Законодательный процесс: понятие
Принципы и основные стадии
В действующих нормативно-правовых актах понятие законодательного процесса отсутствует. В связи с эти, при рассмотрении данного вопроса огромное мнение имеет доктрина. В правовой литературе существует множество определений законодательного процесса, которые можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся определения, в которых перечисляются стадии законодательного процесса. Так, Е.М. Ковешников под законодательным процессом понимает порядок внесения, обсуждения, принятия, одобрения, подписания и опубликования законов Российской Федерации[520]. В определениях другой группы авторы ограничиваются общими характеристиками законодательного процесса и его целью. Например, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин под законодательным процессом понимается совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[521]. Более точное определение даётся Д.Б. Катковым и Е.В. Корчиго. Они под законодательным процессом понимают совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[522]. На основании приведённых определений можно вывести характерные черты избирательного процесса. К ним относятся:
1. процесс является юридическим выражением государственно-властной деятельности, то есть он не может развиваться без участия в нем в качестве субъектов: субъекты законодательной инициативы, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации и т.д.
2. законодательный процесс отражает развитие законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Вследствие этого его характерным признаком является стадийность.
3. рамки законодательного процесса ограничиваются обсуждением проекта закона в палатах Федерального Собрания—парламента России и подписанием закона Президентом Российской Федерации;
4. существует источник законодательного процесса, который находит выражение в правовых нормах;
5. законодательный процесс направлен на достижение определенного правового результата - принятие и вступление в юридическую силу Федерального закона Российской Федерации.
Законодательный процесс имеет непосредственную связь с законотворчеством, так как является его составной частью. Законотворчество включает в себя не только стадии законодательного процесса, но и формулирование идеи законопроекта, его научная обработка, выявление обоснованности, обсуждение среди российских граждан, общественных объединений[523]. Так, В.И. Чехарина утверждая, что стадия подготовки законопроекта не является частью законодательного процесса, так как она не урегулирована нормативно-правовыми актами[524].
Под стадиями законодательного процесса понимаются этапы организации, проведения обсуждения и принятия закона, в рамках которых совершаются предусмотренные законодательством действия. Каждая стадия имеет строго отведенное место и назначение в законодательном процессе. Выделяются основные и факультативные стадии законодательного процесса.
К основным стадиям законодательного процесса относятся:
- законодательная инициатива и предварительное рассмотрение законопроекта;
- рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;
- рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;
- подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.
К факультативным (необязательным) стадиям законодательного процесса относятся:
—повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;
- повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклонённых Президентом Российской Федерации;
= повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклонённых Президентом Российской Федерации.
Принципы законодательного процесса. В законодательстве многих демократических государств устанавливаются принципы законодательного процесса. Они устанавливают рамки законотворческой деятельности, общие тенденции развития национального законодательства. К сожалении в отечественной правовой базе прямое закрепления подобных принципов отсутствует. Но ряд условий, закреплённых в нормативно-правовых актах, позволяют выявить некоторые принципы законодательного процесса в Федеральном Собрании. Так, статья 106 Регламента Государственной Думы содержит требование приложить к внесенному законопроекту положения о признании утраты юридической силы действующих нормативно-правовых актов, то есть заложить основу введения проекта принимаемого акта в правовую систему России.
В юридической литературе выделяется ряд принципов законодательного процесса. К ним относятся:
1. Принципы законности законотворчества, который означает следующее:
а) законотворческий орган может принимать новые нормы права лишь по вопросам, отнесённым к его компетенции;
б) решения принимать закон принимается в строгом соответствии с установленным порядком, при проведении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие решения, законодательный орган не может передавать своим структурным подразделениям предоставленное ему право принимать законы;
в) принятые законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации. при наличии таких противоречий вновь принятый акт признаётся недействующим полностью или частично;
г) закон должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов.
2. Принцип научной обоснованности нормативно-правовых актов. Он выражается в том, чтобы проект закона был подготовлен с учётом наличных научных достижений в соответствующей отрасли права и других юридических науках.
3. Принцип демократизма находит отражение прежде всего в привлечении граждан, широких слоёв общественности к участию в обсуждении проектов нормативно-правовых актов, обеспечении возможности для граждан обращаться в Федеральное Собрание с предложениями по совершенствованию законодательства.
4. Принцип системности законотворчества. Он требует органически увязывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дублировать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам конкретной отрасли права»[525].