Территориальный комплекс местного самоуправления
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальные основы местного самоуправления в общем виде определены ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и главой 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. В Российской Федерации установлены 2 основных вида территориальной организации местного самоуправления:
1. Поселенческий—территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, «единое и неделимое»;
2. Территориальный—рамки существующего административно-территориального деления.
Территориальные основы местного самоуправления—институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.
Конституция РФ не даёт однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления, так как не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:
1. Связывает территориальную организацию местного самоуправления не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями;
2. Не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление;
3. Устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и иных территориях;
4. Называет в качестве обязательных условий для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальные образования созданы практически во всех административно-территориальных единицах, а также в некоторых сельских поселениях, входящих в состав сельского округа. В этих случаях система муниципальных образований представляет двух—трёхуровневую структуру.
1. Двухуровневая структура—в границах территории муниципального образования района имеются муниципальные образования городов районного значения, посёлков и сельских округов, а в границах территории муниципального образования города регионального значения имеются внутригородские муниципальные образования;
2. Трёхуровневая структура—в районе в границах территории муниципальных образований сельских округов имеются муниципальные образования сельских поселений.
Муниципальные образования созданы лишь в районах и городах регионального значения, а также в некоторых городах районного значения, посёлках городского типа и сельских округах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в границах своих территорий не имеют других муниципальных образований. Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда ещё и в сельских поселениях.
Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием.
В основе формирования муниципальных образований в РФ лежит поселенческо-территориальный принцип. В Конституции РФ отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с городскими и сельскими поселениями и «на других территориях». Применяемое в контексте местного самоуправления понятие «территории» не совпадает с понятием «поселения». Первое является по своему содержанию более широким: «другие территории» могут означать и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны).
Признаки муниципального образования:
1. Городское либо сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения;
2. Определённая территория;
3. Собственная компетенция по решению вопросов местного значения;
4. Наличие органов власти;
5. Символика;
6. Устав.
Вся населённая территория РФ должна быть охвачена муниципальными образованиями (их территориальный уровень—это другой вопрос). Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно производиться таким образом, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, но вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и относятся к полномочиям органов государственной власти. Исключено создание в субъекте Федерации трёхуровневой системы государственной власти. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.
Виды муниципальных образований:
1. Городское поселение—город или посёлок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
2. Сельское поселение—один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
3. Муниципальный район—несколько поселений или поселений и межселённых территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
4. Городской округ—городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района и могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
5. Внутригородская территория города федерального значения—часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения. Виды земель, составляющих территорию муниципального образования:
1. Земли городских, сельских поселений (находятся в пределах черты населённых пунктов);
2. Земли общего пользования (используются в качестве путей сообщения для удовлетворения потребностей населения);
3. Рекреационные зоны (зоны отдыха и туризма);
4. Земли, необходимые для развития поселения (места для размещения и строительства сооружений);
5. Иные земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (инфраструктура).
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Решение вопроса установления и изменения границ муниципальных образований связано:
1. С образованием—создание нового муниципального образования на территории, на которой ранее местное самоуправление не осуществлялось или которая являлась территорией другого муниципального образования (референдум);
2. С объединением—создание одного муниципального образования на территории нескольких упраздняемых муниципальных образований (референдум либо решение представительного органа местного самоуправления);
3. С преобразованием или упразднением муниципальных образований—объединение или разделение муниципальных образований, изменение статуса муниципального образования (законы субъектов РФ); прекращение существования муниципального образования, которое возможно вследствие объединения муниципальных образований или установления федеральным законом запрета на осуществление местного самоуправления на данной территории.
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе:
1. Населения—порядок, установленный для выдвижения инициативы проведения местного референдума;
2. Органов местного самоуправления—решения соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;
3. Органов государственной власти субъекта РФ;
4. Федеральных органов государственной власти.
Вопросы об установлении или изменении территории внутригородских муниципальных образований решаются с учётом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
Сложившаяся в последнее десятилетие неопределённость территориальной организации местного самоуправления, удалённость органов местного самоуправления от населения стали одним из существенных оснований принятия Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был направлен на уточнение принципов территориальной организации местного самоуправления, установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях—в городских и сельских поселениях и в муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий. Это позволит создать во всех субъектах Российской Федерации единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к населению, что, несомненно, будет способствовать развитию демократии и гражданского общества.