Ii. окружающая среда в международном праве 2 страница

<313> OECD, Recommendation C(74)224 of the Council on Principles Concerning Transfrontier Pollution 14.11.1974, Teil E (Principle of Information and Consultation), Teil F (Warning Systems and Incidents).

101. Принципы соседского права, если рассматривать их в комплексе, оказались недостаточно эффективными. Их недостатки связаны с тем, что изначально они были направлены не на охрану, а на использование окружающей среды. Этот подход, основанный на противоположности интересов, не способствует установлению общности интересов <314>. Кроме того, соседское право традиционно предназначалось для защиты государственных территорий. В его арсенале - преимущественно репрессивные инструменты, тогда как зачастую необходимо применять превентивные меры. Из политических соображений нарушения редко подвергаются преследованию. Например, радиоактивное загрязнение Центральной и Северной Европы вследствие ядерной катастрофы на Чернобыльской АЭС (1986 год) рассматривалось как нарушение международного права; однако государства-потерпевшие, в том числе ФРГ, приняли решение не требовать от СССР возмещения ущерба. В рамках международного права были сделаны соответствующие выводы по чернобыльской аварии ядерного реактора, и в том же году были заключены Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или чрезвычайной радиологической ситуации <315>. Репрессивное, неадекватное обычное право <316> в этом случае было заменено потенциально превентивным, адаптированным договорным правом, которое конкретизирует и формализует существующее право. По сравнению с соседским правом как международным обычаем международное договорное право <317> является более конкретным и дифференцированным.

--------------------------------

<314> . Environmental Security and Freshwater Resources, AJIL 93 (1999) 26 (38).

<315> BGBl 1989 II, 43; BGBl 1989 II, 434.

<316> См.: абз. 94 и след.

<317> О международном договорном праве как источнике права см.: Раздел 1. Граф Витцтум. Абзац 113 и след.

102. В начале XX века, наряду с соседским правом как международным обычаем, Конвенции об охране видов растений и животных образовали вторую исходную точку опоры для развития международного экологического права. В числе первых примеров - Договор о регулировании лова лососей в бассейне Рейна от 1885 года <318>, Конвенция об охране диких животных, птиц и рыб Африки от 1900 года <319>, Конвенция об охране птиц, полезных в сельском хозяйстве, от 1902 года <320>, Конвенция о сохранении флоры и фауны в их естественном состоянии от 1933 года <321>, а также Конвенция об охране природы и защите фауны и флоры в Западном полушарии от 1940 года <322>. Негативные экономические последствия практически полного уничтожения китов в районе Шпицбергена и в южной Атлантике привели к заключению Конвенции о регулировании китобойного промысла <323> в 1931 году, замененной в 1946 году более эффективной <324>. По аналогии принимались многочисленные специальные конвенции о рыболовстве <325>.

--------------------------------

<318> Договор о регулировании лова лососей в бассейне Рейна от 30.06.1885 (RGBl 1886, 192).

<319> Конвенция об охране диких животных, птиц и рыб Африки от 19.05.1900 (188 CTS 418).

<320> RGBl 1906, 89.

<321> Конвенция о сохранении флоры и фауны в их естественном состоянии от 08.11.1933 (172 LNTS 241).

<322> Конвенция об охране природы и защите фауны и флоры в Западном полушарии от 12.10.1940 (161 UNTS 193).

<323> Конвенция о регулировании китобойного промысла от 24.09.1931 (155 LNTS 349).

<324> Международная конвенция о регулировании китобойного промысла от 02.12.1946 (BGBl 1982 II, 559). О работе Международной китобойной комиссии см.: . Meeresschutz, 177ff.

<325> В ряду конвенций и соглашений, принятых с целью предотвращения превышения улова рыбы, следует отметить Конвенцию по регулированию размеров ячей рыболовных сетей и допустимых для лова размеров рыб от 05.04.1946 (BGBl 1959 II, 1513); Международную конвенцию по рыболовству в северной части Тихого океана от 09.05.1952 (205 UNTS 65); Женевскую конвенцию о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря от 29.04.1958 (499 UNTS 311); Восточноевропейское соглашение о сотрудничестве в области морского рыболовства от 28.07.1962 (460 UNTS 220); Европейское соглашение о рыболовстве от 09.03.1964 (BGBl 1969 II, 1898); Конвенцию по сохранению живых ресурсов юго-восточной Атлантики от 23.10.1969 (BGBl 1976 II, 1545).

103. Множество специальных конвенций позволяет учитывать тот факт, что сохранение животного и растительного мира, существующего в определенных регионах в специфических условиях, требует применения правовых инструментов, нацеленных на указанные особенности; в этом случае немногочисленные общие принципы обычного права не столь подходящи. Кроме того, обычное право не считается общепризнанным юридическим основанием для охраны негосударственных территорий. Конвенции об охране видов растений и животных направлены на долгосрочное обеспечение использования фауны и флоры. Охрана и использование в данном случае тесно взаимосвязаны. С начала 1990-х годов на основе национального охотничьего, рыболовного и водного права развивается новая, уже повсеместно признанная концепция устойчивого развития <326>, базирующаяся на тезисах о бережном отношении. Рамсарская конвенция 1971 года <327>, Вашингтонская конвенция 1973 года <328>, Боннская конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 года <329> и Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 года <330> наглядно подтверждают, что в 1970-е годы началось осмысление значимости экологических условий для решения проблемы охраны видов растений и животных. Актуальным и важным звеном в этой цепи является местами неопределенно сформулированная Конвенция о биологическом разнообразии 1992 года <331>.

--------------------------------

<326> См.: абз. 112 и след. наст. разд.

<327> Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, от 02.02.1971 (996 UN S 245; BGBl 1976 II, 1265).

<328> Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 03.03.1973 (993 UNTS 243; BGBl 1975 II, 773; ILM 12 [1973] 1055). См.: van Heijnsbergen. International Legal Protection of Wild Flora and Fauna, 1997.

<329> Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных от 23.06.1979 (ILM 19 [1980] 15).

<330> BGBl 1984 II, 618.

<331> BGBl 1993 II, 1742. См.: (Hrsg). , 2001. Конвенция также затрагивает особенно важную с практической точки зрения охрану влажных тропических лесов. Помимо защиты биотопов, в Конвенции речь идет об устойчивом использовании видов (ст. 1) и справедливом распределении прибыли от использования генетических ресурсов.

б) Конференции ООН в Стокгольме (1972 г.)

и Рио-де-Жанейро (1992 г.)

104. Вопреки соответствующим договорам и судебным решениям, окружающая среда как предмет международного права приобрела общеполитическое значение только в 1960-х годах. Результаты исследования проблем вредного воздействия пестицидов, опубликованные в 1962 году <332>, как и загрязнение нефтью морского пространства у берегов Западной Европы после аварии танкера "Тори Каньон" в 1967 году, стимулировали появление новых страхов у населения <333>. Последствия кислотных дождей для лесов и озер Скандинавии сделали очевидной необходимость принятия эффективных мер. Генеральная Ассамблея ООН провела 5 - 16 июня 1972 года в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей среды. Кроме Плана действий <334>, Конференция приняла Стокгольмскую декларацию <335>. Издание перечня принципов, не влекущих за собой юридических обязательств, стимулировало дальнейшее политическое развитие. Принцип 21 распространяет запрет на причинение трансграничного ущерба окружающей среде на негосударственные территории: "Государства... обязаны обеспечить, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов, расположенных вне сферы их национальной юрисдикции". Однако запрету причинения ущерба придается относительный характер, поскольку одновременно с учетом конфликта между Севером и Югом <336> подчеркивается право на использование ресурсов, вытекающее из суверенитета. Развивающиеся страны выражали опасения, что охрана окружающей среды, форсируемая индустриальными государствами, может помешать им в реализации планов социально-экономического развития <337>. Поэтому Принцип 11 требует: "Экологическая политика всех государств должна служить увеличению существующего или будущего потенциала развивающихся стран, но не препятствовать достижению лучших условий жизни для всех". Установив тесную связь между охраной окружающей среды и развитием <338>, Стокгольмская декларация создала основу для концепции устойчивого развития, которая двумя десятилетиями позже заняла ведущие позиции <339>. Последствием "Стокгольма" стало учреждение Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со штаб-квартирой в Найроби <340>. ЮНЕП создает институциональные рамки координации различных мероприятий по охране окружающей среды как в системе ООН, так и за ее пределами <341> и выполняет методические функции в части развития международного экологического права.

--------------------------------

<332> Carson. Silent Spring, 1962.

<333> См.: Stansfield. Torrey Canyon, EPIL IV (2000) 867f.

<334> Action Plan for the Human Environment. Названный план действий не является юридически обязывающим.

<335> Declaration of the UN Conference on the Human Environment (ILM 11 [1972] 1416).

<336> О неравномерности экономического развития и конфликте между Севером и Югом см.: Раздел 6. Дольцер. Абзац 107 и след.

<337> Уже при подготовке Конференции в Стокгольме развивающиеся страны инициировали принятие Генеральной Ассамблеей ООН резолюции о том, что индустриальные государства несут основную ответственность за проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, и за их решение (Res 2849 (XXVI) от 17.01.1972). В рамках охраны климата индустриальные государства взяли на себя ведущую роль. В ст. 4.2 Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. они зафиксировали свое обязательство продемонстрировать лидерство в борьбе с изменением климата, которое впоследствии было конкретизировано и получило количественное выражение в Киотском протоколе 1997 г. Таким образом, было признано и нормативно закреплено существование двух групп государств с разной степенью ответственности за загрязнение окружающей среды и соответствующими обязанностями.

<338> Hunter/Salzman/Zaelke. International Environmental Law and Policy, 1998, 286ff.

<339> См.: абз. 112 и след. наст. разд. Поскольку одновременно упоминаются особые экономические и социальные права развивающихся стран, то уже в этом документе присутствует идея общей ответственности, но в разных объемах.

<340> Генеральная Ассамблея ООН (Res 2997 [XXVIII] v 15.12.1972).

<341> О низком статусе, слабой структуре и (перегруженной) программе действий ЮНЕП см.: Kiss/Shelton (Fn 293) 86ff. В частности, в Программах Монтевидео 1982, 1992 и 2001 гг. были определены сферы, в которых, по мнению ЮНЕП, следует разработать правовое регулирование.

105. В последующие десятилетия международное экологическое право развивалось более динамично. Были заключены многочисленные двусторонние, региональные и универсальные соглашения и конвенции. Как правило, они регламентировали охрану отдельных элементов окружающей среды (моря, воздуха, внутренних водоемов, животного и растительного мира) в соответствии с отраслевым подходом. Помимо названных инструментов развитию права способствовали многочисленные декларации, не влекущие за собой юридических обязательств на государственном или негосударственном уровне. В этой связи следует упомянуть ЮНЕП <342>, Европейскую экономическую комиссию ООН (ЕЭК ООН) <343>, ОЭСР <344>, Ассоциацию международного права (АМП) и Институт международного права (ИМП) <345>, а также МСОП и ВВФ <346>. Через десять лет после Стокгольмской конференции по проблемам окружающей среды Генеральная Ассамблея ООН приняла Всемирную хартию природы <347>. Хартия закрепляет охрану природы в ее целостности, и в этом проявляется экоцентричный, интегральный, но еще не комплексный подход (holistic approach). В течение 1980-х годов пробелы действующего правового регулирования становились все более очевидными. Применение многочисленных конвенций не преодолело недостатки. Кроме того, отраслевой подход применительно к решению многих комплексных проблем в определенной части оказался слишком узким. Возникли и новые угрозы для окружающей среды, например озоновая дыра и глобальное потепление, которые, бесспорно, имели глобальный характер, а потому требовали универсального сотрудничества и более общего подхода.

--------------------------------

<342> См.: UNEP Draft Principles (Fn 301).

<343> См.: декларации и рекомендации ЕЭК ООН по охране водотоков, сокращению отходов и защите видов. ЕЭК ООН отвечала за разработку конвенций о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991 г.), а также об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер (1992).

<344> См.: декларации и рекомендации ОЭСР о принципе компенсации за счет виновного, об оценке воздействия на окружающую среду, а также о трансграничном загрязнении.

<345> В качестве примеров можно привести декларации и рекомендации АМП и ИМП об охране водоемов и загрязнении воздуха.

<346> См., например: Всемирная стратегия сохранения природы, в 1980 г. совместно разработанная ЮНЕП, МСОП и ВВФ. НПО нередко оказывают решающее влияние на политику в области охраны окружающей среды. Например, защита озонового слоя при помощи международного права не могла бы быть согласована в столь же короткие сроки без участия экологических и промышленных объединений.

<347> Res 37/7 28.10.1982 (ILM 22 [1983] 455); Kiss/Shelton (Fn 293) 64f.

106. В этой связи Генеральная Ассамблея ООН в 1983 году создала Всемирную комиссию по окружающей среде и развитию, которая в своем заключительном отчете (отчет Брундтланда) <348> в 1987 году вынесла на повестку дня мировой политики концепцию устойчивого развития <349>. Вскоре после этого была созвана Конференция ООН по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), перед которой была поставлена задача "способствовать дальнейшему развитию международного экологического права, учитывая... особые потребности и проблемы развивающихся стран, и в этом контексте рассмотреть возможность установления общих прав и обязанностей государств в отношении окружающей среды..." <350>. После интенсивной подготовки <351> 3 - 14 июня 1992 года в Рио-де-Жанейро состоялась Всемирная встреча на высшем уровне по проблемам Земли, которая собрала наибольшее количество представителей различных государств за всю историю ООН <352>. Соответственно, выявились масштабные противоречия интересов, особенно в рамках длительного конфликта между Севером и Югом <353>. Индустриальные государства были заинтересованы в решении глобальных экологических проблем при участии развивающихся стран, но сами они не были готовы к резкому снижению высокого уровня производства и потребления. Развивающиеся страны, в свою очередь, по-прежнему опасались чрезмерно ограничить свое экономическое развитие в случае принятия обязывающих решений по охране окружающей среды. Поэтому они требовали, чтобы Север расплатился с Югом за согласие сотрудничать в области охраны окружающей среды освобождением от долгов и финансовой и технологической помощью. Документы, принятые на Встрече в Рио-де-Жанейро, отражают неразрешимый конфликт между охраной окружающей среды и развитием <354>. Кроме конвенций об охране климата и защите многообразия видов (биологического разнообразия), а также юридически необязывающих Принципов защиты леса <355>, следует отметить Декларацию, принятую в Рио-де-Жанейро, и Повестку дня на XXI век.

--------------------------------

<348> World Commission on Environment and Development (Hrsg). Our Common Future, 1987. Об этом см.: Segger/Khalfan. Sustainable Development Law, 2004; Loibl. Umweltrecht, Rn 2388: "Охрана окружающей среды не должна, таким образом, рассматриваться одномерно (то есть охрана окружающей среды как таковая), а с учетом экономических и социальных компонентов. Экономическое развитие и борьба с нищетой стали центральными проблемами в связи с международными мерами по охране окружающей среды. Цель устойчивого развития может быть достигнута только принятием мер во всех трех сферах, указанных в Декларации Рио-де-Жанейро. Эта новая постановка цели расширила предмет международного экологического права".

<349> См.: абз. 112 и след.

<350> Генеральная Ассамблея ООН: Res 228 (XLIV) v 22.12.1989 (Conference on Environment and Development). О подготовке встречи на высшем уровне см.: Res 42/186 v 11.12.1987 ("Environmental Perspective to the Year 2000 and Beyond") und 42/187 11.12.1987 ("Report of the WCED").

<351> О работе Подготовительного комитета см.: Johnson. The Earth Summit, 1993, 19ff.

<352> О Конференции в Рио-де-Жанейро см.: Malanczuk. Die Konferenz der Vereinten Nationen Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das international Umweltrecht, FS Bernhardt, 1996, 985ff.

<353> Hunter/Salzman/Zaelke (Fn 338) 296ff.

<354> См.: Сборник документов в шести томах: Robinson (Hrsg), Agenda 21 and the UNCED Proceedings, 1992.

<355> См.: Schulte zu Sodingen. Der Schutz der , 2002; Krohn. Die Bewahrung tropischer durch Kooperationsmechanismen, 2002. Леса являются накопителями вредных веществ, то есть факторами влияния на климат, но они важны и в плане биологического разнообразия.

107. Декларация Рио-де-Жанейро об окружающей среде и развитии <356> состоит из 27 юридически необязывающих принципов, конкретизирующих концепцию устойчивого развития (sustainable development). В соответствии с антропоцентрическим подходом, определенным в Принципе 1, право на развитие должно осуществляться таким образом, чтобы будущие поколения могли удовлетворить свои потребности (Принцип 3). Применительно к устойчивому развитию охрану окружающей среды понимают как интегральную часть процесса развития (Принцип 4). Доступ граждан к информации, касающейся окружающей среды, и возможность участия граждан в судебных и административных процедурах (Принцип 10), принятие мер предосторожности и оплаты издержек по принципу "загрязнитель платит" <357>, а также оценка экологических последствий (принципы 15 - 17) должны найти отражение в национальном экологическом законодательстве. Всемирная борьба за искоренение бедности подчеркивается как главнейшая задача (Принцип 5). Ввиду разной степени участия в ухудшении состояния окружающей среды и в решении экологических проблем государства несут общую, но дифференцированную ответственность (Принцип 7); во всяком случае, в сфере охраны климата указанный базовый принцип нормотворчества заменяет собой классический принцип международного права, принцип равенства государств и создает основы для новой открытости в международном сотрудничестве <358>.

--------------------------------

<356> Declaration on Environment and Development 13.6.1992 (ILM 31 [1992] 876).

<357> См.: абз. 116 и след. наст. разд. (precautionary action, polluter pays).

<358> Kreuter-Kirchhof. Kooperationsformen, 557. См. также: Kellersmann. Die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortlichkeit von Industriestaaten und den Schutz der globalen Umwelt, 2000, 35ff.

108. Повестка дня на XXI век <359>, подробная программа действий, содержит детальные указания в отношении экологической политики и политики развития для достижения цели устойчивого развития. Реализация Повестки дня на XXI век в первую очередь входит в задачу государств и международных организаций, но также должна поддерживаться НПО и широкой общественностью. Повестка дня включает в себя разные предметы - от политики развития и различных аспектов охраны окружающей среды до прав женщин и коренных народов, а также финансовые, технические, институциональные и правовые вопросы осуществления отдельных мер.

--------------------------------

<359> Текст Повестки см. по примеч. 354: Robinson. Vol IV, 1ff.

109. Настроения эйфории, распространившиеся после встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, в 1990-е годы уступили место разочарованию не только в области охраны климата. Для мониторинга процессов, инициированных встречей, была создана Комиссия ООН по устойчивому развитию (КУР) при Экономическом и социальном совете ООН (ЭКОСОС) <360>. На основании отчетов Комиссии в июне 1997 года ("Рио+5") Генеральная Ассамблея ООН констатировала, что состояние окружающей среды в целом ухудшилось и во многих областях возросла необходимость действия. В частности, вновь было выдвинуто требование улучшить внутреннюю координацию в разнородной системе ООН <361>.

--------------------------------

<360> Генеральная Ассамблея ООН (Res 47/191 22.12.1992). См.: Beyerlin/Marhaun (Fn 276).

<361> Генеральная Ассамблея ООН: Un-Generalversammlung, Res S/19-2 ("Programme for the Further Implementation of Agenda 21") v 28.06.1997. КУР организовала свою работу на основании долгосрочных программ, которые касались или касаются охраны пресных водоемов, охраны морей, устойчивого земледелия, энергии, а также защиты озонового слоя и климата, в последнее время - искоренения бедности, изменения производственных процессов, противоречащих устойчивому развитию, здравоохранения и образования. Опасность того, что при таком тематическом многообразии работа будет сведена ко "всему и (почти) ничему", очевидна.

110. В рамках КУР была подготовлена Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию, проведенная в 2002 году в Йоханнесбурге с целью придать новые импульсы процессу, начатому десять лет назад в Рио, и детализировать широкое понятие устойчивого развития <362>. Уже в преддверии Встречи в Декларации тысячелетия ООН 2000 года содержался призыв к ратификации и выполнению различных конвенций <363>. Встреча на высшем уровне, будучи в центре внимания мировой общественности <364>, приняла Йоханнесбургскую декларацию и развернутый План имплементации <365>; оба документа в большей части не содержат юридических обязательств. Декларация ограничивается общей формулировкой признания концепции устойчивого развития и международной солидарности. План имплементации содержит инициативу более интенсивного привлечения частного сектора с помощью образования частно-публичного партнерства, включающего международные организации, государственные учреждения, НПО, коммерческие предприятия и индивидов.

--------------------------------

<362> Генеральная Ассамблея ООН (Res 55/199 20.12.2000).

<363> Генеральная Ассамблея ООН (Res 55/2, United Nations Millenium Declaration) v 8.9.2000.

<364> Beyerlin/Reichard. The Johannesburg Summit, 63 (2003) 213ff.

<365> UN Doc A/CONF.199/20, Report of the World Summit on Sustainable Development, 1ff, 6ff.

3. Общие принципы международного экологического права

111. Стокгольмская декларация и Декларация Рио-де-Жанейро <366>, многочисленные конвенции об охране окружающей среды, заявления, например КУР и ЮНЕП <367>, а также научные публикации <368> позволяют отметить, что в последние десятилетия международное право сосредоточено на формулировании общих принципов деятельности в области окружающей среды. Наряду с исторически сложившимися принципами соседского права как международного обычая <369> и новыми концепциями, пока не получившими нормативного закрепления (общее наследие человечества [common heritage of mankind] <370>, общая задача человечества [common concern of mankind] <371>, общая, но дифференцированная ответственность [common but differentiated responsibilities] <372>), формируются концепция устойчивого развития, принцип предосторожности и принцип ответственности причинителя вреда, в том числе применительно к принципам распределения экологических издержек. Несмотря на спорный характер юридической квалификации приведенных положений, которая должна проводиться по каждому термину отдельно, все они в дальнейшем будут объединены понятием "принципы". Как требования оптимизации они устанавливают цель максимального осуществления определенной "идеальной задачи" <373>. Следует различать материальное содержание и формальную правовую природу (мягкое или твердое право). С материальной точки зрения принципы содержат абстрактные положения, многие из которых возникли не в рамках международного права, а в национальном праве или в экологическом праве ЕС. Формально они могут перейти в категорию твердого права (hard law), если станут общепризнанным международным обычаем или обязательной нормой международного договора. Проблемы окружающей среды нередко можно разрешить только в последовательном и многоступенчатом процессе приобретения знаний. В рамках процесса познания инструменты, ориентированные на необходимые принципы правового развития <374>, должны быть адаптированы и конкретизированы, например при помощи протоколов, которые, будучи полноценными международными договорами, точнее определяют содержание широко распространенных в области охраны окружающей среды рамочных конвенций, устанавливающих принципы и институциональные рамки в отраслевой правовой политике.

--------------------------------

<366> См.: абз. 104 и след.

<367> UN Doc E/CN.17/1996/17/Add 1 01.03.1996, Report of the Expert Group Meeting on Identification of Principles of International Law for Sustainable Development; UN Doc UNEP/IEL/WS/3/2 04.10.1996, Final Report of the Expert Group Workshop on International Environmental Law Aiming at Sustainable Development.

<368> См.: Lang. UNPrinciples and International Environmental Law, MPYUNL 3 (1999) 157ff; Schroeder. Die Koordinierung der internationalen zum Schutz der Umwelt, 2005; Durner (Fn 302). Критические замечания см.: Beyerlin. "Prinzipien" im - ein pathologisches ? FS Steinberger, 2002, 31ff. Обзор см.: Epiney. Zur - , JuS 2003, 1066 (1067ff).