Теоретические подходы к определению эффективности деятельности органов местного самоуправления

Современный этап развития российской государственности характерен повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Муниципальное управление призвано организовывать социально- экономические процессы на территории таким образом, чтобы максимально учитывались интересы местного населения, и, как любой вид управленческой деятельности, нуждается в измерении и оценке его эффективности.[19]

Оценивая качество муниципального управления, как правило, говорят о его результативности и эффективности.

– результативность – это достижение в итоге деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных задач;

– эффективность – получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных и т. п.) либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов.[20]

Эффективность муниципального управления - это результат управления, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.[21]

Термин «эффективный» (от лат. effectivus) означает действенный, дающий желаемый результат. То есть под эффективным муниципальным управлением можно понимать такую организацию процессов, которая приводит к достижению целей и решению задач муниципального образования.[22]

Эффективность управления – один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение.[23]

Эффективность любого вида управления должна содержаться в системе «субъект управления – взаимодействия – управляемые объекты» и измеряться и оцениваться по состоянию и производительности, результатам и качеству функционирования последних, по структуре, объему и актуальности производимых и потребляемых ими материальных, социальных и духовных продуктов. Представляется, что именно такое понимание эффективности управления раскрывает реальный вклад субъектов управления в жизнедеятельность людей, общества, позволяет фиксировать результаты управления и соотносить их с потребностями и интересами людей, общества и давать им адекватную оценку.[24]

Оценка эффективности государственного и муниципального управления по-прежнему остается малоизученной и сложной проблемой. Экономические критерии здесь явно недостаточны, а их использование ограничено. Односторонняя ориентация на количественные показатели, на экономическую эффективность без учета социальной эффективности в конечном счете приводит к решениям, которые противоречат интересам развития территориального сообщества. Справедливо отмечено, что широко используемая трактовка эффективности как соотношения затрат и результатов при оценке эффективности управления имеет тот недостаток, что не решены методо­ло­ги­чес­кие проблемы количественного измерения результатов и затрат управленческой деятельности, возникает множес­твенность подходов к такой оценке.

В социально-экономических системах методология исследования эффективности базируется на предпосылке о том, что эффективность управления определяется посредством сопоставления эффекта, т.е. результата, полученного в системе, с затратами, направленными на достижение данного результата. Наиболее сложным является определение эффекта управления как воздействия, оказываемого на управляемый объект в социально- экономической системе. Такой эффект управления, выраженный системой параметров, характеризующих новое состояние объекта управления, достигается в результате управленческих воздействий.[25]

Заслуживает внимание подход к оценке эффективности управления в социально-экономических системах. В соответствии с этим подходом эффективность предлагается рассматривать с точки зрения эффективности самой социально-экономической системы (широкая эффективность) и с позиций подсистемы управления (узкая эффективность).[26]

Узкая эффективность оценивается по затратам живого и овеществленного труда на определенное управленческое действие и по изменению показателей подсистемы управления. При этом действительная эффективность возникает в таких случаях, когда:

- затраты на управление сократились, а показатели качества управления не изменились или даже улучшились;

- затраты на управление не изменились, а показатели качества управления улучшились;

- затраты на управление возросли, но показатели качества управления улучшились в большей мере.

Широкая эффективность предполагает сопоставление затрат на управление с показателями деятельности социально-экономической системы в целом.

В социально-политических системах, к которым относится государственное и муниципальное управление, имеются различные подходы к определению эффективности управления.

Представляет интерес подход, в соответствии с которым эффективность оценивается по степени обеспеченности интересов общества и государства: «Работу аппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата[27]».

Коллектив авторов Северо-Кавказской академии государственной службы предложил подход, связывающий эффективность государственной службы (как основного механизма государственного управления) с наличием или отсутствием оптимальной парадигмы административно – политического управления. В качестве оптимальной парадигмы рассматривается новая, так называемая партисипативная парадигма, которая противопоставляется традиционной технократической парадигме. Новая парадигма политического управления основывается на политическом маркетинге, понимаемом как анализ и учет политических интересов в условиях политического плюрализма, а также сценарно-ролевом и ситуационном подходах, рассмотрении агентов политического процесса как возможных партнеров или конкурентов.[28]

Традиционная технократическая парадигма построена на таких началах, как программно-целевой подход, приоритет и монополия общегосударственных интересов, рассмотрение основных агентов политического процесса как средств решения общегосударственных задач, приоритет общегосударственных интересов над государственными.[29]

Оценку эффективности систем государственного и муниципального управления целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

- общая эффективность;

- экономическая эффективность;

- качественная эффективность;

- количественная эффективность.

Эффективность функционирования систем государственного и муниципального управления может оцениваться по степени достижения их целей. Как известно, основной целью системы государственного и муниципального управления является осуществление воздействия на управляемую систему территориального образования для ее перевода в состояние, обеспечивающее создание условий для производства и воспроизводства непосредственной жизни, а также достойной жизни и свободного развития человека.

Важное значение в оценке эффективности систем государственного и муниципального управления имеет ее экономическая составляющая. В качестве параметров показателей экономической эффективности систем государственного и муниципального управления целесообразно рассматривать:

- величину расходов на содержание аппарата системы управления в зависимости от численности населения;

- величину доли бюджета территориального образования на одного работника аппарата системы управления или на один рубль расходов на содержание этого аппарат.

К количественным методам оценки эффективности можно отнести:

- количественную величину аппарата системы государственного или муниципального управления относительно численности населения соответствующего территориального образования;

- соотношение величины валового внутреннего продукта территориального образования на один рубль расходов на аппарат или одного работника аппарата.

При этом по существу выделяются три вида эффективности, на которые оказывают влияние различные факторы.[30]

Первый вид эффективности – общая социальная эффективность. Это наиболее важный показатель, именно он характеризует уровень и качество жизни населения муниципального образования. Общая социальная эффективность муниципального управления отражается в динамике удовлетворенности населения уровнем жизни. Важное значение при определении данного вида эффективности имеет понятие качество. Причем качество не только самого управления, но и качество тех услуг, которые может оказать населению муниципальный орган власти.

Второй вид эффективности – эффективность организации муниципального управления – раскрывается через содержание организации процесса управления, рациональность организационной структуры и др.

Третий вид – эффективность системы муниципального управления- характеризуется степенью достижения целей муниципального управления, эффективностью подсистем, входящих в систему управления, показателями качества и др.[31]

Старостин А.М. выделяет также отраслевую и интегративную эффективность.

Отраслевая эффективность – показатели действий лишь исполнительной ветви власти и ее отдельных структур, а также итоги развития, характеризуемые показателями отдельных сфер жизни общества.

Интегративная эффективность связана с результатами взаимодействия различных ветвей и уровней государственной власти.[32]

Можно отметить и техническую эффективность, под которой понимается анализ и оценка всего, что происходит в субъектах управления, начиная от «входа» - поступления информации и завершая «выходом» - исходящими от субъекта управленческими решениями и действиями.[33]

В социальном управлении очень важно определить показатели и критерий оценки эффективности управления. Большинство исследователей справедливо полагает, что найти единый показатель или критерий эффективности невозможно, поэтому приходится пользоваться совокупностью показателей.

Институциональная эффективность управления выражает общую оценку как управленческой деятельности, так и управления в целом как институционального феномена. В этом плане институциональная эффективность представляет собой единство экономической и социальной эффективности, единство количественных и качественных показателей, субъективных и объективных измерений социального управления.[34]

Показателями институциональной эффектив­ности могут служить наиболее важные параметры функционирова­ния социальной системы, которые позволяют оценить качество управленческого решения и достижение поставленных перед системой целей. Для экономической организации в качестве параметров эффекта могут рассматриваться прибыль или убытки за фиксированный период времени, стоимость или время создания продукта, доходы и др. Для государственного и муниципального управления показатели должны отражать не только экономические параметры, но и уровень, и качество жизни, сбалансированность и степень развития социальной инфраструктуры, комфортность жилья, безопасность жизнедеятельности. Эти параметры эффективности управления отражают, в конечном счете, социальный выбор субъекта управления. Поэтому при выборе показателей институциональной эффективности управления учитываются цели социальной системы – организации, административно-территориальной общности.

В государственном и муниципальном управлении целесообразно выделить внутреннюю и внешнюю эффективность.[35]

Внутренняя эффективность – это эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.

Внутренняя эффективность территориальной организации (в частности, муниципального образования) в значительной мере зависит от согласованной работы подразделений, работы всех служащих. Затраты и результаты их деятельности можно представить в виде больших и множества малых, часто скрытых потоков. Последние могут быть весьма значительными, и их недоучет может исказить баланс затрат и результатов. Возможности для проведения анализа эффективности затрат сильно ограничены. Как правило, результаты деятельности являются следствием множества явных и скрытых факторов, между которыми, к тому же, возможны динамические связи.

Внешняя эффективность – это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.[36]

На фоне многообразия критериев и подходов к оценке эффективности социального управления, становится понятным, что необходим такой критерий, который одновременно позволит оценить эффективность управления в целом, и в то же время предоставлял бы возможность на основе избранной совокупности приоритетных показателей оценить управление по отдельным составляющим, а также отражал и количественные, и качественные характеристики управления. Нам представляется, что с позиций институционального подхода таким критерием становится институциональная эффективность.

Институциональная эффективность – это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений.[37] Его достоинство – сочетание общей оценки эффективности управления с оценкой эффективности различных структурных элементов управления и направлений управленческой деятельности. Институциональная эффективность содержит всестороннюю и сбалансированную оценку управления с учетом динамических взаимосвязей управляемого объекта. Она учитывает внутреннюю эффективность и внешние обстоятельства, которые влияют на социальные процессы в управляемом объекте. В институциональной эффективности достижение цели и избранные для этого средства оцениваются в неразрывной связи с экономическими, социальными, политическим и культурными последствиями управленческой деятельности. Таким образом, институциональная эффективность – это интегральная оценка экономической и социальной эффективности управления с учетом состояния и тенденций развития изменений социальной системы.

Институциональная эффективность муниципального управления может оцениваться через результаты, которые выражаются прямыми (например, бюджетными) и кос­вен­ными показателями, такими как качество предоставленных услуг, количество принятых решений, а также выполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срок заданий).[38] Кроме того, это может быть оценка социальных последствий реализации принятых реше­ний. Оценка эффек­­тивности управления основана на системе показателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качество жизни. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер и не всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченных усилий.

Если экономическая эффективность имеет достаточно точные количественные показатели, определяется как отношение стоимости объемов предоставляемых услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов, то для определения институциональной эффективности важны также еще и качественные характеристики образа жизни, социально-психологи­чес­кие факторы. [39]Это обусловлено тем, что объектом и субъектом управления являются люди, поэтому на их образ жизни влияют не только объективные данные и условия, но и субъективные, в том числе социально-психологические. К социально-психологическим условиям относятся: удовлетворенность социальными и жилищно-коммунальными услугами, медицинскими и образовательными услугами, комфортность, внутренние и внешние условия труда и быта с учетом психологических и других особенностей каждого человека.

Институциональная эффективность управления в снятом виде включает в себя различные подходы и выражает совокупную эффективность, сочетающую количественную и качественную оценку изменений объекта управления. Естественно, выразить это единым критерием невозможно. Задача состоит в том, чтобы определиться с методологическими проблемами и установить необходимые процедуры оценки институциональной эффективности управления. Методически оценку управления предлагается осуществить социологическими методами.

Общую оценку институциональной эффективности муниципального управления можно определить с помощью качественных методов посредством изучения субъективных мнений, психологической удовлетворенности людей условиями жизни, а показатели эффективности управления по различным направлениям деятельности измерить количественными методами.[40]

Важным средством анализа и оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом»[41] виде, в отраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степень удовлетворенности населения различными направлениями деятельности местной администрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципального управления.

Следует отметить взаимосвязь и взаимодействие показателей, характеризующих социально-экономическое развитие муниципальной территории и показателей эффективности работы органов управления субъектов РФ. Данная взаимосвязь обусловлена зависимостью между результатами деятельности органов местного самоуправления и эффективностью организации и реализации управления на региональном уровне. Кроме того, отсутствует четкий механизм взаимодействия органов местного самоуправления и органов управления субъектов федерации в отношении детализации и (или) интеграции показателей различных муниципальных территорий в целях достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления. Отсутствие данного механизма может привести к искажению восприятия результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления при сравнении показателей муниципальных территорий, входящих в состав того или иного региона.

Таким образом, можно говорить о том, что применяемая в настоящее время методика оценки эффективности органов местного самоуправления позволяет оценивать деятельность органов управлений муниципальных образований только по обобщенным показателям, не отражающим специфические особенности различных муниципалитетов, несмотря на то, что такой подход обеспечивает универсальность системы оценки эффективности (качества) деятельности органов местного самоуправления[42].

В последние два десятилетия проблемы и вопросы местного самоуправления занимают исключительно важное место в науке, в повседневной практике населения. Сама жизнь заставляет поднимать вопросы о создании эффективной системы местного самоуправления, которая сама формировала и реализовывала бы на деле новую систему хозяйствования, что напрямую связывается с эффективной работой муниципальных образований[43].

При оценке эффективности органов исполнительной власти регионов, основное внимание уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления.

Анализ эффективности деятельности муниципалитетов позволяет выявить сферы, требующие приоритетного внимания региональных и местных властей, а также формировать комплекс мероприятий по улучшению результативности деятельности органов местного самоуправления.

Нерешенность проблем, возникших в ходе реализации реформ МСУ, приводит к неудовлетворенности эффективностью работы местных властей, которая прослеживается даже в среде муниципальных служащих и глав администраций. Лишь малая часть экспертов, непосредственно имеющих дело с осуществлением местной власти, оценивает эффективность работы органов МСУ на "хорошо" или "отлично", а главы муниципальных образований крайне негативно оценивают ее в решении коммунальных и социальных проблем, особенно экономических.

Повышение эффективности работы органов власти – одна из важнейших задач, стоящих перед страной. Об этом не раз говорили и В.В.Путин и Д.А.Медведев. Модернизация бюрократического аппарата всех уровней – задача крайне сложная, ее решение требует серьезной политической воли и длительной, кропотливой работы. Важными шагами в этой работе стало появление двух указов Президента 28 июня 2007 г. – Указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и 28 апреля 2008 г.– Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».[44]