Административно-правовые гарантии прав граждан.

К гарантиям прав и обязанностей граждан в юридической ли­тературе иногда относят закрепляющие их правовые нормы. Это не совсем точно. Закрепление прав и обязанностей граждан в законо­дательстве — необходимое, но далеко недостаточное условие для установления реального статуса гражданина. Опыт показывает, что без надежных, автоматически действующих гарантий провозглаше­ние прав и свобод даже в Конституции страны может оказаться юридической фикцией. Гипертрофированная политическая власть способна превратить Конституцию в юридическую пустышку, в "бу­мажку исторического значения".

В юридической литературе распространена неточность и дру­гого рода. Обоснованно выделяя административно-правовые гаран­тии, она дает им слишком широкое толкование, включая в них су­дебный контроль, прокурорский надзор. Гарантии прав и свобод граждан, закрепленных нормами административного права, могут быть и не административно-правовыми.

Изначальным и универсальным гарантом может быть толь­ко закон. Декларирование в этом вопросе приоритета государства, каких-либо его органов и должностных лиц способно лишь ослабить гарантии и открыть путь произволу, ибо любые властные структу­ры и должностные лица обязаны действовать в рамках закона, и только в этих рамках они могут быть наделены качествами орга­низационно-правовых гарантов.

Таким образом, между законом и государством как гарантами прав и обязанностей граждан существует сложная связь, наруше­ние которой ставит под сомнение реальность тех или иных гаран­тий.

Закон может выполнить функцию гаранта при соблюдении ряда условий. Прежде всего он должен быть адекватным эконо­мической и политической ситуации в стране и в то же время до­статочно стабильным; отвечать высокому уровню юридической тех­ники и быть органичным звеном всей правовой системы; содер­жать вместо деклараций конкретные нормы и механизмы их ре­ализации; определять круг органов и должностных лиц, на кото­рые возлагается обязанность создавать условия для реализации прав и свобод, принимать меры к их безусловному обеспечению, а также предусматривать ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан и за несвоевременное принятие мер по их защите. Должен последовательно осуществляться принцип неотвратимости ответственности виновных в этом лиц. Иной подход будет означать отступление от конституционного положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценнос­тью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Без­наказанность, как известно, стимулирует произвол.

В общем виде организационно-правовые гарантии можно под­разделить на два вида: судебные и внесудебные.

Статус судебной власти и процессуальные формы ее осуще­ствления выдвигают суды как гаранты прав и свобод граждан на первый план. Их приоритет в этой области определен Конституцией, установившей, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

К ведению судов отнесены разнообразные категории дел, так или иначе затрагивающих права и свободы человека, выполнение ими своих обязанностей. Усиливается влияние судов на укрепление законности в правотворческой и правоприменительной деятельно­сти органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Законодательство последовательно расширяет возможности судебного обжалования их правовых актов. Некоторые правовые акты и действия могут быть совершены только на осно­вании судебного решения (ограничение права на тайну переписки, проникновение в жилище и др.).

Роль органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в реализации прав и свобод граждан, выпол­нении ими своих обязанностей определяется тем, что они занима­ются непосредственным исполнением законов, а также наделены обширными юрисдикционными полномочиями, использование кото­рых часто имеет адресатом права, свободы и обязанности граждан.

Указанные органы и должностные лица, выполняя свою роль, действуют по двум направлениям. Они создают (участвуют в созда­нии) необходимые материальные, организационные, правовые усло­вия деятельности органов, предприятий и учреждений, опосредующих реализацию прав, свобод и обязанностей гражданам; разреша­ют конкретные индивидуальные дела, возникающие по инициати­ве граждан (например, в связи с их обращениями), либо по иници­ативе органов и должностных лиц в порядке их контрольно-надзор­ной деятельности (например, контроль соблюдения налогового зако­нодательства, правил дорожного движения и т. д.).

Охраняя права граждан, органы исполнительной власти, мес­тного самоуправления, их должностные лица заслушивают отчеты органов и должностных лиц, уполномоченных применять админис­тративные взыскания; осуществляют контроль; рассматривают про­тесты и представления органов прокуратуры, частные определения и представления судов; проводят проверки по выступлениям печати, информирующим об ущемлении прав и свобод человека, и др.

Уполномоченный по правам человека способству­ет восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законо­дательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами, правовому просвещению по вопросам прав и сво­бод человека, форм и методов их защиты.

Защита прав осуществляется путем рассмотрения жалоб граж­дан ПМР, иностранных граждан и лиц без гражданства и по собст­венной инициативе Уполномоченного в случаях, установленных за­коном, например, при массовых нарушениях прав указанных субъ­ектов.

Объектом проверок Уполномоченным могут быть государствен­ные, органы местного само­управления, должностные лица, государственные служащие, а пред­метом — их решения и действия (бездействие), нарушающие права.

Полномочия Уполномоченного, связанные с защитой прав, под­разделяются на две группы: а) по выявлению нарушений прав — проведение проверок по жалобам, истребование необходимых для этого материалов, привлечение к проверкам представителей госу­дарственных органов и др.; б) по устранению выявленных наруше­ний.

Уполномоченный обязан направить органам и лицам, в реше­ниях или действиях которых он усматривает нарушения прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями о возможных и необходимых мерах восстановления нарушенных прав и свобод.

Однако Уполномоченный не вправе отменять решения и дей­ствия, нарушающие права и свободы, и применять к виновным меры принуждения. Но он может обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод; в компетентные государственные органы с ходатайст­вом о возбуждении дисциплинарного или административного про­изводства либо уголовного дела в отношении должностных лиц, в ре­шении или действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод; в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступив­шего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; в Конституционный Суд на нарушение конституционных прав и свобод граждан за­коном, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и т. п.

Успешной деятельности Уполномоченного должны способство­вать нормы закона, устанавливающие его независимость и непод­чиненность каким-либо государственным органам и должностным лицам; обязанность проверяемых им органов и предоставлять материалы, а также не позднее чем в месяч­ный срок давать Уполномоченному письменный ответ о результа­тах рассмотрения его заключения.

При выявлении нарушений прав и законных интересов граж­дан соответствующие органы должны принимать меры к восстанов­лению их нарушенных прав и законных интересов, а также к при­влечению виновных в этом лиц к ответственности.

Для обеспечения прав и свобод граждан большое значение име­ет строгое следование конституционным требованиям, состоящим в том, что права и свободы человека и гражданина являются непос­редственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнитель­ной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосуди­ем. В этом ключе сформулирован также ряд других положений:

а) в ПМР не должны издаваться законы, отменяющие или ума­ляющие права и свободы человека и гражданина;

б) определен перечень прав и свобод, не подлежащих ограни­чению вообще;

в) любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применять­ся, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этом смысле незаконными являются записи в подобных актах об их вступлении в силу (введении в действие) с момента принятия или подписания.

Предусматривая государственно-правовые институты обеспе­чения прав и свобод граждан, Конституция закрепляет право человека и гражданина защищать свои права и свободы всеми спо­собами, не запрещенными законом, например, объявление забасто­вок, в форме обращений в официальные инстанции и т. д. Гражда­нин имеет право на необходимую оборону.

Обращения граждан

В Конституции закрепляется право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обра­щения в государственные органы и органы местного самоуправле­ния .

Основными видами обращений граждан в современных усло­виях являются предложения, заявления и жалобы. Суть различий между ними сводится к следующему.

Предложение — привлечение внимания на несовершенство ор­ганизации, деятельности или регулирования в той или иной обла­сти и указание на пути их устранения.

Заявление — обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

Жалоба — обращение в государственные или иные официаль­ные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться указанные позиции в их различном сочетании.

Законодательство позволяет различать: а) общее право жало­бы, которым обладают все граждане как таковые; б) специальное право жалобы, предоставленное лицам как участникам гражданс­кого и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства, трудовых споров и т. п. Специальное право закреп­ляется законодательством, наделяющим граждан специальной правосубъектностью в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном пра­вонарушении, именуется в законодательстве не гражданином, а лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим. Ибо постановление может быть вынесено как в отношении гражда­нина, так и должностного лица, водителя автотранспортного сред­ства, механизатора и т. д.

Общее право жалобы, реализуемое в соответствии с законода­тельством может быть подразделено на два вида:

а) право на административное обжаловани,

б) право на судебное обжалование.

Обжалованию подлежат действия (решения), в том числе пред­ставление информации, ставшей основанием для совершения дей­ствий (принятия решений), в результате которых:

а) нарушены права и свободы граждан,

б) созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод,

в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать также бездействие упомянутых органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государ­ственных служащих, повлекшее за собой такие последствия. Он может обжаловать вышеназванные действия (решения), а также послужившую для их совершения информацию либо то и другое одновременно.

Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражданин по своему усмотрению может обратиться с жалобой не­посредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненно­сти органу (должностному лицу). Орган (должностное лицо) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлет­ворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого на­рушены, и надлежаще уполномоченным его представителем либо в суд по месту жительства, либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), нарушившего права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обратиться в установлен­ные сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало извес­тно о нарушении его прав; одного месяца со дня отказа в удовлет­ворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если граж­данином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом по правилам гражданского су­допроизводства.

Суд, признав обжалуемое действие (решение) незаконным, от­меняет применение к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Устано­вив обоснованность жалобы, суд решает также вопрос об ответствен­ности соответствующих субъектов за действия (решения), привед­шие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государ­ственных служащих суд определяет меру ответственности, предус­мотренной законами об ответственности данного государственного служащего, вплоть до представления об увольнении.

Ответственность может быть возложена как на тех, чьи дей­ствия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представ­лена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в законе, то есть повлекших нарушение прав и свобод, и т. д. Признав обжалуемое действие (решение) законным, суд отказывает в удовлетворении жалобы.

По смыслу закона жалоба может быть подана на индивидуаль­ное и нормативное решение¹. При обжаловании нормативного решения суд может признать его незаконным относительно граж­данина, подавшего жалобу, но не вправе отменить обжалуемое ре­шение вообще. Такое право суда не вытекает из вышеназванного за­кона. Однако в установленных законодательством случаях норма­тивные правовые акты, нарушающие права и свободы граждан, могут быть признаны судом недействительными.

Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот впра­ве использовать для защиты своих прав и свобод; передать жало­бу органу или должностному лицу, имеющему право разрешить жалобу по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

При выявлении нарушений прав и свобод гражданина Упол­номоченный принимает меры к их восстановлению.

Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализа­ции закрепляются, главным образом, законодательством об обраще­ниях, в том числе о жалобах граждан, а также некоторыми други­ми законодательными актами. Подчеркнем повторно, что в этих слу­чаях имеются в виду граждане как таковые, то есть не учитыва­ются какие-либо особенности в их правовом статусе.

Специальное право жалобы приурочено к особенностям пра­вового статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные соци­альные функции, являющихся участниками трудовых, юрисдикционных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодатель­ством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования. Он установлен гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административных правонарушениях, нормативными актами, устанавливающими особенности дисциплинарной ответственности определенных категорий лиц, и т. д.

Специальное право не поглощает собой общего права обжало­вания. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конститу­ционного права на судебную защиту его прав и свобод.

16 . Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданств по законодательству РФ

Власть Российской Федерации распространяется на всех лиц, находящихся на ее территории. В Российской Федерации правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определя­ется законодательством РФ, а также международными договорами РФ. Основными актами, устанавливающими правовое положение иностранных граждан в РФ, являются Конституция РФ, федеральные законы от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в РФ" и от 18 июля 1996 г. "О порядке вы­езда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", постановления Правительства РФ.

Иностранные граждане и лица без гражданства для въезда и выезда из РФ должны иметь, кроме документов, удостоверяющих личность, российскую визу, выдаваемую дипломатическими пред­ставительствами и консульскими учреждениями. Основаниями для оформления въезда иностранных граждан и лиц без гражданства являются: письменное обращение (лично или через представите­ля) в дипломатическое или консульское учреждение РФ; по при­глашению российского физического или юридического лица, поря­док оформления которого устанавливается Правительством РФ; надлежащим образом оформленный договор о туристской поездке.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибыва­ющим в РФ на срок свыше трех месяцев, виза на въезд выдается при условии представления ими сертификата об отсутствии у них ВИЧ-инфекции. Иное может быть установлено международными договорами РФ.

Основания для отказа в разрешении въезда и выезда установ­лены Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Фе­дерации и въезда в Российскую Федерацию". Этим же законом ус­тановлен также порядок транзитного проезда иностранных граж­дан и лиц без гражданства через территорию РФ.

Иностранные граждане, независимо от того, проживают ли они в РФ постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам.

Законодательство различает иностранных граждан, постоянно проживающих в РФ и временно пребывающих на территории РФ, связывая с этим определенные правовые последствия. Иностранные граждане могут постоянно проживать на территории РФ, если они на то имеют разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Иностранные граждане, находящиеся на террито­рии РФ на ином законном основании, считаются временно пребы­вающими. Постоянно проживающие иностранные граждане имеют больший объем прав в некоторых областях, чем временно пребывающие (например, в вопросах трудовой деятельности, социально­го обеспечения).

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами или международ­ным договором РФ.

Как и граждане РФ, иностранные граждане и лица без граж­данства пользуются правами: на обжалование незаконных действий (решений) органов государственной власти и местного самоуправ­ления, их должностных лиц; на свободу и личную неприкосновенность; на неприкосновенность жилища; на свободный труд; на ох­рану здоровья и медицинскую помощь; на образование; на свободу совести и т. д.

Но в отличие от граждан РФ для иностранных граждан уста­новлены ограничения в области труда, связанные с их принадлеж­ностью другому государству. Например, они не пользуются избира­тельным правом и, следовательно, не избираются в органы государ­ственной власти; они не участвуют во всенародном голосовании (ре­ферендуме); не могут назначаться на отдельные должности или заниматься трудовой деятельностью, если назначение на эти дол­жности или занятие такой деятельностью связано с принадлежно­стью к гражданам РФ.

Пользуясь правами и свободами, иностранные граждане не вы­полняют определенных обязанностей, возлагаемых на граждан РФ. Так, они не несут обязанностей воинской службы. Однако они не­сут установленные обязанности перед РФ. Иностранные граждане, прибывшие в РФ на постоянное проживание, обязаны получить в органах внутренних дел вид на жительство и в установленный срок зарегистрироваться.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, обязаны соблюдать законы, уважать Конститу­цию РФ, традиции и обычаи народов России.