Предмет и метод правового регулирования государственного управления

Правовое регулирование государственного управления — это деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, поскольку связано главным образом

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т207

с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. В общем, его предназначением являетсяупорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правового регулирования государственного управления: отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь, имеют правовые механизмыобъективизации и объективации государственного управления; отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определениеправового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности; волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Государственное управление (что уже не раз отмечалось) есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство — организованную силу общества. Поэтому очевидно, что любые пробелы ("белые пятна") в предмете его правового регулирования снижают уровень управления, создают управленческие "шумы", ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного управления в том-то и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то· хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существуетпотребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописаноюридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т208

В центре правового регулирования государственного управления находитсяправовой статус государственного органа. По поводу его объема и структуры в юридической литературе высказываются различные точки зрения, с которыми не мешает ознакомиться. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себяместорасположение и природу(существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов исполнительной власти создаетосновы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.

Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государственного органа всегда призвана отражать и характеризовать государственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе государственного управления.

Во-вторых, "несущим" моментом правового статуса выступаеткомпетенция государственного органа —юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.Здесь юридически закрепляются:набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия;состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи государственного органа, в результате чего известно,что он должен делать, но не известно,как, посредствомкаких управленческих функций.

В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление егоорганизационной структуры,а такжеформ, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует соответствующей организационной "мощности" (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соот-

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т209

ветствующими должностными лицами, в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это — регулирование главным образомуправленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

В правовом регулировании государственного управления соответственно особенностям его предмета действуетметод правового регулирования. Последний давно уже определяется каксовокупность юридических приемов, средств, способов воздействиясоциальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы . Метод правового регулирования характеризуют два момента:субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм;смысл и содержание самих правовых норм. Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают: централизованное, императивное регулирование(метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции. Примером может служить правовое регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы ведения Российской Федерации. Такое же редуцирование в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ведут органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном (императивном) регулировании вполне реализует-

^См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. М., 1976. С.84.

z:\zavalny\Books\temp\00.htm

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т210

ся атрибут государственной власти — ее способность устанавливать и обеспечивать правила (нормы) поведения в управленческих процессах; децентрализованное, диспозитивное регулирование (методкоординации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти . В условиях демократизации государства и значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противопоставлять субъекты правового регулирования (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного управления.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят отспособов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования (вообще) различают: позитивное обязывание — возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия; запрещение — возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода; дозволение — предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к немуобязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

При рассмотрении проблем правового регулирования государственного управления в юридической литературе встречаются

^См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. T.I. C.295.

z:\zavalny\Books\temp\Kons1.htm - т211

разные точки зрения на то,как, какими нормами лучше определять правовой статус государственных органов. Имеются сторонникиобщедозволительного порядка правового регулирования, при котором государственному органу "дозволено все, кроме...", и дается перечень лишь запретов. Часто данный способ выдается за демократизм. Другие предпочитаютразрешительный порядок, в основе которого принцип "запрещено все, кроме...", фиксирующий строго определенный набор законных'действий. Для государственного управления, связанного с властью, даже в условиях демократии целесообразным представляетсяобязывающеправомочный порядок правового регулирования. Опыт нашего прошлого, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически прописано четко, ясно и исчерпывающе. Здесь любые свободные действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочию государства.

В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному управлению: регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются наобязывающие, запрещающие и управомочивающие; охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются повидам юридической ответственности (IV.16.4); специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют:общие (общезапретительные) — фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений;дефинитивные — закрепляющие в обобщенном виде признаки данной· правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах);декларативные(нормы — принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм;оперативные — предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.;коллизионные — регулирующие выбор между нормами.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т212

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диспозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные .

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них — государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит здесь от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.