Создание объединенного правительства
Основными объектами реформирования стали Совет Министров и Комитет министров — высший законосовещательный орган. Показательно, что проекты реформирования были самого широкого диапазона — от ультрарадикальных до махрово-консервативных. К последним относился совместный проект умудренного опытом государственного управления членов Государственного совета графа А.П. Игнатьева и А.С. Стишинского, которые вообще были против какой-либо реформы исполнительной ветви власти. Наибольшее возмущение у них вызывало проектируемое предоставление председателю правительства преимущественных прав, поскольку они усматривали в этом ослабление незыблемых принципов самодержавия. Они предлагали сохранить прежний Совет министров, создав при нем постоянное присутствие из министров и главноуправляющих.
Победу одержала другая точка зрения, сводившаяся к неизбежности реформирования исполнительной власти и вскоре последовала серия императорских указов во исполнение этого решения. В них предусматривалось преобразование Совета министров из нерегулярно созываемого органа в орган постоянно действовавший с четкими полномочиями и функциями. Допускалась возможность председательствования на заседаниях Совета министров императора, как это было и прежде.
К числу нововведений относилось возложение непосредственного руководства правительством на председателя Совета. В соответствии с первоначальным замыслом он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлять контроль за их деятельностью. На министров возлагалось обязательство докладывать своему председателю обо всех заметных событиях, так или иначе касавшихся их ведомства. Однако спустя несколько дней, Николай [I, поддавшись увещеваниям наиболее консервативной бюрократии, указом от 19 октября изменил планируемую практику предоставления ему председателем Совета министров кандидатов на министерские посты. В результате полномочия премьера в этой области свелись лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов «должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств».
Относительно всеподданнейших докладов (прямых докладов министров императору) был достигнут компромисс. Практика эта сохранялась, но министры должны были согласовывать содержание докладов с премьер-министром.
Реформирование исполнительной власти стало важной составляющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. Помимо выполнения главной задачи — объединения действий министров, на этом этапе решался вопрос о подчиненности исполнительной власти. Было сделано все, чтобы не допустить создания правительства, ответственного перед депутатами, как это было в странах со сложившимися парламентскими традициями.
Более того, оставаясь вне контроля со стороны законодательного органа, председатель Совета Министров находился в полной зависимости от монарха. Только император мог назначать и смещать его и членов кабинета. Премьер обладал только правом предоставления кандидатов на министерские посты, решение оставалось за императором. По усмотрению царя Совет Министров мог собираться под его собственным председательством. За монархом оставалось и право изменения любого решения правительства. Целый ряд важнейших вопросов - дела по ведомству императорского двора и уделов, государственной обороны и внешней политики — изымались из компетенции Совета.
И тем не менее председатель Совета Министров имел больше прав, чем прежде председатель Комитета министров и фактически становился премьер-министром. При этом положение его как главы Кабинета существенным образом отличалось от положения главы Кабинета в конституционном государстве, где главенствующая роль премьера определялась его опорой на парламентское большинство, ответственностью Кабинета перед парламентом.
Ведению обновленного Совета Министров подлежали дела трех категорий. К первой группе относились дела высшего государственного управления: «первоначальные предположения министерств и главноуправляющих по вопросам законов, имеющим государственную важность», «дела, по коим нужно общее собрание или содействие разных министерств», «издаваемые министрами циркуляры, имеющие государственное значение», «всеподданнейшие доклады» министров, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной каждому министру, все дела, назначенные к обсуждению в Совете «по высочайшему повелению», «виды и предположения министров и главноуправляющих к устройству и усовершенствованию подчиненных им частей».
Вторая категория дел была связана с чрезвычайно-указным правом в порядке статьи 87 новой редакции Основных законов Российской империи, принятой в апреле 1906 г. Означенная статья придавала Совету Министров законодательные функции, предусматривая возможность проводить законодательные акты через Совет Министров, минуя законодательные органы.
Третью категорию дел, перешедших в ведение Совета Министров после упразднения Комитета министров в апреле 1906 г., составили дела об установлении усиленной и чрезвычайной охраны, назначение местностей для лиц, приговоренных к поселению и текущие административные дела.
В целом реформа исполнительной власти в лице Совета Министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.