Условно все федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.
К первой группе относятся те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предметом исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор.[45]
Впервые подобная система разграничения компетенции была осуществлена в США. Американская конституция установила систему “дуалистического федерализма”, в основу которого положено жесткое разграничение сфер компетенции союза и штатов.
Полномочия Конгресса указаны в разделе 8 ст.1 Конституции США. Законы Соединенных Штатов и договоры, заключенные их органами, являются “высшими законами страны”. Раздел 9 той же статьи перечисляет конституционные ограничения полномочий Конгресса, а раздел 10- области, в отношении которых вводятся ограничения для штатов. Поправка 10, вступившая в силу в 1791 г., отразила требования антифедералистов и определила, что “полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не закрепленные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом”. В каждом штате, следовательно, сосуществуют две системы права: федеральное право и право штата.
Дуалистический принцип разграничения компетенции между союзом и членами федерации применяется с определенными дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике, Бразилии.
В Швейцарии внешние сношения в принципе подлежат ведению Конфедерации. Согласно ст.8 Конституции[46] только Конфедерации принадлежит право объявлять войну и заключать мир, вступать в международные союзы и заключать договоры с иностранными государствами, в частности, таможенные и торговые договоры. В настоящее время в Швейцарии сфера исключительной федеральной компетенции охватывает оборону, таможенное дело, эмиссию денег, железные дороги и многое другое.
Конкурирующая компетенция конфедерации и кантонов распространяется на гражданское право, включая интеллектуальную собственность, уголовное право, трудовое право, режим иностранцев и др. В области финансирования образования, национальных и региональных публичных работ, национальных дорог конфедерация устанавливает общее регулирование, а исполнение осуществляется кантонами; в случае несоблюдения федеральных требований кантональное исполнение может заменяться федеральным.
Исключительная компетенция кантонов распространяется на такие сферы, как больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Конфедерация может делегировать кантонам осуществление некоторых своих полномочий.
Во вторую группу объединяются федерации, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящимся к двум сферам компетенции. Первый перечень, примерно одинаковый, - это вопросы, входящие в исключительную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, закрепленной в федеральной конституции, может быть либо исключительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ).
Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде. Акт о Британской Северной Америке 1867 г.[47] в свое время закрепил и продолжает регулировать федеративное устройство страны, отношения центральной исполнительной и законодательной властей, распределение компетенции между федерацией и провинциями, устанавливает судебную систему страны.
Распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно тщательно проработано в Основном законе Германии[48], причем компетенция разграничена применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам. Как указано в ст.30, “Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования.” Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о принципиальной децентрализованности германской федерации.[49]
В сфере исключительного законодательства Федерации земли могут законодательствовать лишь иногда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом (ст.71). К этой сфере ст.73 отнесла 12 позиций. В сфере конкурирующего законодательства, согласно ст.72, земли могут законодательствовать. Когда по соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же должна законодательствовать в этой сфере, если это в общегосударственных интересах необходимо для установления равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранения правового или экономического единства. Статья 74 определят сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 28 позиций.
К третьей группе относятся те федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую группу входит перечень предметов ведения членов союза. Третью группу полномочий составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов.
Так, Конституция Индии выделяет три сферы полномочий, строго определяя границы каждой из них. Разграничение компетенции между союзом и штатами регулируется главой 1 части 11 Конституции и седьмым приложением к Конституции. В первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Союза. Перечень 1 – “Перечень вопросов, отнесенных к компетенции союза” - содержит в себе 98 пунктов. Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов. Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции Союза и штатов. По всем этим вопросам законодательствовать может как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом Союза. Об этом совершенно определенно говорит статья 251 Конституции Индии: “…если какое- либо положение закона, изданного легислатурой штата, противоречит какому-либо положению закона, изданного парламентом, …преимущественную силу имеет закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после издания закона легислатурой штата.” Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции Союза.[50]