Развитие антимонопольного регулирования
Об оценке изменения состояния конкурентной среды на товарных рынках, рассмотренных в предыдущих докладах
Рынок нефти и нефтепродуктов
За последние годы в Российской Федерации проведена значительная работа по созданию коммерческой инфраструктуры рынка нефти и нефтепродуктов. С учетом практики применения антимонопольного законодательства сформирована нормативно-правовая база, направленная на развитие рыночного ценообразования на нефть и нефтепродукты. Развитие получила биржевая торговля наличным товаром, а также регистрация на бирже фактических внебиржевых сделок.
Начиная с 2013 г. объем биржевых торгов нефтепродуктами вырос до 20% от поставок на внутренний рынок Российской Федерации и за 2016 году составил в натуральном выражении 17,2 млн тонн (+8% к 2015 году) и в денежном выражении 555,5 млрд рублей (+12% к 2015 году). При этом количество участников (вкл. клиентов) биржевых торгов в Секции «Нефтепродукты» составило более 1650 шт. Кроме того, за 2016 год на бирже зарегистрировано внебиржевых сделок по продаже нефтепродуктов в объеме 252,8 млн тонн (+51% к 2015 году).
По результатам 2016 года на АО «СПбМТСБ» было зарегистрировано 398 472 внебиржевых контрактов с нефтепродуктами (в 1,7 раза больше чем в 2015 году). Количество участников увеличилось с 24 до 119 ед. Объем договоров составил 254,173 млн тонн. (+55,4% к 2015 году). Также на «СПбМТСБ» было зарегистрировано 13 949 внебиржевых контрактов с нефтью (в 3,6 раза больше чем в 2015 году). Количество участников увеличилось с 21 до 73 ед. Объем договоров по сравнению с 2015 годом увеличилось в 3,6 раза и составило 604,363 млн тонн.
Кроме того, в 2016 году по сравнению с 2015 годом на территории Российской Федерации было добыто нефти и газового конденсата на 13,5 млн тонн больше (+ 2,5%).
В газовой сфере
За последние годы в Российской Федерации проведена значительная работа по созданию коммерческой инфраструктуры рынка газа. С учетом практики применения антимонопольного законодательства формируется нормативная правовая база, направленная на развитие рыночного ценообразования на газ, развивается биржевая торговля газом.
Вместе с тем, до настоящего времени не приняты акты, направленные на создание условий для недискриминационного доступа в услугам естественных монополий в сфере газа.
Рыболовство
В Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год в части сферы рыболовства была отмечена необходимость пересмотра принципа (модернизация) распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов, ввиду несовершенства действующей системы распределения указанных ресурсов, создающей предпосылки для уменьшения количества добросовестных участников рынка. В 2016 году существенных изменений, повлиявших на состояние конкурентной среды в сфере рыболовства, на практике не отмечено.
Учитывая, что с момента принятия Федерального закона от 03.07.2016 № 349-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов» прошел небольшой период времени, и ведется работа по дальнейшему изменению законодательства, регулирующего данную отрасль, а также по созданию условий для развития альтернативных способов торговли рыбной продукцией и доведения ее до потребителя, говорить об ощутимых изменениях конкурентной среды в рыбодобывающей отрасли пока рано.
О реализации мер, предложенных в предыдущих докладах, и об оценке их эффективности
Электроэнергетика
1. 1. Россия в рейтинге Doing Business – 2016 заняла по подключению к электроснабжению – 26 место.
Данный прорыв был обеспечен благодаря реализации Плана мероприятий («Дорожная карта») «Повышение доступности энергетической инфраструктуры», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 № 1144-р (далее - ДК).
Головным исполнителем по 7 нормативным правовым актам (в том числе по 2 федеральным законам) являлся ФАС России, по остальным - ФАС России являлтся ответственным соисполнителем.
Реализация принятых нормативных правовых актов позволила:
-сократить количество этапов, необходимых для получения доступа к электрическим сетям;
-сократить сроки осуществления мероприятий по технологическому присоединению;
-уменьшить стоимость технологического присоединения к электрическим сетям.
В рамках реализации отдельных пунктов ДК, ФАС России совершенствованы Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии:
- плата за технологическое присоединение энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно устанавливается в размере не более 550 руб;
- для субъектов малого и среднего предпринимательства при присоединении энергопринимающих устройств максимальной мощностью свыше 15 кВт и до 150 кВт включительно предусмотрена рассрочка платежа сроком до 3 лет;
- введен механизм перераспределения максимальной мощности потребителей между друг другом;
- для сетевой организации установлен запрет на отказ в технологическом присоединении некоторым категориям юридических и физических лиц независимо от наличия или отсутствия у сетевой организации технической возможности присоединения на дату обращения;
- определены максимальные сроки осуществления мероприятий по присоединению;
- утверждены типовые формы договоров на технологическое присоединение;
- в рамках ДК был утвержден типовой договор на перераспределение мощности, а также принято еще 14 нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование процедуры технологического присоединения.
Необходимо отметить что в качестве результатов реализации дорожной карты, в рамках реализации и оценки эффективности государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» ФАС России рассчитано значение показателя «Снижение предельной стоимости подключения потребителей (до 150 кВт) по договорам технологического присоединения потребителя электроэнергии к энергетическим сетям» за 2016 год. Фактическое значение показателя за 2016 год составило 929%.
При этом в соответствии с перечнем показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.04.2014 № 570-р целевое значение данного показателя за 2016 год составляет 850%.
2. В рамках своих полномочий ФАС России контролирует соблюдение организациями, осуществляющим деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, требований о заключении и исполнении договоров об установке, замене, эксплуатации таких приборов учета, о порядке их заключения, а также о предоставлении предложений по оснащению приборами учета используемых энергетических ресурсов.
Обязательные требования законодательства об энергосбережении об установке приборов учета вступили в силу 1 июля 2010 г.
В рамках возложенных на антимонопольный орган задач, ФАС России и её территориальными органами в период 2011 - 2016 гг. выявлены следующие правонарушения:
- непредоставление организациями, осуществляющими поставку энергетических ресурсов, собственникам помещений в многоквартирных домах, лицам, ответственным за содержание многоквартирных домов, лицам, представляющим интересы собственников, предложений об оснащении их объектов приборами учета используемых энергетических ресурсов, снабжение которыми или передачу которых осуществляют указанные организации (ч. 6 ст. 9.16 КоАП);
- необоснованный отказ или уклонение организации, обязанной осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, снабжение которыми или передачу которых они осуществляют, от заключения соответствующего договора и (или) от его исполнения, а равно нарушение установленного порядка его заключения либо несоблюдение такой организацией установленных для нее в качестве обязательных требований об установке, о замене, об эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов (ч. 12 ст. 9.16 КоАП РФ).
В период 2011 - 2016 гг. ФАС России и её территориальными органами по части 6 и части 12 статьи 16 КоАП в отношении ресурсоснабжающих организаций было возбуждено 244 дела и наложено штрафов на общую сумму более 15 млн. руб.
3. В рамках контроля за соблюдением правил подключения к электрическим сетям на розничных рынках электрической энергии ФАС России было выявлено, что наиболее распространенными нарушениями в сфере электроэнергетики являются нарушение правил подключения к электрическим сетям.
Общее количество дел в которых был подтвержден факт нарушения антимонопольного законодательства со стороны сетевых организаций за период с 2012 по 2015 годы увеличилось с 400 дел в 2012 году до 814 дел в 2015 году.
При этом, наиболее распространенным видом нарушений, допускаемым сетевыми организациями, являлось нарушение сроков осуществления технологического присоединения к электрическим сетям.
Описанные нарушения квалифицировались как нарушения антимонопольного законодательства, а именно по части 1 статьи 10 Закона защите конкуренции. Административная ответственность за данные антимонопольные нарушения предусмотрена статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП).
В начале 2016 года в связи с принятием «четвертого антимонопольного пакета» и Федерального закона от 13.07.2015 № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее — Закон № 250-ФЗ) подход к квалификации данных нарушений был пересмотрен.
В соответствии со статьей 9.21 КоАП в редакции Закона № 250-ФЗ административным правонарушением является нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.
Недискриминационный доступ предусматривает обеспечение равных условий предоставления соответствующих услуг их потребителям независимо от их организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги.
Подключение (технологическое присоединение) является совокупностью организационных и технических действий, дающих возможность потреблять соответствующий ресурс.
В настоящее время утверждены и действуют следующие правила (порядки обеспечения) недискриминационного доступа и порядки подключения (технологического присоединения) в сфере электроэнергетике:
• Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861 (далее — Правила недискриминационного доступа);
• Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 № 861 (далее — Правила технологического присоединения);
Со вступлением Закона № 250-ФЗ в силу нормам статьи 9.21 КоАП был придан специальный по отношению к нормам статьи 14.31 КоАП характер.
Следовательно, нарушения Правил технологического присоединения и Правил недискриминационного доступа в настоящее время квалифицируются по статье 9.21 КоАП.
Таким образом, наиболее распространенные нарушения в сфере электроэнергетики были переведены из сферы антимонопольного контроля в плоскость административного контроля.
Указанные меры позволили разгрузить работу антимонопольных органов, так как проведение административного производства не требует участия комиссии, создаваемой для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, сама процедура и общий срок рассмотрения административных дел значительно быстрее, что позволяет оперативно выявлять и привлекать к ответственности субъектов естественных монополий, нарушавших законодательство о подключении к электрическим сетям.
4. Контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации.
ФАС России и её территориальные органы осуществляет контроль за действиями совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии (мощности), а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электроэнергии в пределах своей компетенции (пункт 5.3.1.7. Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331)
В соответствии с требованиями статьи 9.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, несоблюдение этой обязанности влечет наложение административного штрафа в размере:
-на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей
-на юридических лиц в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Количество дел по признакам нарушений статьи 9.15 КоАП в части несоблюдения Стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии в период с 2012 года по 2015 год уменьшилось с 211 дел в 2015 году до 151 дела в 2015 году.
Снижение количества нарушений позволяет сделать вывод о повышении эффективности осуществления антимонопольным органом контроля за соблюдением Стандартов раскрытия информации, что является важным условием обеспечения недискриминационного доступа потребителей и заинтересованных лиц к услугам в сфере электроэнергетики.
2. 17.05.2016 принято постановление Правительства Российской Федерации № 433 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования порядка ценообразования на территориях, объединенных в неценовые зоны оптового рынка электрической энергии и мощности». Указанное постановление предусматривает отмену обязательной оплаты отклонений фактических объёмов потребления электрической энергии (мощности) от договорных для потребителей неценовых зон оптового рынка электрической энергии и мощности. Вместо этого потребителям предоставляется выбор ценовых категорий (в зависимости от выбранного тарифа на услуги по передаче электрической энергии и имеющегося учёта с оплатой собственных отклонений только на добровольной основе).
Принято постановление Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1157 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», направленное на повышение эффективности тарифного регулирования электросетевого комплекса.
24.12.2016 принято постановление Правительства Российской Федерации № 1476 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям в связи с установлением стандартизированных тарифных ставок за технологическое присоединение, единых для всех территориальных сетевых организаций на территории субъекта Российской Федерации».
28.12.2016 принят Федеральный закон № 508-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» (начало действия документа - 09.01.2017), предусматривающий внедрение механизма поэтапного снижения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) во всех субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, до базового (среднероссийского) уровня.
Министерством юстиции Российской Федерации 8 ноября 2016 года под № 44266 зарегистрирован Приказ Федеральной антимонопольной службы от 12.09.2016 № 1281/16 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств лиц, имеющих намерение участвовать в конкурентном отборе мощности».
Административный регламент устанавливает порядок и сроки предоставления антимонопольным органом государственной услуги по рассмотрению ходатайств лиц, имеющих намерение участвовать в конкурентном отборе мощности (далее - Субъекты КОМ), а также определяет порядок взаимодействия антимонопольного органа с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, системным оператором, советом рынка и Субъектами КОМ.