Проблемы соотношения государственной власти и государства 5 страница

Унитарное государственное устройство предполагает самую вы­сокую степень централизации как государственной, так и политиче­ской власти. Как правило, такая форма государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и полинацио­нальные унитарные государства. Характерным признаком является деление территории государства на административно-территориаль­ные образования, которые не имеют ни собственного законодатель­ства, ни собственного избираемого правительства, ни собственного судоустройства. Все государственные органы, относящиеся к аппа­рату принуждения, которые существуют в этих территориальных

¹ См.: Поляков А.В. Общая теория права. — СПб., 2003. — С. 542.

образованиях, подчиняются только центральной власти во всех во­просах проводимой ею политики. В таких государствах единые гра­жданство и бюджет.

Все местные органы власти есть прямое продолжение централь­ных органов власти, от которых они зависят политически и финан­сово. Примерами таких государств являются Польша, Белоруссия, Таиланд, Колумбия. Унитарные государства называют простыми, централизованными или симметричными. В некоторых унитарных государствах административно-территориальное деление вообще от­сутствует (Мальта, Бахрейн).

Встречаются унитарные государства, территория которых де­литься не только на административно-территориальные единицы, но и включает в себя национально-территориальные единицы. Как правило, они образуются в местах компактного проживания нацио­нальных меньшинств. Такие единицы, хотя и входят в состав уни­тарного государства, имеют автономию, т.е. некоторую степень са­мостоятельности в решении местных вопросов. Как правило, автономные образования имеют некоторые права, которые им пре­доставляет центральная власть и которых нет у других администра­тивно-территориальных единиц. Администрация автономии само­стоятельно решает вопросы коммунального хозяйства, культуры, национальные вопросы, вопросы охраны общественного порядка, но не более того. Но автономия в унитарном государстве всегда ог­раничена финансово (консолидированный бюджет утверждается центральными органами власти) и политически (поскольку законы принимает только центральная власть).

Унитарные государства, имеющие в своем составе автономии, называют децентрализованными, или ассиметричными, например автономия басков и каталонцев в Испании, уйгуров в Китае.

В некоторых унитарных государствах существуют и достаточно развиты органы местного самоуправления. Они напрямую избира­ются населением. Местное самоуправление не входит в систему ор­ганов государственной власти, однако там, где оно создано, цен­тральная власть делегирует местному самоуправлению некоторые свои функции, важнейшая из которых — право собирать местные налоги (Франция, Болгария). Благодаря этому возникает опреде­ленная децентрализация власти, но только на низовом (местном) уровне. В целом такие государства считают унитарными.

Исторической разновидностью унитарного государства можно считать империю. Так, царская Россия (1613—1917 гг.) представля­ла собой объединение территорий, многие из которых (царство Финляндское, Польша и др.) сохраняли за собой широкую местную автономию. В них сохранялись местные законы, учреждения и орга­ны власти. Такое объединение присоединенных территорий к России

_

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

нельзя назвать ни унией, ни протекторатом. Русский государь пред­ставлял единую государственную власть, действие которой распро­странялось одинаково на все области. Широта любой автономии ограничивалась законодательной властью государя, который имел возможность своей властью изменять границы этой автономии в любое время, благодаря чему обеспечивалось преобладание обще­русских интересов над местными стремлениями. Однако, как пока­зала история, любая империя есть слабоустойчивая и малоэффек­тивная форма государственного устройства.

Некоторые исследователи выделяют и такую форму государст­венного устройства, как региональное государство. Оно представля­ет собой переход от унитарного государства к федерации. В на­стоящее время в таких странах, как Италия, Испания, ЮАР, вся территория разделена на автономные образования, которые обла­дают определенной политической самостоятельностью. Правда, они не имеют своих конституций, но имеют собственное законодатель­ство и свою администрацию¹.

Федеративное государство — форма государственного устройст­ва, которая предполагает наличие не менее двух относительно авто­номных (самостоятельных) государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства. В настоящее время федеративными государствами являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Россия, США, Германия и др.

Общепринятого определения федерации нет. Это форма децен­трализации государственной власти, предполагающая обязательное разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. При этом важно иметь в виду и принципы федерализма: формирование геополитического пространства госу­дарства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; наделение субъектов учредительной властью; обладание субъектами ограниченным суверенитетом; конституционное разде­ление компетенции между субъектами и федерацией; возможность каждого субъекта иметь правовую и судебную системы.

Главное свойство федерации — ее образование несколькими субъектами, каждый из которых в отличие от автономии в унитарном государстве обладает политической самостоятельностью, в сферу ко­торой не могут вмешиваться центральные органы. Это возможно, когда каждый субъект федерации имеет собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства, собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему налогов и, естественно, собственный бюджет.

¹ См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 191 — 192.

Все субъекты, входящие в федерацию, имеют общую территорию, общую денежную единицу, общие высшие органы государственной власти (главу государства, парламент, правительство, суды, единую армию, пограничную службу и службу безопасности, полицию, об­щий бюджет, государственные символы и государственный язык).

Количество субъектов федерации определяется исторически и мо­жет быть различным. Так, Швейцария состоит из 23 кантонов, Германия — из 16 земель, США — из 50 штатов и одного феде­рального округа, Россия — из 88 субъектов, которые сформированы как по национальному, так и по территориальному признаку.

Закономерным признаком любой федерации является двупа-латный парламент. Как правило, нижняя палата напрямую избира­ется населением, причем количество депутатов от каждого субъекта пропорционально общей численности избирателей в каждом субъек­те. В верхней палате обязательно представлены все субъекты феде­рации, причем независимо от величины их территории и численности населения. От каждого субъекта равное количество представителей. Механизм избрания или формирования верхней палаты может быть различным.

Хотя субъекты федерации обладают правом принятия собственных законов, они не могут противоречить федеральному законодатель­ству, которое по вопросам компетенции федерации обладает при­оритетом перед законами субъектов. Конституции и законы таких федераций, как США, России, Канады, Мексики, являются выс­шими законами на территории всего государства, всех его террито­риальных единиц.

Согласно современным конституциям федеративных государств субъекты федераций не имеют права выхода из их состава. Ни в од­ной федерации не признается право ее субъектов участвовать в ме­ждународных отношениях помимо федерации (субъектом между­народного права является федерация). Ни в одной федерации ее субъекты ни имеют собственной валюты, ни собственных воору­женных сил. В любой федерации юридически закрепляется право центральной власти на принудительное применение правовостано-вительных мер по отношению к такому субъекту, который своими действиями нарушает конституцию страны. Конкретное распреде­ление полномочий между федеральным центром и субъектами зави­сит от многих факторов: способа возникновения федерации, исто­рических особенностей государственности, менталитета и традиций государствообразующих народов.

По своему составу федерации можно разделить по способу воз­никновения на договорные и конституционные. Договорные возни­кают через объединение суверенных унитарных государств. При этом,

L

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

как правило, сохраняется максимальный объем компетенции каждо­го субъекта с одновременным закреплением этого в договоре с феде­ральным центром (например, США, Швейцария). Если речь идет о преобразовании в федерацию бывшего унитарного государства, то это конституционная федерация, когда субъекты наделяются свои­ми полномочиями «волеизъявлением» будущего федерального цен­тра, пускай через принятие конституции (например, Германия).

По правовому статусу субъектов федерации выделяют симмет­ричные (однородные) федерации либо ассиметричные (разнород­ные). В первых все субъекты обладают равноправием (Россия), во вторых субъекты обладают различным объемом полномочий (Ин­дия, США).

По территориальному делению субъектов все федерации можно классифицировать на национальные, территориальные и смешан­ные. Примером первых, где субъекты выделяются по национально­му критерию, могут служить СССР, бывшая Чехословакия, бывшая Югославия, второй группы федерация, субъекты которых форми­руются по административно-территориальному принципу, — США и Германия. По смешанному принципу, где субъекты формируют­ся одновременно и по национальному, и по территориальному принципу, — Индия, Канада, РСФСР в бывшем СССР и совре­менная Россия.

Федерации, основанные на национальном делении, являются сверхцентрализованными, т.е. объем властных полномочий субъек­тов в них уже, чем у субъектов федерации, построенной по терри­ториальному принципу. Почти все они (СССР, Чехословакия, Юго­славия и др.) либо распались, либо испытывают определенные сложности в государственном строительстве. Федерации же, осно­ванные по административно-территориальному принципу, более устойчивы. Во многом это закономерно, поскольку такое деление оптимально учитывает не только социальные факторы (численность и национальный состав населения), но и, естественно, природные, экономические (размещение производственных сил), а также поли­тические и духовные факторы (особенности культуры, религии, традиций и обычаев населения).

Федерация все же более приближена к идеалу правового госу­дарства, поскольку способствует разделению не только государст­венной власти между высшими органами государственной власти, т.е. «по горизонтали», но и децентрализует государственную власть «по вертикали», создает более сильный механизм сдержек и проти­вовесов государственному произволу. В основе этого подхода лежит четкая взаимосвязь между республиканской формой правления и фе­дерацией. Известно, что федераций при монархической форме прав­ления не существует. Однако правовое государство зависит не столь-

ко от формы правления и государственного устройства, сколько от политического режима и эффективности правовой и политических систем общества.

В России отношения между центральной (федеральной) и ре­гиональной (республиканской, краевой, областной, окружной) вла­стью регулируются и соответствующими федеральными законами. Так, согласно Конституции РФ принятие в Россию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установ­ленном федеральным конституционным законом. Статус республи­ки определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и ус­тавом края, области, города федерального значения, автономной об­ласти, автономного округа, принимаемым законодательным (пред­ставительным) органом соответствующего субъекта Федерации. По представлению законодательных и исполнительных органов авто­номной области, автономного округа может быть принят федераль­ный закон об автономной области, автономном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом, а также договором между ор­ганами государственной власти автономного округа и соответствен­но органами государственной власти России.

В научной литературе традиционно принято отличать от феде­рации конфедерацию — союз или объединение нескольких само­стоятельных и суверенных государств (например, Ганзейская лига, 1367—1669 гг., Нидерланды, 1579—1795 гг., Германская конфедера­ция, 1815—1866 гг., Объединенная Арабская Республика, куда вхо­дили Египет и Сирия, 1958—1961 гг.). Некоторые авторы относят к конфедерации и Европейский союз, и современные таможенные союзы, например Бенилюкс¹.

Конфедерации, создаваясь для решения внешнеполитических, оборонных и транспортных задач, не имеют единой денежной и на­логовой системы, единого гражданства, общей конституции. Одна­ко в них создаются те властные органы, которые необходимы для решения текущих задач, стоящих перед конфедерацией. Но реше­ния этих органов имеют силу на территории государств, ее обра­зующих, только при их согласии на это. Каждое государство, вхо­дящее в нее, сохраняет свой суверенитет, является субъектом международного права, может в любой момент не только выйти из конфедерации, но и отменить любое решение, принятое органами конфедерации. Конфедерация не имеет ни бюджета, ни системы

¹ См.: Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирова­ния. М., 1997. С. 52-53.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

налогов, поскольку ее финансовая база создается из добровольных взносов государств-участников.

Конфедерацию можно рассматривать как особую форму госу­дарственного устройства¹. В ее основе лежат общие с федерацией принципы организации, например принципы совмещения воли субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими це­лого, автономии воли субъектов федерации и конфедерации, воз­можность центральной власти федерации и конфедерации иметь связь с населением. Кроме того, близость государственного устройст­ва федерации и конфедерации может быть обоснована исторически. Так, США в период 1776—1789 гг. представляли собой конфедера­цию, из которой потом возникло единое федеративное государство, Швейцария периода 1815—1848 гг. Однако при таком подходе поня­тие формы государства подменяется способом возникновения госу­дарства, что вряд ли обоснованно.

Кроме унитарных и федеративных государств, конфедераций государств, история знает различные варианты империй и межгосу­дарственных союзов. Империи (Римская, Византийская, Осман­ская, Британская) — это такие государства, в которых имеются не­однородный этнический и культурный состав населения; обширная территория; наличие относительно небольшой метрополии, попол­няющей свои ресурсы за счет других регионов или колоний; кон­центрация государственной власти в метрополии; ограниченность прав и свобод других регионов, колоний. Для них характерен специ­фический механизм государственного управления. Они имеют осо­бые причины возникновения и различные варианты распада. В от­личие от империй межгосударственные союзы (например, Евро­пейский союз, особенно в начале его возникновения, СНГ) — это союзы полностью автономных (самостоятельных, независимых) госу­дарств (унитарных, федеративных или конфедеративных), которые действуют в рамках международного и внутригосударственного права.

Относительно третьего элемента формы государства — государ­ственного режима, то под ним понимается совокупность исполь­зуемых стоящими у власти группами, элитами или иными слоями общества методов и способов осуществления государственной власти. Государственный режим — реальное проявление процесса функ­ционирования государственной власти.

Существуют и иные точки зрения. Так, М. Ориу рассматривал государственный режим как «некоторого рода надстройку», которая возникает по мере развития общества на основе уже существующих политических институтов в догосударственном обществе. Государ­ственный режим возникает, когда общество уже перешло от «него-

См., например: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. СПб., 1995. С. 61—64.

сударственного» к «государственному» состоянию. Процесс перехо­да он исследовал как процесс «политической централизации обще­ства». Движущей силой этого процесса он считал «оседание народа на земле» и несовершенство существующих «политических институ­тов с элементами клиентуры и патримониальных отношений». Не­совершенные политические институты добровольно или насильст­венно трансформируются в государство. Само же государство, указывал М. Ориу, есть инструмент достижения равновесия частных и публичных интересов в обществе. Будучи «надстройкой» и едино­жды возникнув, государственный режим трансформируется сначала в административный режим (проявлением которого есть полицей­ская регламентация основных прав и свобод и чрезмерная концен­трация государственной власти в одних руках), затем в конституцион­ный (проявлением которого есть попытка правящих групп выработать способы децентрализации суверенитета власти, придать государству вид морального лица)¹. Под государственным, административным и конституционным режимом исследователь понимал отношения, образующие основу жизнедеятельности любого общества, т.е. госу­дарственный строй.

Широкое понимание государственного режима в определенных ситуациях не лишено смысла, поскольку позволяет показать объек­тивную взаимозависимость развития общества от государственной власти, которая по мере развития общества объективно стремится к своей децентрализации. Однако этот верный вывод не имеет большой практической значимости, поэтому большинство ученых-юристов понимают государственный режим более узко, как совокуп­ность приемов и способов осуществления государственной власти.

См.: Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С. 296—570.

Любое государственно-правовое воздействие на общественные отношения меняет баланс интересов различных групп населения, следовательно, оно способно изменить и сущность, и содержание самого государства. Реально оценить сущность и содержание госу­дарства, исходя только из формы правления и государственного устройства, практически невозможно. Ведь определяющие их обще­ственные отношения устойчивы и статичны, способны аккумулиро­вать в себе диаметрально противоположные интересы. Известно, что не все государства, имеющие республиканскую или монархиче­скую форму правления, являются таковыми. Реальное распределе­ние публичной власти в них, социальная сущность и содержание могут быть различным. Несомненно, что конкретные устоявшиеся в обществе приемы и способы осуществления публичной власти есть одновременно и динамичный, и сущностной, и содержательно показательный критерий любого государства.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

С теоретических позиций следует различать понятие государст­венного и политического режима. Они не тождественны. Если го­сударственный режим определяется методами государственной вла­сти, то политический режим включает в себя и определяет не только методы деятельности государственной власти, но и всех иных элементов политической системы общества — политических партий, массовых движений, отдельных лиц, участвующих во вла­стно-политических отношениях. Таким образом, политический ре­жим следует понимать как более широкое понятие, включающее в себя в качестве составной части государственный режим.

Некоторые теоретики государства и права употребляют термины «государственно-правовой режим», «политико-правовой режим», «го­сударственно-политический режим». Ни один из этих терминов нель­зя считать объективно отражающим суть проблемы. Первый термин является внутренне противоречивым, поскольку любое государство использует не только законодательные, правовые, но и наоборот, внеправовые методы. Более того, государство может вообще тво­рить произвол, хотя и вынуждено принимать законы, но оно может им не следовать. Иногда государство, наоборот, не может следовать принятым законам, поскольку возникает ситуация непредвиденная, не урегулированная законодательством.

Второй термин — «политико-правовой режим» также во многом неточен. Политика представляет собой такую сферу деятельности, которую государство стремится урегулировать законами и иными нормами права, но добиться полного правового регулирования по­литических отношений оно не в силах. В современном постсоциа­листическом, цивилитарном государстве любая политическая сила, получившая большинство в парламенте, способна изменить любой закон, ограничивающий ее. Более того, в политике нет раз и навсе­гда установленных правил и не может быть, поскольку «цель оправ­дывает средства».

Третий термин «государственно-политический режим» несет в себе элемент тавтологии, поскольку общеизвестно, что государство есть главный элемент политической системы. Любое воздействие госу­дарственной власти на общественные отношения есть одновремен­но политическое воздействие.

Прав профессор В.Н. Протасов, который понимает политиче­ский режим в широком и узком смысле. В широком — как всю по­литическую атмосферу общества, определяемую взаимодействием государственной власти с другими политическими силами и инсти­тутами общества, в узком — как государственный режим¹.

¹ См.: Протасов В.Н. Проблемы теории права и государства. М., 2001. С. 62.

Содержание политического режима достаточно широко. Его обра­зуют множество общественных отношений, большинство из которых определяют и государственный режим. Так, в понятие политического режима включаются следующие признаки (общественные отношения): степень участия народа в формирования политической власти, соот­ношение прав и свобод человека с правами государства, гарантиро-ванность прав и свобод личности, степень реализации политиче­ской власти непосредственно народом, положение средств массовой информации и реальная гласность в обществе, стимулирующий или ограничивающий характер правового регулирования деятельности граждан и должностных лиц, методы осуществления политической власти, степень верховенства закона, принципы взаимоотношения общества и власти, реальное и юридическое положение силовых структур государства, степень политического плюрализма и др.

Политический и государственный режимы не возникают случайно. Они развиваются взаимосвязанно и под воздействием зримых и не­видимых факторов. К видимым факторам, влияющим на них, отно­сятся экономический уклад общества, достигнутый в связи с ним уровень материальной жизни людей, уровень их культуры, форма правления и государственное устройство в обществе.

Нельзя отрицать и влияние невидимых, субъективных факторов. Их можно назвать «народный дух», «народный характер», «душа на­рода» При всей кажущейся ненаучности и расплывчатости этих по­нятий отрицать их влияние на государственный и политический режим невозможно. Всякий народ, как и всякая личность, имеет свой дух, свой характер и свою душу. Все идеологически обуслов­ленные усилия объяснить сущность конкретного демократического общества и конкретного правового государства материальными факторами в рамках исторического, социокультурного, антрополо­гического, генетического, религиозного, политического подходов — спорны. Закончились неудачей и попытки объяснить сущность на­рода историческими и экономическими причинами, свести сущ­ность человека лишь к его физиологии.

Оперируя этими категориями, можно определить их влияние не только на государственный режим, но и на государство, познать его сущность и предназначение, эффективность государственной вла­сти и возможности ее развития в будущем. В классификации со­временных государственных режимов можно выделить два направ­ления. Первый сформировался в советское время и был основан на марксисткой типологии государств, когда каждому типу государства соответствовал определенный политический режим: рабовладельче­скому — деспотизм, монархизм, аристократизм, рабовладельческая демократия; феодальному — абсолютизм, просвещенный абсолю­тизм и т.д., капитализму — конституционный, бонапартиский, во­енно-полицейский, фашисткий.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

Большинство отечественных и зарубежных ученых не склонны связывать государственный режим и отдельные типы государства и дают лишь самую общую классификацию государственных режимов, подразделяя их на два вида — демократический и антидемократиче­ский. При этом допускается, что каждый из них в зависимости от конкретных исторических условий, сущностных и содержательных характеристик государства, народных обычаев и традиций может подразделяться на самые различные виды и разновидности.

К характерным признакам демократического государственного режима можно отнести реальную подотчетность и подконтроль­ность органов власти народу; развитие рыночной экономики; разде­ление власти; политический и идеологический плюрализм, образуе­мый свободой слова и критикой; наличие реальной политической оппозиции; выборность и реальную сменяемость органов государст­венной власти, гласность в их деятельности; провозглашение, кон­ституционное закрепление, охрану и реальный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина и др.

Недемократический режим характеризуется ликвидацией или значительным ограничением прав и свобод граждан, в том числе в сфере экономики; запрещением оппозиционных партий и других организаций; ограничением роли выборных государственных орга­нов и неадекватным усилением роли исполнительных органов; со­средоточением большинства властных полномочий в руках главы государства или правительства; высокой степенью централизации исполнительной власти, когда большинство чиновников нижних инстанций являются статистами в процессе управления; упором в государственном управлении на методы принуждения и т.д.

Можно выделить несколько разновидностей недемократическо­го режима, например деспотический (страны Древнего Востока), при котором правитель обладает неограниченной властью, имею­щей божественное обоснование, а все государственное управление основано на безусловном подчинении ему. Но отличительным при­знаком этого режима является видимость легитимности, народной поддержки. От него отличают тиранический режим, при котором правитель узурпирует власть, но существует широкая оппозиция, которая подавляется жестокими репрессиями. Такой государствен­ный режим также нелегитимен.