Общая характеристика организационного механизма Евросоюза и Сообществ
1. На протяжении многих столетий изучения государственно-правовой материи в научной литературе обозначилась целая серия самых различных моделей и подходов к познанию исследуемого предмета. Это, в частности, такие традиционные, новые и относительно новые подходы, как исторический, социологический, психологический, бихевиористский (поведенческий), системный, функциональный, неофункциональный и др.
Существенное значение среди них имеет институциональный, нередко именуемый и рассматриваемый как организационный, подход. Применительно к Евросоюзу и входящим в него Сообществам, равно как и к другим наднациональным и национальным государственно-правовым объединениям, он фокусирует основное внимание исследователей прежде всего на структуре рассматриваемого объединения, а также на отдельных ее составных частях - государственных или надгосударственных органах и институтах.
Подразделяя институциональный подход на старый институционализм - традиционный, фокусирующий внимание в основном на "формальной стороне организации управления", - и на новый институционализм, выделяющий наряду с формальными институтами также опосредующие их правовые нормы, разделяемые ими ценности и защищаемые ими интересы, авторы не без оснований полагают, что "такая модель исследования" Евросоюза и Европейских сообществ, которая в принципе ассоциируется с институционализмом, "поможет в полной мере раскрыть не только формальные, но и все другие стороны данных объединений"*(787).
Несомненно, правы те исследователи, которые утверждают, что "природу, цели и задачи, тенденции развития Сообществ и Европейского союза крайне трудно понять без рассмотрения их институциональной системы", поскольку она является не только "обликом, организационным воплощением" Европейского союза, но и всей европейской интеграции*(788).
Именно с помощью институциональной системы - своего рода организационного механизма Европейского союза и Сообществ - осуществляется их компетенция, устанавливаются и поддерживаются связи с другими государственными и надгосударственными объединениями, обеспечивается достижение зафиксированных в учредительных договорных актах их целей и задач*(789).
Причем речь идет не только об общих целях и задачах, стоящих перед Евросоюзом и Сообществами в области экономики и социальной сфере: содействие экономическому и социальному прогрессу; достижение сбалансированного и устойчивого развития; укрепление экономического и социального сплочения; сохранение достижений Сообщества и развитие их "на предмет изучения вопроса о том, в какой мере введенные настоящим Договором (Договором о Европейском союзе. - Авт.) сферы политики и формы сотрудничества подлежат пересмотру для обеспечения эффективности механизмов и институтов Сообщества" и др.*(790)
Имеются в виду также общие цели и задачи, стоящие перед Евросоюзом в сфере внешней политики и политики безопасности: определение принципов внешней политики и политики безопасности Евросоюза и ее общих ориентиров, принятие решение "об общих стратегиях", "принятие общих позиций", "принятие общих акций" и др. (ст. 12); цели и задачи, стоящие перед Союзом "в области сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере", в которой "без ущерба для компетенции Европейского сообщества Союз преследует цель предоставить гражданам высокий уровень защиты внутри пространства свободы, безопасности и правосудия" (ст. 29); цели и задачи, стоящие перед каждым Европейским сообществом, а также перед каждым наднациональным органом и институтом*(791).
2. Направляя свои усилия на достижение закрепленных в учредительных договорных актах целей и на решение стоящих перед ними на каждом этапе развития европейского общества задач, Европейский союз и составляющие его сообщества действуют не разрозненно, а в неразрывной связи и взаимозависимости, дополняя друг друга.
В социально-экономическом плане Евросоюз вместе со своими сообществами выступает, по выражению западных исследователей, как своеобразная "макросоциальная организация", играющая главную роль в механизме современной европейской интеграции и в "осуществлении политики европейской идентификации"*(792), в то время как в институциональном отношении это надгосударственное объединение проявляется в виде доминирующего на Европейском континенте среди многочисленных учреждений, относительно слаженного организационного механизма.
Европейский союз, констатируется в связи с этим в Договоре о Европейском союзе, "располагает единым институциональным механизмом, который обеспечивает согласованность и преемственность мероприятий, осуществляемых для достижения его целей, при соблюдении и дальнейшем развитии достижений Сообщества". Располагая таким механизмом, "Союз, в частности, заботится о согласованном характере всей своей внешнеполитической деятельности, осуществляемой в рамках его помощи в сфере внешних сношений, политики безопасности, экономической политики и политики развития" (ст. 3).
3. Что собой представляет данный институциональный, или организационный, механизм? Какова его структура и правовая основа? Каковы принципы его организации и деятельности? Каков, наконец, характер его отношений как наднационального механизма с национальным институциональным механизмом и с его отдельными составными частями?
Отвечая на эти и другие весьма важные с точки зрения общей характеристики и формирования общего представления об институциональном механизме Евросоюза и Сообществ вопросы, следует обратить внимание прежде всего на понятие и структурное содержание данного феномена. Ибо от того, как понимается институциональный механизм и как представляется его структура, во многом зависит понимание и решение всех других касающихся рассматриваемой организационно-правовой материи вопросов.
В отечественной и зарубежной литературе нет единого представления о понятии и содержании институционального механизма Европейского союза. Однако есть относительно устоявшееся мнение о том, что организационный механизм Евросоюза - это система институтов и других его органов, посредством которых он осуществляет свою компетенцию*(793).
Методологически важным в плане глубокого и разностороннего познания институционального механизма в этом определении является то, что он представляется не как набор не связанных между собой и не взаимодействующих друг с другом органов и институтов, а как их система.
Причем, исходя из того, что институциональный механизм охватывает своей активностью практически все сферы жизнедеятельности Евросоюза и вбирает в себя все функционирующие в его пределах органы и институты, данный феномен вполне оправданно иногда именуется и рассматривается не просто как система, а как общая система*(794).
Распадаясь на определенные составные части - первичные элементы - частные системы (подсистемы), эта общая институциональная система Евросоюза постоянно находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими аналогичными ей по своему характеру общими системами, такими как экономическая, социальная, правовая, складывающаяся политическая и иные общеевропейские системы. Последние являются той неразрывно связанной с ней и окружающей ее средой, в которой она существует и функционирует.
В качестве составных частей институционального механизма Европейского союза как общей системы выступают такие его частные системы (подсистемы), как система (подсистема) институтов данного надгосударственного объединения и система (подсистема) его органов.
Основное различие между теми и другими, заложенное еще в 1950-е годы учредительными договорными актами, в частности Договором о Европейском объединении угля и стали*(795), заключается в том, что они, по мнению аналитиков, обладают разными по своему характеру полномочиями. А именно: в то время как институты "по общему правилу" принимают юридически значимые решения, "имеющие общеобязательный характер для государств-членов, других институтов и для граждан", то обычные надгосударственные органы, нередко порождаемые самыми институтами, за редким исключением, касающимся, например, Европейского инвестиционного банка или Агентства по атомной энергии (Euratom's Supply Agency), обладают полномочиями на принятие актов, имеющих лишь рекомендательный характер*(796).
Впрочем, ни в теории, ни на практике, как свидетельствуют исследования, четкой грани между органами и институтами зачастую не проводится. Понятие "орган" в правовой системе Евросоюза нередко используется в весьма широком смысле*(797), в значительной степени совпадая и отождествляясь с понятием "институт" или же с довольно распространенным понятием "учреждение".
К категории последних - "органов-учреждений" - законодательство Евросоюза относит, например, такие образования, как Комитет регионов, экономический и социальный комитет, Европейский социальный фонд и другие "органы-учреждения", которые зачастую наделяются правосубъектностью наряду с сообществами и их институтами и служат "опорой и поддержкой" последних*(798).
Расплывчатость в определениях тех или иных образований и, как следствие, разнобой во мнениях исследователей относительно идентификации органа или учреждения, несомненно, имеют принципиальное значение во всех тех случаях, когда речь идет об определении правового статуса каждого конкретного образования и, соответственно, о его отнесении к тем или иным структурным элементам институциональной системы Европейского союза. Однако они не имеют особого значения в других случаях, а именно - тогда, когда решается вопрос о структуре данного надгосударственного объединения в целом, о внутреннем строении его институционального (организационного) механизма, поскольку независимо от тех или иных особенностей каждого отдельного образования все они входят в качестве структурных элементов в формируемую ими общую систему.
В силу того что в практическом плане, как верно констатируется в научной литературе, "каждый институт одновременно выступает в качестве органа Сообществ и Союза" (но не наоборот), всю структуру их организационного механизма можно было бы, хотя и в несколько упрощенном виде, без учета непринципиальных различий между органами, подразделить на институты и все другие органы*(799).
4. Институты, бесспорно, занимают доминирующее положение в организационном механизме Евросоюза и его Сообществ. Они составляют ядро, основу институциональной структуры Евросоюза и его Сообществ, с помощью которой осуществляются их функции и решаются стоящие перед ними задачи, в то время как "другие органы" играют ведомую роль.
В Договоре о Европейском союзе, вобравшем в себя основные положения Договора, учреждающего Европейское сообщество, называются такие институты, как Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата. Все они согласно действующим нормативам "осуществляют свои полномочия на условиях и в целях", которые предусмотрены учредительными договорными актами и всеми последующими договорами, внесшими в них изменения или дополнения, а также соответствующими положениями Договора о Европейском союзе (ст. 5).
В Конституционном договоре - Конституции Европейского союза, подписанном представителями государств-членов 24 октября 2004 г., но не подтвержденном на проводившихся во Франции и Нидерландах референдумах, в качестве институтов Евросоюза представлялись (ст. 1-19) Европейский парламент, Европейский совет, Совет министров, Европейская комиссия и Суд справедливости Европейского союза*(800).
Каждый институт, подчеркивалось в проекте Конституции, "должен действовать в рамках тех полномочий и в соответствии с тем порядком и условиями, которые установлены в отношении его Конституцией". Вместе с тем "институты должны действовать на основе взаимной искренней кооперации"*(801).
В Лиссабонском договоре - своего рода новом варианте Конституции Евросоюза, который был подписан лидерами 27 государств-членов в декабре 2007 г. и который должен был вступить в действие после ратификации в 2009 г., - в качестве институтов Евросоюза называются Европейский парламент, Европейский совет, Совет, Европейская комиссия (или просто - Комиссия), Суд справедливости Европейского союза, Европейский центральный банк и Счетная палата (the Court of Auditors).
В этом акте, так же как и в конституционном договоре, указывается на то, что каждый институт должен действовать только в рамках своих полномочий и в соответствии "с тем порядком, условиями и целями", которые предписываются ему Договором *(802).
Кроме того, в Лиссабонском договоре, отдающем дань демократическому настрою европейского общества, обращается внимание на то, что институты Евросоюза должны, "используя соответствующие средства", обеспечить возможность гражданам и представителям их ассоциаций публично выражать свое мнение "во всех сферах жизнедеятельности Союза" и что "институты должны поддерживать открытый, транспарентный и постоянный диалог с представительными ассоциациями и с гражданским обществом"*(803). Одновременно "Европейская комиссия должна проводить широкие консультации с заинтересованными организациями (партиями) с целью обеспечения согласованных с ними и транспарентных действий Евросоюза"*(804).
Анализируя последние институциональные веяния в общей системе Европейского союза, нетрудно установить, что, несмотря на некоторые изменения, имеющие место в частной системе (подсистеме), состоящей из институтов данного объединения, последняя не претерпела за все годы своего существования и функционирования кардинальных изменений*(805).
Такого рода изменения имели место лишь в середине 1960-х годов, задолго до образования Евросоюза, когда на основе и во исполнение Договора об учреждении единой Комиссии и единого Совета Европейских сообществ, так называемого Договора о слиянии 1967 г., все три Европейских сообщества создали de facto единую организацию и, соответственно, единую систему институтов, в частности, в виде Комиссии Европейских сообществ, единого Совета, Ассамблеи Европейских сообществ - прототипа Европейского парламента и единого Суда, для решения возникающих в процессе их деятельности проблем и управления их повседневными делами.
С подписанием же Маастрихтского договора 1992 г., положившего начало Евросоюзу, "система институтов и других органов Сообществ, - по справедливому замечанию исследователей, - внешне не претерпела кардинальных перемен", хотя в ее назначении, "в функциях ее институтов и других органов", а также в порядке распределения компетенции между различными институтами и в порядке принятия ими решений произошло немало изменений, "появилось немало нового, что прямо вытекало из самого факта создания Европейского союза"*(806).
Речь идет, в частности, о расширении функций Европарламента в сфере общеевропейской внешней политики и политики безопасности, а также в области правового сотрудничества государств-членов и внутренних дел; об усилении роли Европейского совета, принимающего в соответствии с Договором о Европейском союзе "решения об общих стратегиях, которые будут претворяться в жизнь Союзом в тех сферах, где государства-члены имеют важные общие интересы" (п. 2 ст. 13), и др.*(807)
Определенные институциональные, функциональные и процедурные изменения предусматривались европейской Конституцией, а точнее, ее несостоявшимся проектом в 2004 г.*(808) и проектом ее аналога 2007-2009 гг. Последний в виде Лиссабонского договора, вобравшего в себя целый ряд основных положений проекта Конституции 2004 г., предусматривал, в частности, введение поста президента Евросоюза, который будет избираться на два с половиной года и заменит собой действующую в настоящее время систему поочередного шестимесячного председательства в Евросоюзе представителей государств - его членов; введение новой должности главы внешней политики, которая должна соединить в себе функции и полномочия ныне действующего верховного представителя Союза по внешней политике и политике безопасности, с одной стороны, и еврокомиссара, с другой; расширение полномочий таких ключевых институтов, как Еврокомиссия, Европарламент и Суд справедливости Европейского союза; пересмотр порядка и системы голосования государств - членов Евросоюза в период 2014-2017 гг.; сокращение состава Еврокомиссии начиная с 2014 г. и др.
5. Наряду с институтами значительное место в структуре институционального (организационного) механизма Евросоюза занимают все другие органы. К их числу относятся такие, например, органы, как Экономический и социальный комитет, который формируется согласно Договору, учреждающему экономическое сообщество, "из представителей различных групп экономической и социальной деятельности, в том числе промышленников, фермеров, работников транспорта, трудящихся, коммерсантов, ремесленников, лиц свободных профессий и представителей общественности"*(809). Основным назначением данного Комитета является выработка заключений и рекомендаций институтам Евросоюза по вопросам, относящимся к сфере их деятельности.
"Совет или Комиссия, - говорится по этому поводу в Договоре, учреждающим Европейское сообщество, - консультируются в обязательном порядке с Комитетом в случаях, предусмотренных настоящим Договором. Эти институты могут консультироваться с ним во всех случаях, когда они сочтут это целесообразным. Комитет может высказывать свою точку зрения по собственной инициативе, если сочтет это возможным"*(810).
Кроме Совета и Комиссии, с данным Комитетом согласно Договору "может консультироваться" также и Европейский парламент.
Для выполнения своих функций и решения стоящих перед ним задач Комитет наделяется определенными консультативными по своему характеру полномочиями и имеет в своем составе ряд структурных элементов в виде "специализированных секций по основным областям" деятельности Комитета и подкомитетов "для разработки проектов заключений по определенным вопросам или в определенных областях для представления их на рассмотрение Комитета"*(811).
Порядок формирования и деятельности специализированных секций и подкомитетов определяются специальным актом, именуемым Внутренним регламентом.
Все специализированные секции должны действовать строго в рамках общей компетенции Комитета. В Договоре по этому поводу особо подчеркивается, что с ними "нельзя консультироваться независимо от Комитета"*(812). В переводе на язык практики это означает, что только Комитет, а не его специализированные секции или подкомитеты уполномочены давать тем или иным институтам Евросоюза юридически значимые консультации.
Важное место в системе (подсистеме) органов Европейского союза занимает наряду с Экономическим и социальным комитетом Комитет регионов. В Договоре, учреждающем Экономическое сообщество, в связи с этим говорится, что "Совету и Комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, выполняющие консультативные функции"*(813).
Комитет регионов состоит "из представителей региональных и местных властей" государств - членов Европейского союза. Члены Комитета и "равное им число заместителей" назначаются Советом единогласным решением сроком на четыре года. Однако их полномочия могут быть согласно Договору возобновлены.
Члены Комитета не могут быть одновременно членами Европейского парламента. При выполнении своих обязанностей, действуя в общих интересах всего Сообщества, они "должны быть полностью независимыми" и не связанными никакими "обязывающими их инструкциями".
В соответствии со своим назначением Комитет регионов "консультирует Совет и Комиссию" в случаях, предусмотренных Договором об учреждении Сообщества, а также "во всех других случаях, в частности тех, которые касаются трансграничного сотрудничества, когда один из этих институтов сочтет это уместным"*(814).
Кроме того, Комитет регионов обладает полномочиями консультировать Европарламент по его запросу, а также "давать заключение по своей собственной инициативе во всех тех случаях, когда он сочтет это необходимым"*(815).
Наряду с Экономическим и социальным комитетом, Комитетом регионов и другими органами, обладающими консультативными прерогативами, в организационном механизме Евросоюза и Европейских сообществ функционируют также такие органы-учреждения, как Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк, обладающие несравнимо более широкими полномочиями. Каждый из них, имея свою собственную структуру, обладает правосубъектностью и наделяется правом юридического лица.
Кроме названных, в институциональной системе рассматриваемых надгосударственных образований существует целый ряд других образований*(816), неразрывно связанных с институтами Евросоюза и Европейских сообществ, которые, по справедливому замечанию исследователей, не следует смешивать ни с их органами, ни с институтами. В числе последних - Европейский банк реконструкции и развития; Организация экономической кооперации и развития, Ассамблея европейских регионов, Совет Европы, Европейская ассоциация свободной торговли, Европейское космическое агентство (The European Space Agency), Западноевропейский союз (The Western European Union) и др.*(817)
Несмотря на то что они создаются и функционируют на базе европейских государств, многие из которых, в некоторых случаях - все без исключения, являются членами Евросоюза, тем не менее эти образования сохраняют свою полную институциональную и функциональную самостоятельность по отношению к Союзу и остаются вне системы формируемых в его пределах многочисленных органов и институтов.
6. Характеризуя организационный механизм Евросоюза и Европейских сообществ, следует, как представляется, помимо обозначенных его сторон, обратить внимание также на другие его аспекты.
В числе последних важно указать, во-первых, на правовые основы образования и деятельности различных органов и институтов Евросоюза и Европейских сообществ*(818). В качестве таковых выступают соответствующие нормы и положения, содержащиеся в учредительных договорах; в протоколах, прилагаемых к этим договорным актам; в статутах, на основе которых в настоящее время действуют высшие судебные инстанции Евросоюза и сообществ, Европейский центральный банк и некоторые другие надгосударственные институты; во внутренних регламентах, разрабатываемых и принимаемых большинством институциональных образований Европейского союза и Европейских сообществ и их отдельными органами*(819).
Наличие у надгосударственных органов и институтов четких, не вызывающих сомнения и двусмысленного толкования, как это имеется, например, в отношении правового статуса Евросоюза, правовых основ со всей очевидностью свидетельствует не только об их строгой легитимности, но и одновременно - о заложенной в них реализованной или реализуемой эффективности.
Во-вторых, необходимо обратить внимание на основные тенденции развития общей институциональной системы Евросоюза и Европейских сообществ.
В научной литературе вполне оправданно в связи с этим указывается на то, что данная система "не статична, а достаточно динамична", что ей присуща тенденция модификации как самих институтов, так и выполняемых ими функций*(820).
Наряду с этим по мере развития и усложнения на Европейском континенте интеграционных процессов все четче проявляется тенденция перераспределения полномочий между Евросоюзом и Сообществами, с одной стороны, и государствами-членами, с другой.
Несмотря на определенные сбои, связанные, в частности, с фиаско по поводу принятия конституции Евросоюза и утверждения Лиссабонского договора, процесс перераспределения полномочий в историческом контексте осуществляется в пользу Евросоюза и составляющих его Сообществ.
Наряду с данными тенденциями на протяжении всего периода существования и функционирования Евросоюза и Европейских сообществ все более четко проявляется тенденция ускоренного приспособления их институциональной системы к окружающей ее и непрерывно изменяющейся экономической, социальной, политической и иной среде. Исследователи верно констатируют, что "хотя институциональная система усложняется, даже бюрократизируется, в целом она оказалась способной более или менее адекватно реагировать на вызовы времени"*(821).
В-третьих, следует акцентировать внимание на характере отношений институциональной системы Евросоюза и его Сообществ с государствами-членами, базирующемся на основе принципа паритетности, взаимной дополняемости и ответственности данных наднациональных и национальных образований друг перед другом.
В связи с этим Договор о Европейском союзе, так же как и Договор об учреждении Европейского сообщества (ст. 10), особо указывают на то, что государства-члены должны не только "предпринимать все надлежащие меры" для обеспечения выполнения обязательств, содержащихся в учредительных договорных актах и актах, принимаемых институтами Сообщества, но и "должны воздерживаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей", которые провозглашаются и закрепляются в учредительных Договорах.
В-четвертых, весьма важным представляется уделить особое внимание принципам организации и деятельности институциональной системы Евросоюза и Сообществ.
При этом речь идет не только о широко известных и декларируемых в Договоре о Европейском союзе (ст. 6) принципах типа принципа свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и других.
Имеются в виду также такие принципы, как: а) принцип единства институционального механизма Евросоюза и Сообществ, согласно которому с 1967 г. каждый институт Европейского сообщества является одновременно институтом для других сообществ, а с 1993 г. - не только для каждого из них в отдельности, но и для образуемого ими Европейского союза в целом*(822); б) принцип субсидиарности, в соответствии с которым вопросы, относящиеся к общему ведению Союза и государств-членов, рассматриваются и решаются на уровне первого только в том случае, если они не могут быть лучше или легче (с наименьшими затратами) решены на уровне последних, т.е. на уровне государств-членов*(823); в) принцип разделения властей, суть которого применительно к институциональному механизму Евросоюза и Европейских сообществ сводится, с одной стороны, к весьма условному разделению властных полномочий между их различными институтами, а с другой - к установлению между ними системы сдержек и противовесов*(824); г) принцип установления и поддержания баланса властных полномочий и интересов между различными институтами, который весьма созвучен с принципом разделения властей в части, касающейся системы сдержек и противовесов.
Принцип "институционального баланса", как он был сформулирован Европейским судом справедливости в деле "Европарламент против Совета" еще в 1990 г., заключается "в системе распределения властных полномочий между различными институтами Сообщества, каждый из которых выполняет свою собственную роль в институциональной структуре Сообщества и в решении тех задач, которые стоят перед Сообществом"*(825).
Поскольку в западной литературе презюмируется, что институты Сообщества всегда действуют "как выразители общих или же национальных интересов", то, соответственно, распределение властных полномочий между ними должно непременно "базироваться на весьма деликатном балансе интересов, которые они представляют"*(826).
В свете этого, как подчеркивают исследователи, ст. 7 Договора о Европейском сообществе, предписывающую каждому институту действовать не иначе как строго в рамках представленных ему данным договором полномочий, применительно к принципу "институционального баланса" следует понимать так, что каждый институт: 1) имеет "необходимый для выполнения своих властных полномочий уровень самостоятельности"; 2) не может безоговорочно передавать свои полномочия другим институтам или иным образованиям; 3) должен проявлять уважение к властным полномочиям других институтов*(827). Несоблюдение данных положений, влекущих за собой нарушение принципа "институционального баланса", чревато, как констатировал Суд, применением к нарушителю определенных санкций*(828).
Кроме названных существуют и иные принципы организации и деятельности институциональной системы Евросоюза и Сообществ. Вместе с другими характерными чертами и особенностями они формируют общее представление об организационном механизме данных общеевропейских надгосударственных образований.