголовно-процессуальное, │административно-процессуальное │

│ │уголовно-исполнительное │законодательство │

│ │законодательство │- семейное, жилищное, │

│ │- гражданское, │земельное, водное, лесное, │

│ │гражданско-процессуальное, │зак-во о недрах, об охране │

│ │арбитражно-процессуальное зак-во │окружающей среды │

│ │- правовое регулирование │ │

│ │интеллектуальной собственности │ │

│ │- федеральное коллизионное зак-во │ │

├────────────────────────────────┼────────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤