Кому страшен серый волк? О тупиках традиционной власти

Инструменты, к которым прибегали крупные державы для достижения своих целей в системе международных отношений, в основе своей не претерпели каких-либо серьезных изменений. Обычно предпочтение отдается оружию, деньгам и искусству дипломатии. Сильная армия, оснащенная по последнему слову науки и техники и полностью укомплектованная персоналом, готовым к ведению боевых действий, крупная экономика, передовые технологии и обеспеченность природными ресурсами, преданные и прошедшие хорошую выучку дипломаты, юристы, разведчики, а также привлекательная идеология или система ценностей всегда оставались весомыми факторами международного влияния. В любую историческую эпоху совокупность этих признаков давала преимущество странам с наибольшим количеством населения, экономически развитым, политически стабильным и с богатыми природными ресурсами. Но в данном случае мы не говорим об уменьшении этих параметров. Напротив, снижается эффективность, пригодность и сила воздействия традиционных методов той власти, основу которых они составляют, – военной, экономической или же мягкой силы.

От силы подавления к эпохе ситуативных союзников

Как понятно из предыдущей главы, одна страна – Соединенные Штаты – тратит на вооружение, войска и логистику больше, чем все остальные вместе. И это не напрасные расходы. Pax Americana, где американское военное превосходство есть наивысшая форма гарантии стабильности, уже стал реальностью. Собственно, сегодня США официально гарантируют безопасность более чем пятидесяти государств[228]. Превосходство Америки над прочими странами по части военных расходов остается прежним, как и беспрецедентное американское военное присутствие в 130 странах мира, в виде как крупных контингентов, расквартированных на долгосрочной основе, так и небольших подразделений, состоящих из военных инструкторов, миротворцев, а также отрядов для проведения спецопераций и подавления мятежей.

Кроме того, США возглавляют НАТО – наибольший, а после распада противостоявшего ему Варшавского договора и единственный в мире военный альянс такого масштаба. Из всевозможных признаков гегемонии этот – самый существенный. Союзы всегда были ключевым инструментом политики великих держав, дополняя дипломатию угрозой тех или иных военных действий, определяя сферы влияния и запретные зоны и упреждая агрессию гарантиями взаимной защиты. Иначе говоря, они были структурными элементами мирового порядка. И многие десятилетия союзы мира строились по единому, неизменному образцу. НАТО и Варшавский договор установили жесткий порядок по обе стороны железного занавеса. Недавно обретшие независимость страны третьего мира быстро оказывались в центре их внимания и вовлекались, где кнутом, где пряником, в орбиту западного мира или соцлагеря.

Сейчас, через десять с лишним лет после упразднения Варшавского договора его участниками в июле 1991 года, НАТО ликует. Еще бы: в него вошли три бывшие советские республики, а также семь бывших членов советского блока.

НАТО с Россией остаются соперниками: Россия выступает против расширения альянса за счет своих соседей и против развертывания в Центральной Европе средств противоракетной обороны НАТО. Но кроме того, было также заявлено, что НАТО с Россией не враги, а партнеры, а с 2002 года действует специальный совет, призванный нормализовать отношения между ними и разрешать любые споры. Кроме России, у НАТО нет другого очевидного потенциального врага – новая ситуация для главного альянса, заставляющая искать себе новые способы применения. Главный вопрос, стоящий на повестке дня, – миссия альянса в Афганистане, в которой участвуют военнослужащие всех двадцати восьми государств-членов НАТО, а также еще двадцати одного государства.

Но в альянсе появляется все больше слабых мест, вследствие двух обстоятельств: ничто не угрожает существованию самого НАТО, и сила НАТО равна суммарной силе стран, в него входящих. В афганской миссии основная нагрузка приходилась на США, вклад же остальных государств был гораздо скромнее, некоторых – вообще символическим. Несколько стран прекратили участие в этой миссии. Когда в Нидерландах начались протесты против присутствия в Афганистане нидерландских войск, эти протесты стали одной из причин падения в феврале 2010 года правительства Нидерландов, а затем страна отказалась от участия в миссии. Такие участники миссии, как Франция и Германия, ответили отказом на просьбу американской стороны о вводе дополнительных войск. Кроме того, все присутствующие в Афганистане контингенты действовали по разным правилам, диктуемым национальными военнокомандными учреждениями и даже законодательными органами той или иной страны. Принятое в Праге или Гааге парламентское постановление вполне могло регламентировать, что позволительно, а что нет солдатам НАТО, если придется воевать с “Талибаном”, готовить афганских солдат или бороться с торговцами опиумом. Из-за таких ограничений некоторые американские солдаты стали расшифровывать аббревиатуру ISAF (International Security Assistance Force , то есть “Силы содействия международной безопасности”) как I Saw Americans Fight (“Я видел дерущихся американцев)[229].

Пока НАТО пытается преодолеть эти противоречия, право координировать действия входящих в него стран оспаривают параллельные структуры. Частично его функции дублирует действующая уже не первое десятилетие оборонная структура – Западноевропейский союз. У Евросоюза есть свой исполнительный орган по вопросам оборонной политики, в состав которого входят Европейское оборонное агентство и ряд других структур. Это агентство проводит свои, независимые от НАТО, зарубежные операции, в числе которых миротворческие миссии, предоставление военной помощи, а также участие в многонациональных воинских формированиях. Разумеется, каждая страна Евросоюза по-прежнему имеет свою армию. Взаимодействие НАТО с национальными правительствами и бюрократическими структурами Евросоюза привело к тому, что Североатлантический альянс все больше напоминает винегрет из разных юрисдикций и международных форумов, где дублируются многие функции, но начисто отсутствуют иерархия принятия решений и четкая субординация.

Появление “добровольной коалиции” в качестве новой разновидности многонациональных военных инициатив – яркое свидетельство того, что подобные объединения теряют свою силу. Сильнее всего эта тенденция проявилась при возникновении ситуативного союза стран, готовых либо принять участие в американском вторжении в Ирак 2003 года, либо поддержать его каким-либо иным способом. Но все вышесказанное также относится к операции в Афганистане и к спасательным, миротворческим и гуманитарным миссиям, от оказания помощи пострадавшим при землетрясении до патрулирования морских путей близ Сомали (где военные разных стран действуют сообща при формальном отсутствии соглашений, возможных при подобных обстоятельствах, а также без побуждающей к участию главенствующей силы). Поскольку решение об участии “добровольцев” принимается исходя из конкретной ситуации (а не согласно прописанным в договоре условиям), их обеспечение зависит от политической обстановки в их странах, готовности этих стран длительное время покрывать финансовые издержки, а иногда и от дополнительных договоренностей о преференциях, получаемых ими в обмен на участие; так, некоторые страны – участницы иракской операции добились для своих граждан упрощенной процедуры выдачи въездных американских виз.

Что же касается реально существующих новых союзов, возникших в мире в эпоху Pax Americana, то некоторые из них – обычные объединения стран с целью военного сотрудничества членов того или иного территориального образования (скажем, того же ЕС). Например, Африканский союз располагает собственными миротворческими силами, которые участвуют в урегулировании региональных конфликтов. Южноамериканский Совет по вопросам обороны развивает военное сотрудничество в Латинской Америке. Но по форме это совсем не те традиционные альянсы, которые строятся на тесном взаимодействии, общих планах и совместных технологиях и на гарантиях взаимной безопасности. Теоретически можно было бы ожидать появления нового союза вокруг того или иного государства, несогласного с единоличным лидерством США (такого как Китай или Россия), с тем чтобы тот занял место Варшавского договора. И напротив, активнейшие усилия – хоть в основном и бесплодные – прилагал президент Венесуэлы Уго Чавес для создания совместно с Кубой, Боливией и другими сочувствующими странами военного блока, который должен был бы стать региональным противовесом США. Фактически сегодня существуют более представительные “альянсы” между государствами и поддерживаемыми ими негосударственными субъектами: между Ираном и “Хезболлой” с “Хамасом”, а также предполагаемая связь между Венесуэлой и такими организациями, как “Революционные вооруженные силы Колумбии” (FARC) и организация “Отечество и свобода басков” (ЭТА)[230].

Единственной военизированной ареной, где по-прежнему сохраняется сложившаяся иерархия игроков, остается торговля оружием, по крайней мере теми видами, которые считаются традиционными. Тон здесь, как и когда-то, задают уже не одно десятилетие возглавляющие список торговцев оружием США, Россия, Китай, Франция, Германия, Италия, на которые приходится львиная доля торговых сделок. Но официальные продажи, подкрепленные правительственным финансированием, это всего лишь часть реального объема мирового рынка оружия. Как говорится в докладе генерального секретаря ООН за апрель 2011 года: “За последние десятилетия характер торговли оружием существенно изменился: если раньше все, как правило, сводилось к непосредственным контактам с правительственными чиновниками или агентами, то сегодня почти повсеместно им на смену пришли частные посредники, действующие в условиях чрезвычайно глобализированного мира, нередко – через сложную цепочку получателей”[231]. Эта часть торговли оружием, нерегламентированная и зачастую не имеющая привязки к конкретному государству, никем не контролируется и свидетельствует о падении влияния национальных министерств обороны в условиях вооруженного конфликта – и является очередным показателем упадка власти.

Закат экономической дипломатии

Помимо создания военных альянсов, великие державы традиционно прибегают и к экономическим рычагам воздействия, привлекая к защите своих интересов другие страны. Простейший инструмент – двусторонняя (то есть идущая непосредственно от правительства к правительству) помощь в виде кредитов, грантов, преферентной торговли, а также соглашений по совместной разработке полезных ископаемых. Также экономическая дипломатия может носить карающий характер, принимая форму торговых барьеров между странами, бойкотов, эмбарго и санкций, направленных против экономических институтов той или иной страны.

Опять-таки методы сохранились, однако их действенность как средства применения власти заметно снизилась. Кроме того, благодаря интеграции мировой экономики зависимость какой-либо одной страны от поставок, потребительского рынка или денежных поступлений из другой страны уменьшилась до предела. На переговорах по вопросам международной торговли Соединенные Штаты и прочие богатые страны долгое время отстаивали устранение торговых преград и бо́льшую открытость рынков капитала. Их победа, наряду с повсеместным принятием “вашингтонского консенсуса” в качестве условия для денежных займов Всемирного банка, Международного валютного фонда и других организаций, как ни парадоксально, привела к ослаблению власти, которой располагали в своих сферах влияния Соединенные Штаты и такие колониальные в прошлом державы, как Великобритания и Франция.

Введение санкций против Ирана в надежде на то, что он приведет свою ядерную программу в соответствие с условиями мирового сообщества, – не более чем исключение, подтверждающее правило. Организация Объединенных Наций, Соединенные Штаты, Европейский союз и некоторые другие страны вводят все новые и новые ограничения на торговлю с Ираном, включая эмбарго на иранскую нефть, сокращение трансакций с его Центральным банком и ограничения на туристические и деловые поездки. Однако Соединенным Штатам пришлось пойти на предоставление льгот своим союзникам, зависящим от иранской нефти, и дать ответ на непростой вопрос: подвергать ли наказаниям такие дружественные страны, как Южная Корея, Индия, и соперников, способных дать адекватный ответ (тот же Китай, например), за их нежелание снижать объемы торговли с Ираном.

Целевое использование государственной власти для выделения помощи странам, которым оказывается предпочтение, тоже перестало быть привилегией нескольких держав. К концу Второй мировой войны в мире насчитывалось порядка пяти-шести государственных агентств по оказанию такой помощи. Сегодня их более шестидесяти. В 1950-х годах львиная доля предоставляемой помощи (88 %) приходилась на три страны: США (58 %), Францию (22 %) и Великобританию (8 %). Первое значительное расширение области двусторонней поддержки произошло в 1960-х годах, когда собственные агентства по оказанию помощи другим странам создали такие государства, как Япония, Канада и ряд европейских стран. Вскоре крупными игроками на этом поприще стали Нидерланды и страны Скандинавии, чья доля помощи (в процентах от национального дохода конкретной страны) превышала аналогичный показатель для США, Великобритании или Франции. В 1970-е годы на нефтедобывающие арабские страны пролился золотой дождь, что позволило им заняться учреждением фондов развития, которые использовались для поддержки различных проектов в мусульманских и африканских странах. В 1990-е годы картина снова изменилась: список стран-доноров пополнили страны Восточной Европы; кроме того, полноправными участниками экономической поддержки странам третьего мира стали такие крупные государства, как Индия и Бразилия, стремительно набиравшие вес[232]. К 2009 году на США, Францию и Великобританию приходилось уже всего 40 % от общего объема помощи, официально предоставленной развивающимся странам[233].

Это лишь часть общей картины, отображающей двусторонние отношения, и охватывает она 70 % от суммарного объема предоставляемой экономической поддержки. В мире насчитывается как минимум 263 многосторонних агентства по оказанию помощи[234], от Всемирной организации здравоохранения до региональных организаций вроде Скандинавского фонда развития или специализированных агентств, таких как Всемирный центр рыболовства или Международный совет по контролю за йододефицитными заболеваниями. И в качестве последнего штриха – значительный рост объемов помощи, предоставляемой в частном порядке через неправительственные организации, которые преследуют свои задачи. В 2007 году общий размер официально предоставленной развивающимся странам поддержки (как двусторонней, так и многосторонней) составил около 101 миллиарда долларов, а частной – порядка 60 миллиардов долларов[235]. По некоторым оценкам, число людей, занятых оказанием частной помощи, превышает количество персонала в правительственных структурах и многосторонних организациях, конкуренция с которыми становится все более и более успешной.

Быстрый рост числа источников означает, что средняя страна-получатель имеет дело с огромным количеством партнеров (а не ограниченным их числом), что исключает возможность монополизации данной сферы и получение большего (в сравнении с другими игроками) влияния на правительство этой страны. В 1960-х годах существовало порядка двенадцати доноров, направлявших выделенные иностранными правительствами средства в ту или иную страну, в 2001–2005 гг. это число выросло почти втрое и достигло тридцати трех[236]. Рассредоточение экономического влияния власти становится более ощутимым, когда речь заходит об иностранных инвестициях. Те дни, когда United Fruit Company играла роль проводника американских интересов в так называемых “банановых республиках”, давно канули в Лету. Прошли те времена, когда транснациональные компании выступали защитниками национальных интересов своих метрополий, расширяли сферу государственных интересов, а иногда (где больше, где меньше) брали на себя роль внешнеполитических игроков. Из-за расширения глобальных рынков, роста возможностей аутсорсинга и производственного потенциала, непрекращающихся слияний и поглощений, а также вложений частных инвесторов, ТНК точно так же не зависят от внешней политики своих “родных” стран, как и раньше. Например, какой конкретный национальный интерес вы припишете крупнейшей в мире металлургической компании ArcelorMittal, зная, что сама компания находится в Европе, ее акциями торгуют фондовые биржи шести стран, а основная доля капитала в ней принадлежит индийскому миллиардеру?

В общем, если какие-то страны и могут сказать, что сфера их интересов расширилась благодаря зарубежным инвестициям последних лет, то это развивающиеся страны, чьи компании стали активными международными инвесторами (особенно в сельскохозяйственном секторе, добыче полезных ископаемых, строительной и телекоммуникационной отраслях). Нефтяные компании Petrobras (Бразилия) и CNOOC (Китай), крупный игрок на рынке резиновых изделий Sima Darby (Малайзия), производитель цемента CEMEX и продуктовая компания Bimbo (Мексика), мобильные операторы MTN (ЮАР) и Bharti Airtel (Индия) – вот лишь немногие участники так называемых прямых международных инвестиций Юга в Юг, поддерживаемых набирающими силу инвестиционными агентствами, экспортно-импортными банками и политическим страхованием рисков. В мире имеется порядка 20 тысяч транснациональных компаний, чьи штаб-квартиры расположены в развивающихся странах. Пока что инвестиции, исходящие из развивающихся стран, составляют меньшую часть мировых иностранных инвестиций, но и они показали фантастический рост, взлетев от “каких-то” 12 миллиардов долларов в 1991 году до 384 миллиардов в 2011 году. При этом стоит отметить, что доля инвестиций в другие развивающиеся страны в общем объеме капиталовложений с каждым годом растет. В 2011 году более 40 % от общего числа слияний и поглощений произошло с участием инвесторов из развивающихся стран. Это влечет определенное распределение по странам руководящего состава, кадров, торговых марок, что в корне меняет представление об иностранных инвестициях как об инструменте политического воздействия богатых государств[237].

Пока что экономическая дипломатия сохраняет очень неплохие шансы на переход в плоскость политических влияний там, где уровень неудовлетворенных потребностей наибольший, а конкуренция с другими участниками и частным сектором – самая слабая. В последние годы таким местом оставалась Африка, и именно на Черном континенте столкнулись интересы Китая и Запада. По форме это противостояние очень напоминает борьбу за сферы влияния в духе прежних времен, а то обстоятельство, что происходит все при наличии сулящих огромные прибыли запасов нефти и в условиях политической нестабильности, лишь подчеркивает это сходство. Последние десять лет влияние Китая в Африке только росло: Китай строил дороги, больницы, другие объекты инфраструктуры, весьма преуспел в создании нефтедобывающих концессий, обогнав по этому показателю западные компании, а также быстро и успешно осуществлял различные проекты. При этом он полностью (или почти полностью) избегал столь свойственных финансовым агентствам Запада бюрократической рутины и чрезмерной регламентации своих действий. Щедрым подарком Китая Черному континенту – одним из немногих за последнее время – стало построенное в Аддис-Абебе здание штаб-квартиры Африканского союза стоимостью 200 миллионов долларов. Этот жест благодарности, вкупе с поддержкой суверенитетов стран-реципиентов и снисходительным отношением к волнениям и мятежам, способствовал росту авторитета Китая в глазах африканских элит и создал весомые предпосылки для появления у французских и американских компаний и агентств серьезного соперника. Но быстрый рост китайского влияния на Черном континенте также чреват угрозой его быстрого упадка, особенно если иметь в виду, что Индия, ЮАР, государства арабского мира из года в год увеличивают объемы своих инвестиций в африканские страны.

Мягкая сила для всех

Военное и экономическое влияние крупных держав становилось слабее, и то же самое можно сказать об их главенствующем положении в осуществлении политики мягкой силы, хоть это непросто выразить в количественных показателях. Согласно исследованиям, проведенным в рамках глобального проекта Pew Global Attitudes (который начиная с 2002 года поддерживает все большее и большее количество стран), за годы президентства Джорджа Буша-младшего имидж Соединенных Штатов как глобальной державы ухудшился (чему особенно способствовало вторжение в Ирак), но стал улучшаться после избрания Барака Обамы, то приближаясь к показателям 2002 года, то достигая их, а временами и превосходя. Как свидетельствуют проведенные в Германии соцопросы, в 2002 году к США доброжелательно относилось 60 % населения Германии, в 2007-м – уже 30 %, а в 2009-м – 64 %. В Турции же показатель положительного отношения к Америке упал с 30 % в 2002 году до 9 % в 2007-м – и вырос до 14 % в 2009-м. Измеренная таким образом мягкая сила Америки далека от постоянства: в 2009 году уровень поддержки американцев составлял в Нигерии 78 %, в Великобритании – 69 %, в Китае – 47 %, в Аргентине – 38 %, а в Иордании – 25 %. Более того, к 2012 году во многих странах “дивиденды Обамы” уменьшились.

Аналогичный опрос по Китаю дает точно такой же разброс результатов: согласно полученным данным, имидж этой страны больше всего укрепился в Нигерии (59 % одобряющих в 2006 году против 85 % в 2009-м), тогда как в Турции картина прямо противоположная (40 % в 2005 году и 16 % в 2009-м). Граждане многих других стран, участвовавших в опросе, демонстрировали сдержанное отношение к Китаю (на уровне 40–50 %). Впечатляет, что, согласно сообщениям агентства, в 2011 году большинство либо значительная часть опрошенных в пятнадцати из двадцати двух стран назвали Китай той страной, которая сменит (по мнению некоторых, уже сменила) Америку в качестве мировой сверхдержавы номер один. Мнения относительно ЕС были различными: с 2010 по 2011 год общее представление о нем ухудшилось в тринадцати странах из двадцати, тогда как отношение к России вот уже довольно продолжительное время остается негативным (хуже в мире относятся только к Ирану). Правда, есть и приятные исключения (так, в 2009 году положительно относились к России 57 % ливанцев и 74 % ливанцев были того же мнения об Иране)[238].

Все это неминуемо подводит нас к мысли, что концепция мягкой силы как минимум весьма относительна и очень сильно зависит от краткосрочных изменений в международной обстановке, в мире, где информация передается с небывалой скоростью. Многим странам это ничуть не помешало взять данную концепцию на вооружение и заняться поиском путей увеличения своей мягкой силы. Исследователь Джошуа Курланцик считает, что переход Китая к стратегии мягкой силы произошел в 1997 году, когда страна обосновала отказ девальвировать свою валюту желанием “спасти Азию”. За прошедшее с тех пор время Китай стал крупным игроком, оказывающим поддержку многим странам Юго-Восточной Азии, объем предоставляемой им помощи возрос, а реализуемые в Африке проекты стали масштабнее; в разных странах мира ускоренными темпами ширится китайское телевещание, открываются институты Конфуция, где предлагаются культурные программы и курсы китайского языка. В феврале 2012 года Центральное телевидение Китая открыло студию в Вашингтоне (с интернациональным штатом, насчитывающим более шестидесяти сотрудников) и приступило к съемке передач для США[239]. Кроме того, Китай становится желанной гаванью для творческой интеллигенции из разных стран; ощущение возрастающей роли Китая побуждает родителей всего мира задуматься: а не отдать ли своего ребенка на курсы китайского языка, точнее – его мандаринского диалекта. Сегодняшний Китай явно предпочитает всем стратегиям мягкую силу[240].

В Индии, напротив, мягкая сила пока еще не столько приоритет политики, сколько предмет изучения для аналитиков, которые предполагают, что эта страна уже обладает преимуществами мягкой силы, во-первых, за счет демократического правления, а во-вторых, благодаря тому, что она привлекала не одно поколение туристов из западных стран, а теперь – и инвесторов. “Индия, как никто другой, умеет преподать себя другим, причем делает это убедительней, привлекательней, чем ее конкуренты”, – утверждал Шаши Тарур, писатель и функционер ООН, а впоследствии – министр индийского правительства и политический деятель[241]. И в качестве одной из составляющих мягкой власти глава зарубежных индийских культурных программ привел популярность йоги[242]. При всей неопределенности подобных заявлений единственная область, в которой мягкая сила Индии общепризнана, является Болливуд – мировой лидер по производству и экспорту кинопродукции. За многие десятилетия индийское кино обрело массу поклонников в странах Азии, Африки, Ближнего Востока и Восточной Европы, а в наши дни врывается и в западный коммерческий мейнстрим.

Если популярность массмедиа считать более надежными показателями мягкой силы (как в случае с Голливудом и Болливудом), стоит также отметить мексиканские и колумбийские мыльные оперы, нигерийские малобюджетные фильмы и южноафриканские реалити-шоу, которые расширяют плацдарм культурного влияния. Подобно тому, как окончание холодной войны заставило Россию и Восточную Европу выбросить на мировые рынки целые арсеналы оказавшегося невостребованным оружия, так и с концом монополии государственных телеканалов образовался вакуум, который сразу же заполнился дешевыми мыльными операми из Латинской Америки, породившими армии поклонников и создавшими соответствующий рынок. В Юго-Восточной Азии выросло целое поколение людей, у которых Южная Корея ассоциируется не только с противостоянием КНДР или продолжительной диктатурой 1970-х годов, но и с корейскими видеоиграми, поп-звездами и сериалом “Зимняя соната”. Пользуясь моментом, власти Южной Кореи организуют концерты, создают региональные культурные центры, где каждый желающий может заняться изучением корейского языка и постигать азы корейской кухни. Когда возникает возможность усилить мягкое воздействие, наживать подобный капитал становится легко и приятно, а зачастую – и очень малозатратно[243]. Недавний пример культурного воздействия Кореи – США, где рэпер Сай со своими песнями и танцами в стиле каннамгу стал настоящей сенсацией. (Каннамгу – название престижного района в Сеуле.) Корейский поп – очередное мощное культурное явление Кореи – завоевал огромное число поклонников: согласно сообщениям New York Times, еще с 2010 года песни и альбомы Джея Парка – популярного исполнителя в стиле ритм-энд-блюз – в чартах на iTunes в Америке, Канаде и Дании стали хитами. Вкупе с повсеместным присутствием продукции таких гигантов, как Samsung, Hyundai, Kia и LG , подобные проявления культурной экспансии способствуют усилению позиций Южной Кореи как глобального бренда. Так, в рейтинге национальных брендов Anholt GfK Roper Nation Brands Index, который составляется для определения пятидесяти самых популярных торговых марок мира и основан на результатах опроса 20 тысяч человек в двадцати странах, Южная Корея поднялась с 33-й позиции в 2008 году на 27-ю в 2011-м[244].

Новые правила геополитики

Одним из лучших примеров малых стран, использовавших добровольные коалиции, экономическую дипломатию (то есть большие деньги) и мягкую силу для защиты своих интересов, вне всякого сомнения, является Катар. Эта страна взяла курс на свержение ливийского диктатора Муаммара Каддафи, проводя подготовку повстанцев, поддерживая их финансами и оружием (которого было поставлено более 20 тысяч тонн), призывала к вооруженному восстанию в Сирии, когда конфликт там только-только разгорался[245]. Катар пытался выступить посредником в Йемене, Эфиопии, Индонезии, Палестине и – что немаловажно – в Ливане. Наличие 85-миллиардного инвестиционного фонда позволило Катару стать совладельцем целого ряда коммерческих проектов, от компании Volkswagen до футбольного клуба “Пари Сен-Жермен”. И тот же Катар не только стоит у истоков сети Al Jazeera – возможно, самой влиятельной из созданных за последнее время служб новостей, – но и создает себе реноме культурного центра, открывая популярнейшие музеи исламского и ближневосточного искусства и покупая творения таких художников, как Уорхол, Ротко, Сезанн, Кунс и Лихтенштейн[246].

Но для того чтобы чувствовать себя на равных с большими игроками, вовсе не обязательно сидеть на кубышке с углеводородами. Несколько стран, которые не всегда связаны общими границами или общей историей, скорее достигнут желанного результата, просто приняв решение о сотрудничестве, нежели пустившись в долгий путь по международных инстанциям. Внешняя политика с подчеркнутыми географическими амбициями, то есть политика, строящаяся исключительно на отношениях с соседними странами, теперь доступна большему количеству стран; те государства, которые не так успешны в использовании данной возможности, рискуют и вовсе утратить свои конкурентные преимущества.

Ни один из этих принципов не отрицает значимость крупной армии или внушительной материальнотехнической базы. Но все они логически следуют из упадка власти и формируют основу для международной политики нового типа.

Просто скажите “нет”

Создавая систему ООН, победители во Второй мировой позаботились о таком ее устройстве, которое позволяло бы им защищать свои интересы. Так, США, СССР, Китай, Франция и Великобритания стали постоянными членами Совета безопасности ООН, который был создан специально для того, чтобы реагировать на серьезные международные кризисы. Кроме того, эти члены Совбеза вправе накладывать вето на решения данного органа. Данный порядок работы тогда был новым словом в международной дипломатии, и действовал он именно так, как и рассчитывали его создатели. То обстоятельство, что каждый из пяти постоянных членов Совбеза (а все они обладают ядерным оружием) мог заблокировать любое действие, несущее угрозу его интересам, стало в их руках серьезным козырем, позволяющим лавировать в системе сложных отношений, которая возникла в результате раздела мира на западную и советскую сферу влияния. Из 269 случаев использования права вето с 1946 по 2012 год более 225 из них пришлось на период до 1990 года[247]. В 195060-х годах наиболее активно к нему прибегал СССР, после него идут США, которые использовали право вето преимущественно для блокировки резолюций, осуждающих израильскую политику в отношении Ливана или палестинцев. В прошедшем десятилетии право вето в Совете безопасности использовалось редко, Франция и Великобритания не прибегали к нему вот уже более пятнадцати лет. Однако уже с 2006 года Китай и Россия пользовались правом вето, чтобы защитить от осуждения и введения санкций такие страны-изгои, как Зимбабве, Мьянма и Сирия.

Но если государства, признанные всеми как великие, пользуются правом вето в ООН крайне редко, то другие страны, наделенные правом блокировать чьи-то решения, ведут себя не в пример активнее. Вето в руках отдельно взятой страны стало чрезвычайно эффективным орудием в Евросоюзе. В 1963 году, когда в Европейском экономическом сообществе, состоявшем из шести стран, доминировал франко-немецкий альянс, вето Шарля де Голля оказалось непреодолимым барьером для желавшей вступить в ЕЭС Великобритании. В 1967 году де Голль вторично заблокировал ее вступление, невзирая на то, что пять остальных членов сообщества были за присоединение Британии. И лишь когда в 1969 году де Голля не стало, Франция смягчила свою позицию, и в 1973 году Великобритания вместе с Ирландией и Данией пополнили ряды ЕЭС. Вето Франции – яркий пример того, как ведущая держава, один из двух основных игроков Европейского сообщества того времени, при помощи вето защищает свои национальные интересы от посягательств; иными словами, здесь мы видим практически то же, что и в Совбезе ООН.

Поскольку ЕС постоянно расширялся, а при принятии ключевых решений действовал принцип единогласия, каждый новый член ЕС получал серьезные рычаги влияния, причем этот процесс зашел так далеко, что некоторые аналитики не могли не задаться вопросом: почему страны, уже являющиеся членами ЕС, так стремятся принимать в него новые страны. Каждая новая порция участников получала какие-то выгоды, в том числе и финансовые, угрожая в противном случае провалить новые инициативы. Страх перед британским референдумом относительно вступления в ЕЭС, назначенного на 1975 год, заставил Францию и Германию согласиться на новые финансовые условия членства, которые были намного выгоднее самой Великобритании. Несколько позже Греция (вступившая в ЕЭС в 1981 году), Испания и Португалия (члены организации с 1986 года) добились от участников сообщества финансовой компенсации в обмен на обещание не блокировать нацеленные на дальнейшую интеграцию новые соглашения, такие как Маастрихтский договор и введение общей валюты.

Сегодня в ЕС используется система “голосования квалифицированного большинства”: количество голосов, представляющих одну страну, определяется по сложной формуле и зависит от численности населения; решение, которое ставится на голосование в Совете Европы, чтобы быть принятым, должно набрать не меньше 255 голосов из 345. К тому же это создает гарантии для малых стран, не позволяя горстке крупных государств силой продавливать какие бы то ни было инициативы. Однако ключевые вопросы, такие как новая общая политика и дальнейшее расширение Союза, по-прежнему требуют полного консенсуса, и каждый год находятся малые страны, прибегающие к праву вето для разрешения своих проблем. Например, в 2007 году Польша блокировала принятие ключевого решения о торговом партнерстве между ЕС и Россией до тех пор, пока Россия не сняла запрет на импорт польского мяса. Литва блокировала то же соглашение, пока партнеры по ЕС не согласились с ее позицией по целому ряду спорных вопросов между Литвой и Россией, включая компенсации литовцам, которые в свое время были высланы в сибирские трудовые лагеря. Нидерланды заблокировали переговоры о вступлении в ЕС Сербии из-за отказа последней передать Международному уголовному суду в Гааге лиц, обвиняемых в военных преступлениях. Таким образом малые страны пытаются добиться различных уступок, иногда по глобальным вопросам, а иногда и по таким, которые интересуют только их, от крупных государств, причем не только членов ЕС, но и просто стремящихся к сотрудничеству с Евросоюзом.

Занимая решительную позицию, малые страны в состоянии поддержать любое количество международных начинаний – и они не стесняются этого делать. Когда в декабре 2009 года потерпел неудачу Копенгагенский климатический саммит, в чем только не искали причину провала: и в нежелании США и Китая прийти к соглашению, и в бескомпромиссной позиции больших промышленных и развивающихся стран. В конечном счете причиной, не позволившей достигнуть хоть какого-то согласия, стала оказавшаяся полной неожиданностью коалиция Венесуэлы, Боливии, Судана и Тувалу – крошечного островного государства в Тихом океане. Представитель Судана сравнил предложения богатых стран с Холокостом, а представительница Венесуэлы намеренно порезала себе руку, пытаясь таким образом показать, что иначе ее не услышат[248]. Их действия сочли нелепыми, однако протестная позиция этих стран лишь усилила смятение и разногласия, царящие на форуме. В итоге участники саммита не пришли к какому-либо соглашению, предпочтя ограничиться тем, что они “обратили внимание” на предмет обсуждения, попутно высмеяв действия США, ЕС, Китая, Бразилии, Индии и других крупных стран, принимавших участие в форуме, и показав тем самым, что говорить о едином подходе всех стран к изменению климата пока не приходится.

В декабре 2011 года на проходящей под эгидой ООН Дурбанской <