Равовая природа международных конференций и порядок их создания и работы (используя статьи из «Белорусского журнала международного права и международных отношений»).

ариант 5, Сарповой Анны, гр. 5708

1. Правовой режим делегаций и дипломатических миссий на международных конференциях

Международные конференции (конгрессы) являются традиционной формой многосторонней дипломатии и представляют собой совещания или встречи делегаций разных стран, созываемые с целью изучения и разрешения проблем, представляющих взаимный интерес. На протяжении последних столетий состоялось множество международных конференций и конгрессов, на которых были приняты необходимые решения и устранены кризисные и конфликтные ситуации, существовавшие в разные периоды.

Современная многосторонняя дипломатия все больше реализует свои задачи при посредничестве международных организаций и при помощи встреч на высоком уровне (глав государств и правительств). В результате институт международных конференций претерпел изменения в структуре и способах организации и проведения: созыв конференций упрощен вследствие их периодичности; состав делегаций формируется на основе демократических и представительских принципов; подготовка конференций осуществляется комиссией; выбор рабочих органов конференций и способы голосования заключительных документов существенно модифицированы и т. д.

Основным элементом, отличающим международную конференцию от простого совещания политиков разного уровня, является участие в конференции (конгрессе) делегатов государств или международных организаций, имеющих качество временных представителей. Цель конференции, в отличие от простого совещания, состоит в выработке соглашения, обсуждении договора или его принятии в ходе переговоров⁴.

Международная конференция не имеет качества международного юридического лица, поскольку не является субъектом международного права и представляет собой только временное объединение государств, составляющих ее. В этом контексте следует отметить, что Венская конвенция 1975 г. наделяет международную конференцию компетенцией, правами, юридическими обязанностями, придающими ей качества квази-субъекта международного права.

Международные конференции могут быть классифицированы по разным критериям в зависимости от общих и оперативных целей, задач, сферы деятельности ее участников, их ранга, формы организации и проведения и т. д.

В зависимости:

- от предметного содержания международные конференции могут быть политическими, преследующими цели общего характера: установление мира в глобальном или региональном масштабе в результате уже преодоленного конфликта, создание военно-политического или политико-экономического альянса, формирование глобальной или региональной международной организации и т. д., и техническими, относящимися к различным конкретным областям деятельности: выработке принципов сотрудничества в сфере борьбы с организованной преступностью, в области экологии, в области освоения космического пространства в мирных целях и т. д.

- от своих целей международные конференции могут быть совещательными (на которых представляют необязательные рекомендации правительствам или принимают решения, в которых содержатся руководства или инструкции секретариата международной организации), законодательными (на которых обсуждают и принимают текст международного договора) и информационными (на которых предлагают материалы для международного обмена информацией).

- от формы организации и проведения международные конференции могут подразделяться на двусторонние или многосторонние, обсуждать одну тему или несколько, квалифицироваться как специальные конференции (ad hoc) или обычные и т. д.

- от ранга участников международные конференции могут быть наивысшего уровня (главы государств), высокого уровня (главы правительств и министры иностранных дел), среднего уровня (чиновники министерств иностранных дел, эксперты и т. д.).

- от сферы деятельности их участников международные организации могут подразделяться на общие (генеральные), в которых принимают участие максимум государств, или на закрытые, в которых участвует только определенная группа государств (например, "Большая семерка").

Исходя из оперативной цели проведения международные конференции могут считаться дипломатическими или полномочными, в ходе которых принимаются решения, имеющие международное значение и являющиеся обязательными для выполнения их государствами-участниками, либо предварительными или экспертными, на которых не принимают решения, а только формулируют и составляют проект договора или международного официального документа.

2. Правила процедуры и организационные формы работы международных конференций

К практике и правилам процедуры конференций относятся правила, согласованные участниками конференции. Правила процедуры, регламентирующие способы организации и проведения международных конференций, имеют вспомогательный характер, представляют собой образец, которому часто следуют. Но они не унифицированы и не кодифицированы в отдельном документе, вопреки факту, что существует определенная общая и повторяемая практика, которая применяется ко всем типам и категориям международных конференций.

В доктрине дипломатического права изложено мнение, что правила проведения и процедура организации конференций не должны противоречить нормам международного права. В любом случае эта процедура — заимствованная или разработанная — должна находиться в соответствии с основными нормами международного права. Отметим, что эти правила имеют тенденцию к обобщению, составляя самостоятельную часть международного права, названную международной процедурой.

Особо отметим, что понятие международный протокол шире, чем понятие, включающее в себя правила и процедуры по организации международных конференций, и охватывает совокупность организационных и структурных правил, способов и средств в различных областях дипломатической деятельности, включая дипломатию ad hoc и дипломатию международных конференций.

Первым необходимым условием проведения каждой конференции является наличие письменных правил, которые направляют и определяют деятельность участников и к которым может обратиться председатель конференции в сомнительных случаях или при рассогласованиях. Это могут быть либо постоянные правила, утвержденные в качестве стандартных на последующих сессиях, либо правила, которые необходимо поставить на голосование и принять на самой конференции.

Правилами процедуры обычно устанавливаются дата и место проведения конференции, повестка дня, состав делегаций, аккредитации, официальные и рабочие языки, права участников, способы ведения прений, формулирования предложений и принятия решений, способы голосования, вопросы протокола и старшинства, формы и процедура ведения конференций.

Дата и место проведения конференции, как правило, обсуждаются заранее и включаются в повестку дня конференции, охватывающую перечень проблем, которые будут обсуждаться на конференции. Во временную повестку дня или ее проект вносят темы и вопросы, которые предстоит решить в ходе дискуссий, а также очередность обсуждения каждого их них. Проект повестки дня, как правило, рассылается задолго до начала конференции, чтобы дать возможность участникам полнее ознакомиться с проблематикой, предложенной для обсуждения.

Состав делегаций определяется в ходе предварительных переговоров, на которых обычно устанавливается максимальное количество полномочных представителей, заместителей представителей, экспертов, советников и т. д. ООН лимитирует только количество полномочных представителей (максимум пять), количество заместителей представителей (максимум пять), предоставляя участникам возможность самим определить необходимое число экспертов, советников и т. д.

Процедура аккредитации связана с юридическим статусом представителей и предусматривает сдачу делегатами своих полномочий, предоставление (подтверждение) полномочий, которые удостоверяют их личность и позволяют действовать от имени их государства. Полномочия должны выдаваться соответствующими органами каждой страны и подлежат, как правило, проверке в комитете по аккредитации конференции, который докладывает на пленарном заседании о результатах аккредитации.

Правилами процедуры устанавливаются официальные и рабочие языки конференции. Официальными языками называются те, на которых проводится обсуждение и публикуются тексты и резолюции конференции. К рабочим языкам относятся те, на которых ведутся прения как на пленарных заседаниях, так и на заседаниях в комиссиях и комитетах и с которых (и на которые) обеспечиваются переводы.

Права участников конференции обычно перечислены в правилах процедуры и заключаются:

а) в праве один раз выступить на пленарном заседании по каждому из обсуждаемых вопросов;

б) в праве предложить процедурную поправку (имеется в виду способ ведения заседания). Процедурная поправка немедленно ставится на голосование председателем заседания;

в) в праве на реплику;

г) в праве на возражение (имеется в виду право возражать на нетерпимые или оскорбительные замечания кого-либо из участников).

Способы представления предложений и процедура принятия решений указываются в правилах процедуры и, как правило, состоят в том, что решения принимаются на основе письменных предложений, обсуждаемых участниками, которые позднее формулируются в качестве проекта-резолюции. Предложения в форме поправок к проекту-резолюции представляют до начала процедуры голосования.

Голосование обычно осуществляется на основе простого или квалифицированного большинства голосов представителей государств, имеющих право голоса. Правила процедуры могут указывать способы голосования, на основе которых осуществляется сама процедура голосования. Некоторые вопросы могут голосоваться простым большинством из числа присутствующих представителей (например, процедурные вопросы), другие — простым голосованием от общего числа членов конференции или квалифицированным большинством, двумя третями, от присутствующего или общего числа членов конференции (например, резолюции по существу обсуждаемых проблем и окончательный текст международного договора).

В некоторых случаях возникают проблемы пропорционального голосования, когда одна страна-участница имеет одно количество голосов (как правило — голос), а другая страна-участница располагает другим количеством голосов (большим) в зависимости от практического и финансового вклада и заинтересованности этой страны в обсуждаемых проблемах (например, США имеют в Международном валютном фонде больше голосов, чем другие страны-участницы).

Правила процедуры предусматривают и вопросы кворума, указывая необходимое количество (минимальное) членов, присутствие которых необходимо для начала работы конференции, и необходимое минимальное число для осуществления процедуры голосования.

Вопросы церемониала и протокола на международных конгрессах и конференциях относительно недавно изучались с большим вниманием и тщательностью. Вопросы соблюдения старшинства, альтерната, письменные и устные способы ведения переговоров (pro memoria и viva voce), образцы верительных грамот и полномочий, проблемы, связанные со званиями, рангами и обращениями и т. д.

В настоящее время вопросы протокола и церемониала упростились благодаря тому, что протокольная процедура более или менее известна и принята большинством государств. На двусторонних конференциях обычно соблюдается традиционный дипломатический протокол. На многосторонних конференциях старшинство определяется, как правило, в соответствии с алфавитным порядком названий государств (на английском, французском или на языке страны пребывания международной конференции).

Формы и процедура ведения международной конференции также упорядочены в правилах процедуры. Обычно указываются органы ad hoc, выбранные на конференции, т. е. председатель и секретариат.

Функции председателя можно разделить на две категории — процедурные и содержательные:

1. Процедурные функции:

а) открывать, закрывать и откладывать заседания;

б) предоставлять слово для выступлений представителям;

в) ограничивать прения, когда в этом есть необходимость или того требуют правила;

г) объяснять регламент и процедуру;

д) давать разъяснения по всем этим пунктам в случае необходимости;

е) требовать прекращения неуместных замечаний;

ж) следить, чтобы участники не отклонялись от тем, обсуждаемых на заседании.

2. Функции по содержанию:

а) выполнять функции ad hoc, дающие председателю право, с согласия участников заседания, самостоятельно принимать решения (например, назначение стран-членов в новые комитеты);

б) действовать в качестве посредника и обеспечивать принятие решения на конференции. Это содействие может выражаться в следующих формах:

— выделять время на неофициальные беседы;

— устраивать неофициальные консультации, не принимая в них участия;

— устраивать неофициальные консультации, принимая в них участие;

— иметь индивидуальные беседы с представителями, чтобы знать, существует ли достаточное количество общих точек зрения для выхода из тупика.

Секретариат конференции, согласно правилам процедуры, занимается подготовкой конференции и обеспечением ее технической стороны.

Сразу же после установления даты и места проведения конференции секретариат начинает заниматься приглашениями, приемом представителей, вопросами протокола, аккредитации, налаживанием связей с местными властями, подготовкой и распространением повестки дня, проекта правил процедуры, проектов и материалов конференции, подготовкой зала заседаний конференции и т. д.

Во время проведения конференции секретариат полностью отвечает за административную работу, обеспечение переводов и соответствующих публикаций.

Конференция завершается, в случае ее успеха, принятием решений по обсуждавшимся проблемам. Решения конкретизируются в документах, одобренных участниками. Документы конференции могут быть представлены в форме докладов, деклараций, протоколов, резолюций, рекомендаций, предложений и т. д.

3. Особенности дипломатии ad hoc

На протяжении многих веков дипломатия осуществляет свои цели с помощью временных миссий, которые использовались еще в ходе первых контактов между сообществами или государствами. В соответствии с доктриной временные миссии существуют в форме дипломатии ad hoc или специальных миссий.

Термин дипломатия ad hoc впервые был использован в 1960 г. Комиссией международного права ООН в рамках дискуссий VI Комиссии Генеральной Ассамблеи. Комиссия выделила три категории дипломатии ad hoc:

а) делегации на международных конференциях;

б) временные посланники (правительственные делегации, уполномоченные выполнять миссии во многих странах);

в) специальные миссии (временные миссии, имеющие представительский государственный характер, направляемые одним государством в другое с согласия последнего для обсуждения определенных вопросов или для выполнения в этом государстве определенной задачи).

Согласно доктрине международного права в категорию дипломатов ad hoc входит любой делегат, который не принадлежит к постоянной дипломатической миссии. К ним могут относиться:

а) главы государств, главы правительств, министры иностранных дел и другие члены правительств, находящиеся с официальными визитами за рубежом;

б) посол или временный посланник;

в) дипломаты ad hoc, выполняющие функции в качестве делегатов или членов специальной миссии, направляемые для участия в официальных церемониях;

г) дипломат ad hoc в качестве курьера;

д) секретные эмиссары;

е) конфиденциальные наблюдатели;

ж) наблюдатели и делегаты на конференциях и других международных заседаниях;

з) исполнительные и политические агенты;

и) группа сопровождения главы государства.

Случаи дипломатии ad hoc существенным образом изучаются доктриной в связи с тем, что в этой области до настоящего времени еще не сформировались обычные правила, хорошо очерченные, и не существует свода правовых норм, регламентирующих эту деятельность, за исключением специальных миссий, которые являются частью дипломатии ad hoc.

Дипломатия ad hoc в форме делегаций, участвующих в международных конгрессах и конференциях, является самым частым способом реализации дипломатии этого типа. Существуют разные модели осуществления этой формы, начиная с делегаций под руководством глав государств и заканчивая делегациями, состоящими из представителей направляющего государства, уже аккредитованными в стране пребывания в качестве постоянных дипломатов.

Дипломатия в форме делегаций, участвующих в официальных церемониях или протокольных мероприятиях, долгое время представляла самую распространенную форму осуществления дипломатии ad hoc и по сей день используется в практике многих стран. Этот вид дипломатии иногда еще называется миссией международной вежливости благодаря тому, что в большинстве случаев речь идет об участии в чрезвычайных церемониях (коронация, бракосочетание, погребение монархов или их наследников).

Посол по особым поручениям (at large) — специальная категория чиновников высокого ранга, постоянно исполняющих дипломатические миссии ad hoc. В США такие дипломаты имеют звания "ambassador at large", в Республике Молдова, России и других государствах они называются "послы по особым поручениям". Во время выполнения полномочий на территориях других государств послы по особым поручениям пользуются теми же правами и привилегиями, что и другие послы.

Дипломат ad hoc в качестве курьера — это лицо, наделенное полномочиями со стороны главы государства или правительства для выполнения специальных миссий с целью провоза, представления или сообщения в устной форме послания высокому должностному лицу государства, куда он был направлен. Эти дипломаты пользуются специальным политическим статусом и, как правило, занимают важный пост в политико-административной иерархии своего государства. К этой категории относятся личные представители глав государств, институт которых в последнее время все больше укрепляется.

Секретный эмиссар — лицо, уполномоченное представляемым им государством, чтобы наладить контакт с представителем другого государства в целях получения определенной информации, ее передачи, изучения возможности инициировать официальные переговоры. Секретные эмиссары используются в тех случаях, когда правительства не желают обнародовать факт наличия подобных отношений между государствами. Это самая старая форма дипломатии ad hoc.

Наблюдатели как дипломаты ad hoc присутствуют на международных конференциях и совещаниях, на которые приглашены их страны, но не участвуют в дискуссиях и принятии решений.

Конфиденциальные наблюдатели проживают на территории государства и уполномочены выполнять секретную миссию, которая состоит в направлении, с разрешения этого государства, информации своему правительству. Миссия этих наблюдателей считается временной, поскольку не относится к ведению регулярного дипломатического представительства, а присутствие их конфиденциальное, т. е. не публичное.

Важно то, что страна пребывания признает категорию конфиденциальных наблюдателей в качестве дипломатов ad hoc и согласно (обычно, это молчаливое согласие) признать их, предоставляя на своей территории возможность совершения определенных действий, независимо от специфики конкретной задачи, которую они выполняют (секретные эмиссары, секретные переговорщики, конфиденциальные наблюдатели, секретные агенты). Страна пребывания обеспечивает им привилегии и иммунитеты, необходимые для выполнения задач, находящихся в их компетенции.

Политические агенты не принадлежат к когорте дипломатов в силу существующих обстоятельств между государством, представителями которого они являются, и принимающим государством (непризнание де-юре направляющего государства или правительства этого государства), однако выполняют временную или постоянную политическую миссию при другом государстве или правительстве. Политические агенты широко используются государствами, суверенитет которых не признан (квази-государства) фактическими правительствами, повстанцами, признанными враждующими сторонами в гражданской войне.

Частные агенты глав государств выполняют частное поручение от имени главы государства в целях проведения переговоров и установления отношений с принимающим государством в разных конкретных областях. В США существует институт личных посланников президента США, которые приравниваются к дипломатам ad hoc.

Группа сопровождения главы государства — категория, квалифицируемая некоторыми авторами как специальная миссия, членов которой необходимо признавать в качестве дипломатов ad hoc¹⁸. К этой категории относятся советники главы государства, члены службы личной безопасности, экипажи транспортных средств и т. д. По нашему мнению, это утверждение спорно, если учитывать факт, что указанная категория, за исключением советников главы государства, состоит из административно-технического персонала, который, согласно правилам традиционной дипломатии, не пользуется дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

Особым случаем дипломатии ad hoc являются торговые бюро (представительства), добивающиеся статуса постоянных бюро или представительств. Речь идет о странах, где существует монополия внешней торговли. Подобные учреждения отличаются от института торговых атташе, действующих в большинстве постоянных дипломатических представительств. Юриспруденция отказалась предоставлять иммунитет торговым представительствам, поскольку в отношении их не существует международного договора. Белорусский журнал международного права и международных отношений 2002 — № 2(МЕЖДУНАРОДНЫЕ КОНФЕРЕНЦИИ И ДИПЛОМАТИЯ ad hoc: ПОНЯТИЯ, СТРУКТУРА, ПРАВОВОЙ РЕЖИМ)

Акты международных конференций

Международные (межгосударственные) конференции за­вершаются, как правило, принятием итоговых документов, юри­дическая природа которых различна.

1. Конференция, созванная специально для разработки ме­ждународного договора, завершается одобрением резолюции (иного акта) о принятии договора и открытии его для подписа­ния государствами. В этом случае резолюция имеет лишь разо­вое, процедурное значение, а источником становится договор как результат действий государств по его подписанию, рати­фикации, введению в действие. Так, Конференция Объединен­ных Наций в Сан-Франциско в апреле — июне 1945 г. заверши­лась принятием Устава ООН, здесь же подписанного предста­вителями государств, затем ратифицированного и вступившего в силу. Третья Конференция ООН по морскому праву (1973— 1982 гг.) завершилась 10 декабря 1982 г. принятием Заключи­тельного акта Конференции и принятием Конвенции по мор­скому праву, сразу же открытой для подписания.

2. Если конференция посвящается проверке состояния вы­полнения уже действующего многостороннего договора, то ее задача ограничивается заслушиванием информации, контроль­ными функциями, формулированием рекомендаций государст­вам. Например, с целью оценки результатов действия Договора о нераспространении ядерного оружия подобные конференции Государств-участников проводятся каждые 5 лет.

3. Конференция посвящается рассмотрению и решению новых проблем и завершается принятием итогового документа с разноплановым содержанием. Это и общий обзор ситуации, и рекомендации государствам-участникам, и разработка новых правил деятельности и взаимоотношений государств.

Потсдамская (Берлинская) конференция руководителей трех государств — СССР, США и Великобритании, состояв­шаяся 17 июля — 2 августа 1945 г., завершилась подписанием двух документов — Протокола и Сообщения о конференции. В протоколе были зафиксированы предписания относительно об­ращения с Германией, территориальных вопросов, ответствен­ности главных военных преступников. Нормативный и юриди­чески обязательный характер этого итогового документа не вы­зывал сомнений.

Принятый тридцать лет спустя, 1 августа 1975 г., Заключи­тельный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе совмещал рекомендации по вопросам экономического, научно-технического и гуманитарного сотрудничества и норма­тивные положения о принципах, которыми государства-участ­ники будут руководствоваться во взаимных отношениях, и о мерах укрепления доверия (предварительное уведомление о крупных военных учениях и т. д.). Характеристика мер укреп­ления доверия в этом акте, а затем в итоговом документе Сток­гольмской конференции от 19 сентября 1986 г. может расцени­ваться как совмещение политических и юридических обяза­тельств. Юридический аспект обязательств выражается в сле­дующем: во-первых, они связаны с регулированием отношений между государствами —участниками СБСЕ; во-вторых, имеют общий характер и должны реализовываться во всех предусмот­ренных случаях, в-третьих, используемые формулировки име­ют форму долженствования ("государства должны...", "будут предоставлять...", "будут обеспечивать..."); в-четвертых, преду­смотрены меры контроля за соблюдением согласованных мер, инспекции. Меры доверия — это новые правила межгосударст­венного сотрудничества.

Неоднократные ссылки в последующих договорах на За­ключительный акт и на другие документы СБСЕ сформулиро­ваны так, что не оставляют сомнений в признании их юридиче­ской силы и нормативности, а это — свидетельство статуса этих актов как источников международного права.

И сам процесс преобразования СБСЕ в международную организацию — Организацию по безопасности и сотрудничест­ву в Европе (ОБСЕ) — юридически был регламентирован акта­ми самого СБСЕ — Парижской хартией 1990 г., Хельсинкским документом 1992 г., Будапештскими решениями 1994 г.

Принятая в данном учебнике оценка актов СБСЕ имеет дискуссионный характер. В литературе распространена и иная точка зрения, не признающая за актами СБСЕ качеств источника международного права. Один из весомых аргументов — формулировки самих отдельных актов СБСЕ. Например, в До­кументе Стокгольмской конференции 1986 г. было сказано, что принятые в нем меры являются "политически обязательными". В принятый на Будапештской конференции в декабре 1994 г. Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, включены слова, что закрепленные в Кодексе положения "носят политически обязательный характер".

С такой характеристикой связано заявление о том, что дан­ный документ не подлежит регистрации согласно ст. 102 Устава ООН (эта процедура предусмотрена для международных дого­воров). Но речь и не идет о "тождестве" актов международной конференции и международных договоров. Что же касается тезиса о политической обязательности, использованного лишь в отдельных актах, то его интерпретация не может игнорировать реальных юридических предписаний, нормативных формули­ровок, содержащихся в указанных актах СБСЕ, как и в некото­рых других, а также не учитывать соотношения между этими актами и последующими международными договорами, после­дующей практикой государств.

Определенные черты нормативности присущи такому до­кументу, как "Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора", подписанно­му 26 мая 1997 г. и содержащему взаимное обязательство о надлежащих мерах "в целях обеспечения его выполнения".