Верховная власть и премьер-министр

Даже беглое знакомство с составом первого обновленного Совета Министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных взглядов и убеждений. Такой полярностью взглядов будут отличаться и последующие кабинеты. Это позволяет сделать вывод о том, что император, раздавая министерские портфели, не только не стремился к однородному составу правительства, но, напротив, опасался возникновения однородного кабинета с сильным премьером во главе.

По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета Министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. С.Ю. Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со стороны Николая II к Витте проявлялись недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II - недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консервативной частью императорского окружения, добивавшегося смещения Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Императору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного правительства навсегда остался для императора отрицательным.

Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей — П.А. Столыпина и В.Н. Коковцова. И только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л. Горемыкиным, между носителем верховной власти и главой Кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения... к Совету Министров, рассматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая понять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».

Совет Министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. За 12 лет существования объединенного правительства в нем председательствовало 8 видных сановников, причем И.Л. Горемыкин - дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю II. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствовало о постоянном намерении российского императора иметь покладистого главу исполнительной власти. В противном случае отставка премьера была неизбежной.

Малый Совет Министров

Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемогоМалого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.

В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета Министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, умаляло роль Совета Министров и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый Совет дважды в месяц.

Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министров 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого Совета сменилось 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета Министров, назначаемый императором.

Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эшелоне исполнительной власти накануне и в начальный период думской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой области преследовали одну цель - сплотиться вокруг престола для совместного противостояния посягательствам народных представителей на государственные устои.

Появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию конституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный признак — ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнорировать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета Министров в известной степени способствовало укреплению исполнительной власти, поскольку он оказывался между царем и Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.

4. Реформа Государственного совета

Верхняя палата парламента

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. У наиболее прозорливой части высших чиновников появилась мысль об использовании этого государственного института для противостояния народным представителям. Родился замыселпреобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями.

О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г. В опубликованном в «Правительственном вестнике» всеподданнейшем докладе статс-секретаря графа С.Ю. Витте говорилось о необходимости реформы Государственного совета «на началах видного участия в нем выборного элемента, ибо только при этом условии можно ожидать нормальных отношений между этим учреждением и Государственной думой».

Было решено удвоить состав Государственного совета с 98 до 196 человек. Половина членов Совета, как и прежде, назначалась императором из высших слоев государственной бюрократии и престарелых чиновников, имевших заслуги перед властью. Им же назначались и председатель с вице-председателем Государственного совета.

Вторую половину членов верхней палаты должны были составить избираемые члены. Квоты распределялись следующим образом: 74 места предоставлялось крупным землевладельцам, большинство из которых были представители дворянского сословия; 12 мест — торгово-промышленной буржуазии; российскому православному духовенству и университетам предоставлялось по 6 мест. Согласно царскому указу члены Госсовета избирались на 9 лет. Каждые 3 года планировалось обновление одной трети состава верхней палаты.

Несмотря на то что принципы формирования Государственного совета были весьма далеки от подлинно демократических, его состав пополнился авторитетными и популярными в своей среде личностями. Так, научная общественность была представлена в верхней палате в разное время крупнейшими учеными — В.И. Вернадским, филологом А.А. Шахматовым, историком А.С. Лаппо-Данилевским, правоведом Н.С. Таганцевым. Среди делегированных в Совет представителей промышленности можно отметить крупнейшего горнопромышленника Юга России Н.С. Авдакова, председателя совета Московского купеческого банка и председателя Московского биржевого общества Г.А. Крестникова, председателя Союза съездов представителей промышленности и торговли В.И. Тимирязева.

Вместе с тем половина членов Государственного совета, состоявшая из назначаемых императором членов, по-прежнему оставалась, по меткому выражению современников, «местом почетной ссылки». Для государственных служащих высшего ранга это было в одном случае наивысшим, в другом — заключительным этапом их бюрократической карьеры.