Глава 1. патримониализм и патримониальная бюрократия
В политической социологии Вебера подробно описаны формы управления, предшествовавшие современной рациональной бюрократии. Наибольшее внимание при рассмотрении этих форм немецкий социолог уделил различным вариантам патримониального господства. Понятие “патримониальный” ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату[4][4]. В западной политической теории понятие патримониальной монархии встречается по крайней мере с середины XVII века, когда его ввел в употребление Т.Гоббс. В начале XIX века термин “патримониальное государство” использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, не проводили различия между патриархальным и патримониальным типами господства[5][5]. Во всяком случае нельзя согласиться с утверждением Р.Пайпса, что этот термин был “вызволен из небытия” Максом Вебером[6][6]. Вебер лишь наделил новым значением понятие, которое встречалось в работах его предшественников.
В социологии Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от “первичного” патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции[7][7].
Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. При этом экономическая эксплуатация подданных, как правило, осуществляется “литургическими” методами, предполагающими коллективную ответственность определенных групп населения за отправление их членами государственных повинностей.
В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи. В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господства. По его мнению, феодальный принцип не мог полностью заменить патримониальную систему управления на уровне государства, а феодальный вассал выступал как патримониальный господин по отношению к своим крепостным[8][8].
Основное отличие между этими двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиции.
Однако, если правитель слишком полагается на военную силу, он становится заложником армии, которая может выйти из-под его контроля. Как пишет Вебер, в случае военных неудач и других сходных обстоятельств войска “начинали бунтовать, свергали и устанавливали династии, либо государь должен был подарками и обещаниями повышенной платы заново привлекать их на свою сторону”[9][9]. Поэтому патримониальный режим, как правило, оказывается неустойчивым, свидетельства чему можно найти в истории Римской империи и особенно средневековых государств Ближнего Востока, которые являли собой, с точки зрения Вебера, классический пример "султанизма", опиравшегося на патримониальные войска. В то же время патримониальное государство практически никогда не основывается исключительно на военной силе, но в немалой степени зависит от традиционной легитимации.
Другой опорой патримониального режима служит управленческий аппарат, который набирается первоначально из числа личных слуг господина. Однако недовольство подданных возвышением несвободных людей, равно как и нужды самого процесса управления, обычно побуждают господина привлекать к этому процессу и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как "милость" правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в патримониальных властных структурах.
Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. Как отмечает в этой связи Р.Бендикс: “Даже в крупных государствах, организованных подобным образом, невозможно обнаружить какой-то системы в потоке официальных титулов с постоянно меняющимся значением”[10][10]. Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими. В конечном счете эти границы, коль скоро они не установлены традицией, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками.
Как указывает Вебер, таким должностным лицам дозволяется делать все, что совместимо “с властью традиции и интересами правителя в сохранении готовности подданных повиноваться и их способности содержать его экономически"[11][11]. Поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение. Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам.
Одной из основных отличительных черт патримониального управленческого аппарата выступает отсутствие регулярного денежного жалованья. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает “определенные "права на должность" и тем самым ее присвоение"[12][12]. Бенефиций может представлять собой земельный участок, но он может заключаться также в праве на получение зерна из царских житниц или на определенные денежные выплаты за отправление официальных актов. Согласно Веберу, бенефиций являлся универсальным средством содержания патримониальных чиновников и столь же универсальный характер носила тенденция к присвоению бенефиция.
Присвоение должностей делает обладающих ими чиновников практически несменяемыми, что позволяет им накладывать существенные ограничения на власть патримониального правителя. В результате в каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Интересам правителя отвечало бы назначение на все наиболее важные посты его личных слуг и фаворитов, но это удается ему лишь в тех сферах, где не произошло присвоения должностей чиновниками. В этих условиях, как полагает Вебер, чрезвычайно важное значение приобретает индивидуальная способность правителя утвердить свою власть[13][13].
Вебер рассматривает различные способы, с помощью которых патримониальные государи пытались обуздать притязания чиновничества. Как правило, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности; назначать их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допускать объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематически контролировать деятельность чиновников через своих доверенных людей. Кроме того, как отмечает Вебер, универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование чиновников, которые не происходили из социально привилегированных слоев или были иностранцами и которые не обладали своими собственными властью и престижем, но полностью зависели в этом отношении от господина.[14][14] Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.
Содержание управленческого аппарата и армии, служащих личным орудием правителя, требовало крупных финансовых затрат. Денежные средства, необходимые для этой цели, поступали за счет торговых пошлин или прямой монополии внешней торговли. Согласно Веберу, роль торговли при возникновении патримониальных режимов почти всегда была решающей[15][15]. Однако он не считал торговую монополию основой политической власти патримониального типа. Скорее здесь имело место обратное отношение - торговая монополия являлась следствием обладания неограниченной властью[16][16].
Рассматривая влияние патримониальных властных структур на экономическую жизнь общества, Вебер подчеркивал, что эти структуры не являются серьезным препятствием для развития самых разных хозяйственных укладов, в том числе политически ориентированного капитализма. Как известно, немецкий социолог выделял два основных типа капитализма: авантюрно-спекулятивный капитализм, существовавший в той или иной форме во все исторические эпохи, и современный капитализм, отличительным признаком которого является рациональная организация формально свободного труда[17][17]. С точки зрения Вебера, если авантюрно-спекулятивный капитализм прекрасно уживался с патримониальным политическим режимом, то промышленный капитализм современного типа не мог нормально развиваться в патримониальном государстве из-за недостатка в таком государстве “предсказуемости”, отличающей рациональное бюрократическое управление. Отсутствие законодательных гарантий, которые ограждали бы от произвола со стороны патримониального правителя и его чиновников, крайне неблагоприятно сказывалось на деятельности капиталистических предпринимателей[18][18].
Коль скоро речь зашла о соотношении патримониальных властных структур и различных хозяйственных укладов, следует отметить, что в марксистской традиции ближайшим аналогом веберовской концепции патримониализма выступает теория азиатского способа производства. Маркс не был первым, кто ввел в научный оборот понятие “азиатского” общества. Это понятие было разработано в английской политической экономии, откуда его и заимствовал Маркс. Им была затем сформулирована концепция азиатского способа производства, в соответствии с которой в восточных обществах верховным собственником являлось всемогущее государство. Но Маркс не считал существующий в обществе данного типа управленческий аппарат его правящим классом. Проблема роли государственной бюрократии в восточных обществах не получила в классическом марксизме подробного рассмотрения.
Попытку разработать марксистскую теорию бюрократии как господствующего класса азиатского общества предпринял в конце 50-х годов ХХ в. К.Виттфогель. Исходным для этого автора служит понятие “гидравлического” или “агро-менеджериального” общества. Согласно Виттфогелю, “азиатский деспотизм” возникает первоначально в тех регионах, где для развития сельского хозяйства необходимы крупные ирригационные работы. Проведение таких работ координируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые образуют правящий класс общества[19][19].
Бюрократический аппарат деспотического государства представляет собой жестко централизованную организацию. В отличие от Вебера, Виттфогель готов допустить лишь очень незначительную степень автономии чиновников по отношению к центральной власти[20][20]. По сравнению с концепцией Виттфогеля веберовская концепция патримониализма отличается гораздо большим динамизмом и является более разносторонней, поскольку она допускает возможность децентрализации политических режимов в традиционных обществах, а также не ограничивается одним лишь экономическим фактором в объяснении их возникновения.
Если обратиться теперь к рассмотрению теоретического статуса понятия патримониализма в работах Вебера, то прежде всего следует отметить, что в современной социологии это понятие получило разные, порой противоречивые интерпретации. С одной стороны, концепция патримониализма характеризовалась как пример вполне разработанного идеального типа[21][21], с другой - утверждалось, что термин “патримониализм” служит Веберу лишь для обозначения конкретных политических режимов[22][22]. Тем не менее обращение непосредственно к веберовским текстам позволяет внести в этот вопрос определенную ясность.
В своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого типа господства. О патримониализме в собственном смысле слова речь идет там, где господство преимущественно традиционное. Если же правитель действует главным образом по своему усмотрению, опираясь на военную силу и игнорируя традицию, такой режим обозначается термином "султанизм"[23][23]. Помимо этого Вебер рассматривает децентрализованный вариант патримониализма, характеризуемый им как "сословное" господство. Для этой разновидности патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников. Все перечисленные формы патримониального господства, очевидно, следует расценивать как “чистые” типы.
Хотя анализ веберовской методологии выходит за рамки данного исследования, необходимы некоторые пояснения относительно содержания используемых Вебером категорий. Понятие “чистого” типа и его отличия от “генетического” идеального типа рассматривались отечественными авторами. Так П.П.Гайденко справедливо указывает на то, что в социологии Вебера чистые типы, в отличие от идеально-типических конструкций, используемых для изображения индивидуальных исторических событий, служат для создания идеальных моделей, не ограниченных пространственно-временными рамками[24][24]. Тем не менее содержание понятия чистого типа нуждается в уточнении.
В этой связи представляет особый интерес интерпретация "чистых" идеальных типов в работах Вебера, предложенная немецким исследователем В.Моммзеном. В хронологически позднейшей части "Хозяйства и общества", как свидетельствует Моммзен, чистые типы “сконструированы таким образом, чтобы в каждом из них соответствующий принцип раскрылся бы в наиболее отчетливой форме”[25][25]. При этом чистые типы, как правило, объединены в пары, причем каждый из них соответствует крайней точке на определенном отрезке. Хотя Вебер главным образом следует принципу дихотомического деления, чистые типы могут образовывать системы и более сложной конфигурации.
Веберовская идеально-типическая модель патримониализма, по-видимому, образует одну из таких систем. В указанной модели традиционалистский патримониализм противопоставлен султанизму, который основан на ничем не ограниченном произволе правителя. Кроме того, централизованный патримониализм противополагается децентрализованному "сословному" господству. В то же время реальные патримониальные режимы располагаются между чистыми типами. Если сами чистые типы статичны, то реальные режимы могут эволюционировать в направлении какого-либо из них.
Такая интерпретация концепции патримониализма позволяет снять ряд ограничений на ее использование, наложенных в результате ее отождествления с чистым типом традиционного господства. Исходя из такого отождествления некоторые западные социологи предлагали модифицировать веберовскую модель и дополнить ее идеальным типом “современного патримониализма”[26][26]. Но если традиционалистский патримониализм представляет собой лишь один из чистых типов, образующих идеально-типическую модель, то такого рода модификация вряд ли необходима.
Перейдем теперь к рассмотрению понятия патримониальной бюрократии в работах Вебера. Прежде всего следует отметить, что этому понятию в современной западной социологии также давались различные толкования. Тем не менее преобладающей является точка зрения, согласно которой оно служит для обозначения особого идеального типа, занимающего промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной бюрократии. Как указывали некоторые западные авторы, в тех случаях, когда разрыв между теоретическими моделями и реальностью оказывался слишком велик, Вебер использовал такого рода дополнительные идеальные типы[27][27].
Для уточнения значения этого термина следует в первую очередь обратиться к его использованию в “Хозяйстве и обществе”. В своем основном труде Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа. Он подчеркивает контраст между ними, указывая, что в патримониальном управленческом аппарате вместо бюрократической “беспристрастности” все полностью зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к “конкретному просителю и его конкретной просьбе и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий”[28][28]. Тем не менее Вебер не проводит непреодолимой границы между патримониальной и бюрократической должностью. Он пишет: “Истоки подлинной бюрократии могут быть найдены повсюду в довольно несложных формах патримониальной администрации - переход от патримониальной к бюрократической должности не является четко определенным”[29][29].
Рассматривая основные исторические примеры бюрократических организаций, Вебер указывает, что многие из них отличались ярко выраженными патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются им как в значительной степени иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Вебер вполне допускает возможность того, что патримониальный правитель в интересах своей власти и финансового обеспечения развивает “рациональную систему администрации со специально подготовленными чиновниками"[30][30], хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западно-европейских абсолютных монархиях.
Вместе с тем в “Хозяйстве и обществе” Вебер следующим образом характеризует патримониальную бюрократию: "Там, где несвободные чиновники (рабы, министериалы) действуют в иерархической организации с безличными сферами компетенции и, следовательно, в формально бюрократической манере, мы будем говорить о "патримониальной бюрократии"[31][31]. Но следует отметить, что патримониальные чиновники не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из внепатримониальных источников.
Обратимся теперь к рассмотрению вопроса о теоретическом статусе понятия патримониальной бюрократии. Есть основания считать, что этот термин не обозначает в работах Вебера отдельного идеального типа, но имеет лишь конкретно-эмпирические воплощения. Хотя Вебер и указывает на наличие в патримониальной бюрократии определенных рациональных черт, эти черты не уточняются. Характеризуя небюрократическое патримониальное чиновничество, Вебер перечисляет те признаки рациональной бюрократии, которые в нем полностью отсутствуют. Однако он не приводит такого же исчерпывающего перечня признаков патримониальной бюрократии.
Вебер следующим образом определяет рамки использования этого термина: “Мы будем все время вынуждены, пользуясь такими словообразованиями, как “патримониальная бюрократия”, указывать на то, что данное явление некоторыми характерными для него признаками связано с рациональной, другими - с традиционной - в данном случае с сословной - формой господства”[32][32]. Очевидно, что речь в данном случае идет об эмпирических явлениях, а не об идеальном типе. Важное значение имеет и отмеченная здесь Вебером связь патримониальной бюрократии с господством сословного типа.
Сословное господство уже рассматривалось нами при разборе идеально-типической модели патримониализма. Тем не менее следует уделить более пристальное внимание этому понятию в его отношении к патримониальной бюрократии. Отличительным признаком сословного господства является апроприация должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления[33][33].
В такой управленческой структуре все властные полномочия поделены между патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция к такому присвоению, а в руках патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.
Важно учитывать также то обстоятельство, что сословное господство не является бюрократическим. Полная апроприация средств управления чиновниками означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических структур. Что же касается патримониальной бюрократии, она занимает промежуточное положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к присвоению средств управления чиновниками, которая тем не менее не означает полной децентрализации политического режима.
Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.
Итак, понятие “патримониальная бюрократия” в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует прежде всего присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.
Историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней Римской и Византийской империях, в Китае[34][34], а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма. Однако основное внимание немецкий социолог уделял двум последним из этих примеров. Если в западных государствах произошел переход от патримониального господства к легально-рациональной бюрократии, то китайские “мандарины” представляли собой, по мнению Вебера, наиболее типичный образец патримониальной бюрократии, которая добилась господствующего положения в обществе, но при этом не трансформировалась в рациональную бюрократию современного типа[35][35].
Подробное описание китайского чиновничества дается прежде всего в исследовании Вебера о конфуцианстве и даосизме, но он рассматривал специфические особенности этого социального слоя и в ряде других работ. В своем анализе китайского общества Вебер стремился привлечь внимание к тем его особенностям, которые отличались от условий, сложившихся в Западной Европе[36][36]. Обсуждая причины, которые обусловили различие путей исторического развития китайской и западной цивилизаций, Вебер вновь и вновь проводил сравнение между китайским патримониальным чиновничеством и западно-европейской бюрократией.
Как указывает Вебер, государственные чиновники представляли собой правящий слой китайского общества в течение более чем двух тысячелетий. Социальный престиж чиновников основывался главным образом на их литературном образовании. В соответствии с установившейся традицией только образованные люди считались компетентными в делах управления, поскольку лишь они являлись искушенными в тщательном соблюдении многочисленных ритуалов. Получившие образование пользовались высоким престижем вне зависимости от социального происхождения.
В отличие от образованных людей во многих других культурах китайские мандарины не являлись священнослужителями, хотя знание ритуальных книг, календаря и древних летописей и наделяло их магической харизмой в глазах подвластного населения. Но в целом их социальное положение определялось прежде всего умением писать и знанием традиций и ритуалов, зафиксированных в письменных источниках[37][37]. Образованный слой представлял собой статусную группу, сохранявшую единство китайской культуры. Мировоззренческой основой такого единства являлось конфуцианство как религиозно-этическая доктрина.
Одной из особенностей государственного управления в Китае являлась система отбора чиновников по результатам экзаменов. По числу сданных экзаменов судили о квалификации претендента на ту или иную должность. В своей полностью развитой форме эта система служила основой определения социального положения индивидов и семей. Однако отбор претендентов на должности не всегда соответствовал меритократическим критериям, но нередко определялся родственными связями.
Обладание должностью приносило устойчивый доход и различные привилегии, включавшие освобождение от трудовой повинности и телесных наказаний. Это стимулировало конкуренцию между соискателями, так как количество вакантных должностей всегда было значительно меньшим, чем число желающих их занять. Благодаря экзаменам китайские чиновники были разделены на ранги, что препятствовало их объединению, направленному против центральной власти. Как пишет Вебер: “Эта система была одним из средств, которые использовал патримониальный правитель, чтобы не допустить формирования закрытого сословия, которое подобно феодальным вассалам монополизировало бы должностные привилегии”[38][38]. В этом отношении система экзаменов выполняла ту же функцию, что и местничество в допетровской России[39][39].
Гуманитарно образованные чиновники представляли собой социальный слой, который “определил всю судьбу Китая”[40][40]. С точки зрения Вебера, судьба стран Запада могла бы быть сходной, если такой слой добился бы политического преобладания и в Европе. Однако в западно-европейских монархиях развитие пошло иным путем.
Процесс перехода в странах Европы от патримониальной системы управления к современному правовому государству рассматривался многими историками и социологами, в той или иной степени опиравшимися на идеи Вебера. Свой анализ они, как правило, начинали с характеристики административных структур, сложившихся в европейских государствах в период феодализма. В феодальную эпоху управление большей частью государства осуществлялось вассалами короля, обладавшими значительной долей автономии по отношению к центральной власти. Вместе с тем управление дворцовым хозяйством и наследственными патримониальными владениями монарха велось с помощью его лично зависимых слуг.
В период средневековья основными видами деятельности административного аппарата были отправление правосудия и обеспечение права собственности государя в соответствии с феодальным династическим принципом. Управление общественными делами являлось всего лишь побочным результатом осуществления власти в целях личного обогащения монарха или получения им династических преимуществ. “Как и любое частное владение, королевство в целом управлялось исходя из личных интересов властителя. Государство было неотличимо от наследственных патримониальных владений монарха”[41][41].
Следствием такой ситуации было то, что государственные чиновники заботились не столько об общественном благе, сколько об интересах своего господина, не забывая также и о своих собственных интересах. Из простых слуг короля эти чиновники постепенно превращаются в привилегированный слой, претендующий на право собственности на свои должности. Как отмечает Вебер, в патримониальных управленческих структурах “должность и отправление публичной власти служат, с одной стороны, правителю, а с другой - чиновнику, на которого эта должность возложена, но они не служат безличным целям”[42][42]. В западно-европейских монархиях, как и повсюду, патримониальные чиновники рассматривали свою власть как личную привилегию, которая не предполагала каких-либо обязанностей по отношению к обществу в целом.
Становление абсолютной монархии сопровождалось усилением власти государственной бюрократии. В административном аппарате абсолютистского государства сосуществовали два основных типа должностных лиц. Многие государственные посты продолжали занимать патримониальные чиновники, которые являлись собственниками своих должностей, но, как правило, не обладали специальной подготовкой. В то же время формируется слой бюрократов нового типа, находившихся на содержании у короля и полностью подчиненных его воле. Опираясь на таких чиновников, получивших наименование “королевских комиссаров”, монарх имел возможность во все большей степени ограничивать прерогативы традиционного патримониального чиновничества.
Примером западно-европейского абсолютистского государства может служить Франция в XVII-XVIII веках. К середине XVIII в. французская монархия становится наиболее бюрократизированным государством Европы. Не случайно сам термин “бюрократия” впервые возникает во французском языке. Согласно некоторым свидетельствам, автором этого термина являлся французский экономист Винсент де Гурнэ[43][43]. Классический анализ системы государственного управления во Франции при “старом порядке” осуществил А.Токвиль, показавший, что бюрократическая централизация французского государства не явилась результатом революции 1789 г., но предшествовала ей[44][44].
Процесс бюрократизации французской монархии сталкивался с немалыми трудностями вследствие того, что во Франции получила широкое распространение узаконенная торговля государственными должностями. В обмен на ежегодный взнос в государственную казну чиновники получали право распоряжаться должностью по своему усмотрению. Положение патримониальных чиновников являлось чрезвычайно устойчивым, а королевская власть не могла полностью подчинить их себе. В случае массовой отставки чиновников король должен был бы выплатить им суммы, внесенные за право занимать должности, что было за пределами возможностей государственной казны[45][45]. В результате провинциальные чиновники постоянно саботировали решения центральной власти, не отвечавшие их собственным интересам.
Начиная с первой половины XVII в. в административной системе возрастает роль интендантов - назначаемых в провинции королевских чиновников, которые не имели права собственности на занимаемые должности и находились под контролем центральных органов власти. По своему правовому положению и политическим функциям интендант существенно отличался от бюрократа старого образца. Интенданты постоянно соперничали с патримониальными чиновниками и представителями местной знати, но, как правило, не обладали достаточными возможностями для того, чтобы поставить их в подчиненное положение[46][46].
Во Франции при “старом порядке” так и не была создана единая централизованная бюрократическая иерархия. Параллельное существование двух групп чиновников, одна из которых сохраняла значительную долю автономии, препятствовало эффективному управлению. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в наполеоновскую эпоху, после того как революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников[47][47].
Если во Франции решающий шаг в направлении современных форм бюрократического управления был сделан в результате разрушения прежней системы, то Пруссия дает нам пример постепенной эволюции бюрократии в сторону все большей профессионализации и специализации. Прусская монархия в период правления Фридриха II, как и Франция времен Людовика XIV, нередко служит примером бюрократизированного абсолютистского государства. Однако в Пруссии, по мнению многих исследователей, бюрократическая система достигла своего наивысшего развития. Тем не менее не следует преувеличивать степень бюрократизации прусского государства. Как отмечает Э.Гидденс, если в Пруссии времен Фридриха II один чиновник приходился на 450 жителей, то в Германии в 1925 году - на каждые 46 жителей[48][48].
Во второй половине XVIII в. существовавшая в Пруссии система государственного управления была реорганизована. Прежде всего был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверяемые экзаменом. Коллегиальный принцип управления постепенно вытесняется “монократическим”, при котором чиновники образуют иерархию, подчиненную единому главе. Кроме того, с течением времени меняется сам характер отношений между монархом и чиновниками. Эти отношения становятся все более безличными. Разрабатывается система формальных правил, регулирующих деятельность бюрократического аппарата, которые в принципе не должны нарушаться и главой государства. В результате чиновники превращаются из слуг короля в государственных служащих, а сам монарх оказывается в роли высшего чиновника. Как отмечает современный западный исследователь: “В сущности в “прусской модели” государство получило превосходство над своим главой благодаря деперсонализации и объективации власти”[49][49].
С точки зрения Вебера, в западно-европейских абсолютных монархиях рационализация бюрократического управления привела в конечном итоге к принципиально новому характеру отношений между монархом и чиновниками. Как подчеркивал немецкий социолог, в странах Запада “одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству”[50][50]. Итогом этого процесса стало бесконтрольное правление государственных чиновников, скрывающееся за фасадом монархии.
Сравнительный анализ патримониальных бюрократий, проведенный Вебером, позволил ему прежде всего выявить специфические особенности бюрократического управления в странах Запада. Китайское патримониальное чиновничество