Государственное регулирование политической рекламы

Реклама в избирательной кампании: политическое выступление или коммерческая деятельность?

Любая значимая дискуссия по поводу государственного регули­рования вопросов, связанных с недостоверностью политической рекламы, должна начинаться с осознания того, что политическая реклама, на самом деле, представляет собой гибрид двух наиболее известных в американском обществе видов ораторского искусства: политических выступлений, которые оживляют наши дискуссии, и рекламных или, как выражается Верховный суд, «коммерческих» сообщений. В своих самых лучших проявлениях такая реклама может служить политической системе как поставщик ценной инфор­мации о взглядах и платформе кандидата и пополнять в ходе изби­рательных кампаний политические знания избирателей. Однако существует несомненное сходство между коммерческой и полити­ческой рекламой в их формате и технологии создания, причем такое сильное, что политическую рекламу часто с иронией называют«упаковкой» кандидата.

С точки зрения закона важно то, как рассматривается полити­ческая реклама, которая призвана «продавать» кандидата электо­рату — как коммерческая или как политическая деятельность. В Со­единенных Штатах политические выступления, содержащие лож­ные сведения — даже дискредитирующая ложь, — имеют некоторую конституционную защиту. В то же время правительства штатов и федеральное правительство имеют право регулирования рекламы, содержащей ложные сведения, но без значительных конституци­онных последствий. Продажа зубной пасты явно не пользуется та­ким вниманием, как текущая политическая информация. Но когда политические сообщения переплетаются с коммерческими или, говоря грубее, когда кандидаты «упаковываются», как крем для бритья или фирменные сосиски, встают некоторые интересные воп­росы по части законности. Самый значительный из вопросов, каса­ющихся государственного регулирования, состоит в следующем: должна ли реклама, используемая во время избирательных кампа­ний, рассматриваться как политические выступления или как ком­мерческая деятельность?

Коммерческая реклама конституционно защищена только в том случае, если она содержит правдивую информацию о законно произведенном продукте. Постановления Федеральной торговой комиссии (ФТК) о рекламе, содержащей ложные сведения, не ставят никаких серьезных проблем для Первой поправки. Вместе с тем, политические заявления, содержащие ложные сведения, полностью защищены Первой поправкой в том случае, если они сделаны без «злого умысла», как указано в решении по делу Салливана.

Верховный суд практически не оставил сомнений относительно места политической рекламы в общей схеме конституционных ус­тановлений. Еще в 1964 г. в решении по делу Салливана суд откло­нил аргумент, согласно которому сообщение, содержащее инфор­мацию, представляющую общественный интерес, теряет консти­туционную защиту только в силу того, что оно передано в форме рекламы. Так, избиратель, считающий, что он был введен в заб­луждение политической рекламой, не имеет никакой поддержки со стороны суда, ФТК или Управления по улучшению бизнеса (Better Business Bureau).

Тем не менее, регламентация избирательных кампаний неиз­менно привлекает внимание избирателей, и законодательные орга­ны некоторых штатов, не дожидаясь благословения Верховного суда, пытаются установить некоторые правила для политического про­цесса. Поступая так, они вынуждены балансировать, как канато­ходцы, между регламентацией наиболее очевидных злоупотребле­ний в политической рекламе и защитой сферы публичной полити­ки от деспотизма государственного регулирования.

Государственное регулирование порочащей политической рекламы

Около трети всех штатов (а точнее, семнадцать) имеют законо­дательные акты, запрещающие или регулирующие лживые поли­тические заявления, которые, конечно же, включают в себя поро­чащую политическую рекламу. Эти законы значительно отличают­ся друг от друга по масштабности и целям. Например, законода­тельные акты в девяти штатах относятся как к письменной, так и к устной коммуникации. В других восьми штатах регулируются только письменные политические заявления. Три штата конкретно огра­ничивают тип письменных заявлений. Например, закон Миннесо­ты регулирует только платную политическую рекламу, материалы предвыборной кампании и письма к издателям; Северная Дакота регулирует политическую рекламу и новостные выпуски, содержа­щие ложную информацию; закон штата Теннесси распространяет­ся только на печатные материалы политической кампании. Все про­чие законы, затрагивающие распространение клеветы в ходе изби­рательных кампаний, не делают никаких различий между видами подлежащей запрету порочащей рекламы.

В дополнение к прежнему представлению о порочащих сведени­ях некоторые законодательные акты требуют дополнительных до­казательств в качестве необходимого условия признания факта пра­вонарушения. Законы Небраски и Орегона, например, требуют, чтобы ложные утверждения имели материальные подтверждения. На Аляске, в Миссисипи и Монтане нарушениями признаются только те утверждения, которые являются дифамацией с точки зрения обычного права, т.е. те, которые наносят ущерб репутации. В боль­шинстве штатов, имеющих законы, которые запрещают распрост­ранение клеветы в ходе избирательной кампании (десять штатов), требуются доказательства того, что клеветническое утверждение могло повлиять на число голосов, полученных кандидатом, или на общие итоги голосования. Санкции за нарушения закона, как и следовало ожидать, варьируются от штата к штату. Например, в Луизиане в дополнение к наказанию за нарушение совершивший его кандидат или избиратель получает судебное предписание о не­нарушении закона в будущем. Некоторые штаты предусматривают возможность объявить выборы недействительными или сместить с должности победившего кандидата, если выяснится, что в ходе предвыборной кампании он или она распространяли ложные све­дения. Но даже здесь есть одно важное исключение. В конституции каждого штата имеются положения, сходные со ст. 1 разд. 5 Консти­туции США, которая предусматривает, что единственным судьей, устанавливающим пригодность к должности членов законодатель­ного органа, является сам законодательный орган. Таким образом, юрисдикция судов не распространяется на эту сферу в силу дей­ствия принципа разделения властей.

Несмотря на эту внешне впечатляющую схему регулирования политических выступлений, содержащих ложные сведения, общая эффективность таких законодательных актов вызывает сомнения. Применение прецедентного права в этой области ограничено ме­нее чем тремя дюжинами прецедентов, имевших место в шести штатах. Основываясь на анализе этих прецедентов, можно говорить о проявлении двух тенденций. Во-первых, апелляционные суды применяют правило строгого толкования законов к нарушениям избирательного законодательства, преодолевая таким образом ис­кушение расширить сферу действия этих законов за границы того, что в них написано. В то же время они часто интерпретируют воз­можно клеветнические заявления, сделанные в ходе кампаний, так, что эти заявления оказываются за пределами действия законов штата. Например, поскольку все законодательные акты направлены на недопущение ложных утверждений о якобы имевших место фактах (а не мнений или комментариев), некоторые суды пошли значи­тельно дальше и истолковывают политические заявления как вы­ражение мнения или комментарии, а не как утверждение факта. Прецедентом здесь стало решение Верховного суда штата Вискон­син. Когда кандидат на пост шерифа предположил, что его оппо­нент является «любовным пиратом» и «деморализатором семей» (потому что он, якобы, написал подозрительное письмо замужней женщине), то суд решил, что это заявление относится к разряду политических комментариев.

Когда заявления можно истолковать двояко — как факты и как мнения, суды вряд ли признают, что в ходе кампании распростра­нялась клевета. Например, когда занимавший ранее выборную дол­жность и баллотировавшийся затем на другой пост кандидат бро­сил вызов действующему чиновнику, используя слоган «Вернем испытанного лидера», Верховный суд штата Орегон счел возмож­ным дать этому слогану два толкования: заявление ложно, ибо кандидат ранее не занимал именно эту должность; заявление правди­во, ибо в принципе кандидат ранее занимал государственный пост. Суд посчитал, что неоднозначное по содержанию заявление нельзя считать ложью, если в нем содержится хотя бы какая-то доля прав­дивой информации.

Поскольку черта, разделяющая факт и мнение, правду и обман, не всегда четко обозначена в законах, суды очень опасаются про­слыть цензорами при применении законодательных актов о рас­пространении клеветы в избирательных кампаниях. Неизбежный вывод состоит в том, что эффективность таких законодательных актов очень ограничена или даже сведена на нет подобными судеб­ными толкованиями.

Отставляя в стороне толкование законов, оппоненты государ­ственного регулирования политических сообщений (включая рек­ламу) доказывают, что эти законодательные акты являются некон­ституционными. Поскольку Верховный суд США никогда не под­нимал прямо этот вопрос, не существует прямого прецедента утверждения, что запрет преднамеренного искажения фактов в политической коммуникации сам по себе неконституционен. Кро­ме того, все законодательные акты согласуются в той или иной степени со стандартной формулировкой из решения по делу Сал-ливана, гласящей, что компрометирующая ложь, направленная против кандидата на политический пост, не противоречит Консти­туции, за исключением тех случаев, когда она распространяется со «злым умыслом»; это означает, что публикующий заранее знал, что информация ложна, или пренебрег выяснением того, ложью или правдой является эта информация.

Государственное регулирование достоверной рекламы

Регулирование достоверной политической рекламы, конечно, является выражением основных ценностей Первой поправки, а за­коны штатов и постановления муниципалитетов, регулирующие содержание политических посланий, нарушают Первую Поправку. Например, Акт о коррупции штата Миссисипи, предназначенный для контроля за обвинениями, сделанными накануне выборов, зап­рещает выдвигать какие-либо обвинения против кандидата — не важно, будут они достоверными или ложными — за пять дней до выборов. Включение сюда достоверных сообщений, какими бы не­своевременными они ни были, наносит удар по смыслу Первой поправки; если бы эти сообщения быстро проверялись судами, то это могло бы стать механизмом, регулирующим политические за­явления.

Инструкции, регулирующие время, место и способ распрост­ранения информации, являются конституционными до тех пор, пока не касаются содержания сообщений, служат каким-либо зна­чительным государственным целям и предоставляют возможность альтернативных способов выражения кандидатом своих взглядов. Например, запрещение всей щитовой рекламы для защиты внеш­него облика населенного пункта будет соответствовать требовани­ям Конституции, если этот запрет направлен не только на поли­тическую рекламу.

Анонимная реклама

Некоторые штаты прикладывают усилия для стимулирования рационального голосовательного поведения, требуя, чтобы канди­даты предоставляли дополнительную информацию о себе. Под ло­зунгом «право народа знать» многие штаты запрещают, например, анонимную политическую рекламу. Подобные инициативы выдви­гаются для защиты целей государства, которые состоят в предуп­реждении клеветнических выпадов против кандидатов и недопуще­нии ошибочного приписывания кому-либо клеветнических заявле­ний, в создании для кандидатов возможности опровергнуть клевету и обеспечении избирателей необходимой информацией для того, чтобы можно было адекватно оценить предвыборные призывы. Вер­ховный суд Калифорнии, отвергнув претензии к закону о проведе­нии кампаний, возможно, отразил взгляды судов большинства штатов, считающих, что не существует конституционного права вводить в заблуждение избирателей.

Ранее, в 1960 г., Верховный суд США, рассмотрев прецедент, произошедший в Калифорнии, постановил, что анонимные заяв­ления защищены Конституцией. А в 1995 г. в решении по делу «Ма-кинтайр {McIntyre) против Избирательной комиссии штата Огайо {Ohio Elections Commission)» суд распространил это правило на госу­дарственное регулирование анонимных политических обращений. Объявляя недействительным закон штата Огайо, запрещающий распространение анонимных предвыборных материалов, суд поста­новил: «Правом на сохранение анонимности можно злоупотребить, если оно защищает мошенническое поведение, а политические обращения по своей природе иногда могут иметь неприятные по­следствия; но в целом наше сообщество придает большее значение ценности свободы слова, чем опасности злоупотребления ею». Этот принцип не применяется к вещательным СМИ, находящимся в под­чинении федеральным властям.

Политическая реклама и доступ к СМИ

Законодательные собрания штатов уделяют гораздо больше вни­мания клевете, распространяемой в политических кампаниях, чем доступу кандидата к общественности через рекламу. В то время как принимаемые законы с виду развивают, а не тормозят устремлен­ность Первой поправки к обеспечению свободы политического рынка, в 1974 г. Верховный суд постановил, что гарантируемое государством право доступа к печатным средствам информации является неконституционным. Другая конституционная норма при­меняется к электронным СМИ, которые регулируются Федераль­ным актом о коммуникации от 1934 г. с внесенными в него по­правками. Раздел 315 данного Акта постановляет, что если имею­щая лицензию на вещание станция разрешает «законно зарегистрированному» кандидату на определенную должность ис­пользовать ее аппаратуру, то обладатель лицензии должен обеспе­чивать «равную возможность» для всех других кандидатов на эту же должность. Раздел 315 регулирует все появления кандидата в СМИ, за исключением действительно новостных программ и ин­тервью. Точное значение термина «равная возможность» было пред­метом рассмотрения Федеральной комиссии по коммуникации (ФКК), а смысл термина в том, что все кандидаты на один и тот же пост должны рассматриваться как равные. Например, если кан­дидат на пост сенатора от штата А покупает пятнадцать минут эфирного времени на 10 канале, то все остальные кандидаты дол­жны иметь возможность купить такое же количество времени (от­сюда общеизвестная ссылка на разд. 315 как на «закон равного времени», хотя это выражение ни разу не упоминается в законе). Точно так же, если кандидат А добивается максимального при­сутствия в эфире путем размещения всех своих роликов в прайм-тайм, все оппоненты кандидата А должны иметь точно такую же возможность. И так далее.

Раздел 315 не обязывает имеющую лицензию вещательную струк­туру продавать или предоставлять другим способом эфирное время кандидатам той или иной предвыборной гонки на уровне штата или местного самоуправления. Но разд. 312 того же Акта требует от вещателей предоставлять «разумный доступ» к эфиру для кандида­тов на федеральные выборные должности. Другими словами, веща­тель не может отказывать — это уже вопрос политики — в предос­тавлении времени (как для платной рекламы, так и для других целей) кандидатам в конгресс или на пост президента и вице-пре­зидента.

Относится ли требование «равных возможностей» к тем, кто поддерживает кандидата на политический пост? В 1970 г. в ответе на запрос члена конгресса ФКК провозгласила, что когда станция предоставляет время сторонникам одного кандидата во время пред­выборной кампании, то она обязана предоставить такие же воз­можности сторонникам его соперников. Два года спустя, однако, комиссия ограничила это требование только обязанностями по отношению к кандидатам от ведущих партий, освободив тем самым вещателей от обязательного предоставления эфирного времени кан­дидатам от малочисленных партий и их сторонникам. Интересно, что в то время как ФКК требует от групп, оплачивающих «темати­ческую рекламу» (обычно это делают сторонники кандидатов), до­кументальных свидетельств точности их призывов, сами кандидаты выполнять это требование не обязаны.

Безразличие избирателей продолжает быть ахиллесовой пятой большинства демократических стран мира. Уровень явки в промежу­точных выборах 1998 г. был одним из самых низких за всю историю США. Критики видят причины политического цинизма в растущем негативизме кампаний, апеллирующих почти исключительно к эмоциям, а не к рациональным мотивам. Самым очевидным проявлени­ем этого стала агрессивная реклама. Хотя причины сложившейся си­туации многообразны и не сводятся только к тону политической и коммерческой рекламы, некоторые штаты предприняли попытки обратить вспять эту тенденцию, упростив процедуру регистрации избирателей или разрешив голосование по почте (например, Орегон в 1995 г. стал первым штатом, где выборы в федеральные органы власти проводились исключительно по почте). Хотя подобные ини­циативы похвальны с точки зрения пополнения количества голосу­ющих, они не гарантируют лучшее информирование граждан, или их менее циничное отношение к политическому процессу, или стрем­ление кандидатов послужить обществу.

Некоторые штаты попытались внести некоторое приличие в политические кампании посредством различных регламентации, но в большинстве случаев такого рода государственный надзор оказы­вается либо неэффективным, либо сомнительным с точки зрения конституционного права. Возможно, самым правильным решением будет саморегулирование с применением санкций судами обще­ственного мнения, а не обычными судами. Например, в некоторых штатах уже используются добровольно принятые кодексы честного проведения кампаний. Когда заключаются такого рода соглашения, добровольно устанавливается некий свод правил и кандидат зара­нее обязуется соблюдать его полностью или частично. Комитеты граждан могут стать палатами по рассмотрению жалоб задетых кан­дидатов. Такие комитеты рассматривают жалобы и представляют свои выводы в новостных программах для обеспечения максималь­но широкой зрительской аудитории.

Для штатов, желающих определить стратегию этического регу­лирования политических процессов, достойным образцом (или по крайней мере отправной точкой) может служить Кодекс профес­сиональной этики Американской ассоциации политических кон­сультантов. В этом кодексе девять пунктов, и два из них очень близки нашей сегодняшней дискуссии. Члены ассоциации дают обяза­тельство не «включаться в какую-либо деятельность, которая мо­жет опорочить или испортить практику проведения политических кампаний». Более конкретно, член ассоциации обещает «воздержи­ваться от лживых или вводящих в заблуждение нападок на оппо­нента или членов его (ее) семьи и делать все возможное для пре­дупреждения подобных акций со стороны других».

Хотя саморегулирование не является панацеей для укрепления добродетели в политических кампаниях, оно может послужить от­личной альтернативой государственному регулированию, а также эффективным инструментом паблик рилейшнз для восстановления доверия избирателей к политическому процессу.

Рекомендуемая литература

Fueroghne D.K. Law and Advertising. Chicago: Copy Workshop, 1995.

Hal J.A. When Political Campaigns Turn to Slime: Establishing a Virginia

Fair Campaign Practices Committee // Journal of Law and Politics. 1990—

1991. №7. P. 353-377. Neel R.F., Jr. Campaign Hyperbole: The Advisability of Legislating False

Statements out of Politics // Journal of Law and Politics. 1985. № 2.

P. 405-424.

Winbro J. Misrepresentation in Political Advertising: The role of Legal

Sanctions//Emory Law Journal. 1987. № 36. P. 853—916. Wright J.S. Money and the Pollution, of Politics: Is the First Amendment an

Obstacle to Equality? //Columbia Law Review. 1982. № 82. P. 609-645.