Возможно, в будущем появятся новые формы государственно-территориального устройства, и это лишь еще раз доказывает перспективность и необходимость рассмотрения данной темы.

ВВЕДЕНИЕ

Для постижения такого сложного социального института, как государство, в отечественной правовой науке особое место выделяется изучению формы государства. Исторически сложилось так, что сначала появились государства, формы которых, прежде всего, определяла форма правления; более того, таких категорий, как форма государственного устройства или политический режим попросту не существовало. Необходимость во вводе классификации по форме государственного устройства появилась в XVII-XVIII веках, когда начала складываться такая форма, как федерация. Таким образом, в древности и в средние века все государства были унитарные. Сейчас наиболее распространенной формой государства является демократическая федеративная республика. Именно в ней наиболее четко проявляются все современные воззрения на то, каким должно быть общество.

Основные изменения государственно-территориального устройства происходят в сторону предоставления в унитарных государствах большей автономии, вплоть до политической, административно-территориальным единицам; в сторону сочетания центрального управления и самоуправления на местах. В последнее время в Европе наблюдаются противоречивые тенденции: с одной стороны, образуются новые федерации (Бельгия – 1994 г.), а с другой стороны – в 90-е годы ХХ века произошел распад некоторых федераций (СССР, Чехословакия, Югославия).

Возможно, в будущем появятся новые формы государственно-территориального устройства, и это лишь еще раз доказывает перспективность и необходимость рассмотрения данной темы.

Задачи данного исследования следующие:

- раскрыть понятие формы государственно-территориального устройства;

- охарактеризовать признаки и особенности унитарного и федеративного государства;

- выделить формы и виды автономий;

- проанализировать варианты распределения компетенции между федерацией и ее субъектами;

- раскрыть конституционные процедуры разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами;

- рассмотреть особенности федеративного устройства Российской Федерации;

- обобщить и определить основные закономерности изменения форм государственно-территориального устройства в современном мире.

Базой данного исследования являются следующие нормативно-правовые акты:

- Маастрихские соглашения о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г.,

- Амстердамский договор о Европейском Союзе 1997 г.,

- соглашения между государствами-участниками о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.,

- Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.,

- Конституции стран Европейского Союза,

- Конституции стран СНГ,

- Конституции стран Восточной Европы,

- Конституции США, Канады, Индии,

- Конституция Российской Федерации 1993 г.

В результате проведенного исследования были подробно изучены и проанализированы работы ведущих юристов-правоведов и государствоведов. При написании параграфов о понятии и признаках унитарных и федеративных государств руководствовались работой Мишина А.А. “Конституционное (государственное) право зарубежных стран”, в которой четко определены и раскрыты признаки унитарного и федеративного государств. Понятие конфедерации как формы территориально-политического устройства Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. “Конституционное право зарубежных стран”, где также определены основные способы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Особого внимания заслуживает вступительная статья к сборнику нормативно-правовых актов “Конституции зарубежных государств” Страшуна Б.Л., где глубоко проанализированы основные тенденции изменения государственно-территориального устройства на современном этапе. Проблема сецессии рассмотрена на основе работы Арановского К.В. “Государственное право зарубежных стран”. При анализе особенностей политико-территориального устройства на современном этапе. При анализе особенностей политико-территориального устройства стран СНГ была использована книга Михалевой Н.А. “Конституционное право зарубежных стран СНГ”.

При написании параграфа о видах и формах автономий руководствовались основными положениями книги Чиркина В.Е. “Конституционное право зарубежных стран”, в которой также дана классификация федеративных государств.

Автор не претендует на исчерпывающее изложение материала. Дальнейшего детального и разностороннего изучения заслуживает проблема сближения децентрализованных унитарных форм государственно-территориального устройства и федеративных; различные подходы к определению особенностей форм автономий и другие.

КАТЕГОРИЯ

При анализе политической системы государства важное значение имеет форма государственно-территориального устройства, под которой понимают национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов.

Вопрос о государственно-территориальном устройстве - это вопрос о том, как организована территория данного государства, из каких частей она состоит и каково их правовое положение. В это понятие входит проблема соотношения и взаимосвязи между различного рода органами (административными, муниципальными, субъектов федерации) существующими в территориальных структурах данного государства, с центральными органами государственной власти.

Унитарное государство представляет собой политически однородное государство, с единой конституцией, судебно-правовой системой, гражданством, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью.

Говоря о различных формах государственного устройства, необходимо упомянуть такое распространенное в прошлом, но не свойственное новому времени образования, как империя. Империи – это сложные многонациональные государства, создаваемые с помощью захвата и насильственного удержания в своем составе суверенных соседних государств.

Можно было отнести Южно-Африканскую республику, удерживавшую в течение десятилетий в своем составе Намибию.[3]

От федерации как формы территориально-политического устройства государства следует отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, политические, экономические. Со временем конфедерация может перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и Эмиратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией. Государства-члены конфедерации сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в пределах, которые определены конфедеративным договором.[4]

Своеобразной формой конфедерации является Содружество Независимых Государств (СНГ). Своеобразие его состоит в том, что оно образовалось в результате распада некогда единого государства – СССР. В силу этого в основу процесса объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедераций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций - стремления к суверенитету бывших союзных республик СССР и их хозяйственно-экономической зависимости друг от друга, явившейся результатом многолетнего совместного развития. И эти две тенденции – объединительная и разделительная - делают этот союз непрочным, а его субъектов - незавершенными государствами.

В послевоенное время отчетливо проявилась новая тенденция в развитии основных законов зарубежных стран, главным образом в странах Западной Европы. В Конституциях государств, входящих в Европейские сообщества, в 1993г. переименованных в Европейский Союз, получают закрепление легальные возможности добровольной передачи национальными государственными системами полномочий наднациональным организациям. Некоторые европейские государства предусмотрели возможность уступки полномочий международным организациям еще до создания общего рынка при выработке своих основных законов. Это сделали Франция (Конституция 1946г. - преамбула), Италия (Конституция 1947г.) и ФРГ (Основной закон 1949г.).[5] “Другие государства приняли поправки к своим основным законам при вступлении в общий рынок или позднее. Данное утверждение относится к Нидерландам (поправки 1956г.), Люксембургу (поправки 956г.), Ирландии (1972г.), Бельгии (1970г.), Португалии (1982г.).”[6] “Три страны предусмотрели возможность передачи части своих полномочий при принятии новых Конституций: Дания (1953г.), Греция (1975г.), Испания (1978г.).”[7] Вхождение с начала 1995г. в состав Европейского Союза Австрии, Швеции и Финляндии также должно повлечь соответствующие изменения в их основных законах.

В конституционных и законодательных положениях государств-участников Европейского Союза имеются легальные возможности для того, чтобы право этого Союза обладало преимущественной силой по сравнению с национальным правом. Иными словами, право сообществ приобрело наднациональный характер и имеет общие, т. е. одинаковые, условия для применения во всех государствах - их членов. Юридические нормы, вырабатываемые Сообществами, заменили в национальном праве те сферы, которые отнесены к компетенции Сообществ. Другими словами, внутри европейских Сообществ произошло распределение компетенции между государствами-членами и органами Сообществ. Само функционирование Сообществ, передача полномочий их органам, установленный юридический механизм “гармонизации” национального права Сообществ воздействуют на национально-правовые институты, требуют их приспособления к новым реалиям, координации деятельности национальных институтов внутри страны с органами ЕС. Участие в ЕС воздействует на многие национальные институты. Нельзя не видеть, что органы государств- членов находятся в подчиненном положении по отношению к органам ЕС. Они потеряли свободу от действий в областях, переданных в ведение международных организаций. В то же время члены ЕС контролируют исполнение международных норм на своей территории. Следовательно, нельзя говорить об утрате ими своего суверенитета. К тому же государства могут выйти из состава ЕС, поэтому речь должна идти лишь о передаче части своих суверенных прав наднациональным органам.

Унитарное государство представляет собой политически однородное государство, с единой конституцией, судебно-правовой системой, гражданством, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью.

Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, имеют в своем составе инонациональные образования, пользующиеся автономией, компетенции которой определяются центральной властью.

Данная форма государственного устройства является преобладающей. К унитарным государствам относятся небольшие по территории средние и малые государства Европы и других континентов: Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран.[8]

Унитарное государство представляет собой наиболее простую форму территориального устройства. Оно воплощает классические представления о политическом объединении нации под единой властью. В данной форме только один субъект обладает государственностью - само государство. Оно является единым политическим центром общества. Только ему присущ государственный суверенитет.

Единый государственный суверенитет подтвержден основным законом и конституцией. Основной закон закрепляет исключительную и нераздельную государственность на всей территории страны. Речь идет о запрете на сецессию именно территорий, а не проживающих там общностей, Если местное сообщество приобретает свойство народа, нации, претендует на международное признание, то вступают в действие международно-правовые нормы о праве народов на самоопределение, на собственную национальную государственность. В этом случае может состояться обособление и даже полное отделение фактически возникшего, учрежденного народом государства. Например, арабы, проживающие на западном берегу Иордан, настояли на своем праве самоопределения. Вполне возможно, что их самостоятельность приобретает форму государства и повлечет обособление от Израиля. Но до тех пор, пока территориальное сообщество людей силой оружия или политической борьбой не докажет того, что оно является народом, считается, что унитарное государство остается формой единого, хотя бы и многонационального народа, и статус территории не является формой, выражающей суверенитет. До этих пор право отделения территории от государства юридически не существует.[9] Для стран с унитарной формой государственного устройства характерны следующие основные признаки:

1. Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений, которая подтверждает единый государственный суверенитет. Например, ст.2 конституции Испании 1978г. гласит: “Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и районов, ее составляющих и солидарность между всеми ними.”[10]

2. Единая система высших органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны. Функциональная, предметная и территориальная компетенция высших органов государственной власти и подчиненной им центральной администрации ни юридически, ни фактически не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов. Например, в ст.8 Конституции Испании 1978 г. указано: “Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство.”[11] Унитарная форма ограничивает права территорий и их органов преимущественно решением местных дел. Обычно территории не имеют права участвовать в государственной политике.

3. Единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую политическую принадлежность. Никакие административно-территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут. Однако в республиках, имеющих в своем составе национально-государственные образования, могут существовать два уровня единого гражданства, например, гражданство Узбекистана и Каракалпакстана. Однако национально-государственное образование может иметь гражданство при условии признания его статуса как государства.[12]

4. Единая система права. Местные органы управления обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность носит сугубо подчиненный характер. Так, Конституция Республики Беларусь 1994г.[13] определяет полномочия местного управления следующим образом: “Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов”.

5. Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы, создаваемые в административно-территориальных единицах, представляют собой звенья единой централизованной судебной системы. Так в ст. 152 Конституции Испании 1978г. сказано: “Высший суд правосудия, без ущерба для юрисдикции верховного суда, является высшим органом судебной власти в автономном сообществе…”[14]

6. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах местные органы управления в той либо иной степени подчинены центральным органам государственной власти и центральной администрации. Их правовой статус определяется правовыми нормами единой общегосударственной системы права. Так, Конституция Беларуси 1994 г. закрепляет деление государственной территории на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Устанавливается, что административно-территориальное деление государства определяется законом (ст.9 Конституции Беларуси).

Унитарное государство – это единое, слитное государство. Оно состоит из административно-территориальных единиц - областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние - на общины, коммуны и т.д. В отдельные административно-территориальные единицы выделяются города, особенно крупные. Города и крупные села тоже часто имеют статус общин, иногда органы местного самоуправления существуют и в мелких селах, входящих в общину.

Число звеньев в административно-территориальном делении может быть различным. В единичных очень маленьких государствах, например, в Науру и Тувалу в Океании, каждое из которых насчитывает менее 10 тысяч жителей, вообще нет административно-территориального деления, в некоторых странах оно двухзвенное. Например, в Японии иерархическая система административно-территориального деления строится на основе двух звеньев: верхнее звено образуют префектуры, а низовое звено – города, поселки, сельские общины.

Наиболее распространено трехзвенное административно-территориальное деление: область - район - община. Например, Италия делится на области, провинции, коммуны. Некоторые из таких единиц рассматриваются в качестве территориальных коллективов, и тогда в них создаются местные органы самоуправления, другие такого статуса не имеют, и в этом случае создаются только органы местного самоуправления.

Например, в Италии органами местного самоуправления в провинциях и коммунах являются выборные советы, джунты. Глава джунты и выборные мэры в коммунах.[15]

“С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и местных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные.”[16]

Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых странах муниципальные органы вообще отсутствуют и административно- территориальные единицы управляются назначаемыми агентами центральной власти. В других странах местные выборные органы самоуправления создаются, но они под прямой (Франция, Турция, Япония) или косвенный (Великобритания, Новая Зеландия) контроль центральной администрации.

Совсем не обязательно политически единое государство становится централизованным в административном отношении. В этой форме устройства за гражданами, общественными ассоциациями и прочими субъектами могут быть признаны различные права, свободы. Не являются исключением и территории. Права территорий в унитарном государстве являются более или менее обширными, вплоть до местного самоуправления. Однако эти полномочия, местные свободы и привилегии принадлежат территории не по собственному праву, а приобретаются в силу закона, изданного государством. Наиболее свободным правовым положением территорий может быть статус юридического лица. А в большинстве случаев местные органы администрации подчинены правительству.[17]

В централизованном унитарном государстве административно- территориальные единицы единолично управляются назначенными из центра чиновниками. А выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави).

В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориальным единицами, либо непосредственно назначаются “сверху”, либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местными представительными органами. В некоторых европейских государствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а административное управление осуществляют назначенные правительством чиновники (начальники областей - в Болгарии, воеводы - в Польше). Так, согласно ст.69 Малой Конституции Польши, органом правительственной администрации и представителем Правительства в воеводстве является воевода. Он назначается и отзывается Председателем Совета министров.

Полностью централизованных унитарных государств нет, в общинном звене существуют те или иные выборные органы местного самоуправления, которые нередко сохраняются в условиях военных режимов (Нигерия).[18]

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чиновниками существуют избранные населением муниципальные органы. Права выборных органов на местах существенно ограничены, а правительственные агенты обладают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

Например, во Франции региональное и местное самоуправление сочетается с государственным управлением. Это вытекает из частей второй и третьей ст.2 Конституции. Органы государственной администрации действуют в регионах, департаментах, округах. В коммунах функции государственного управления возложены на мэров. Совет министров назначает в каждый департамент префекта. Префект представляет государство, правительство и каждого из его членов и информирует их о событиях на подведомственной территории, руководит деятельностью местных государственных служб.

Кроме того, в децентрализованном унитарном государстве существует достаточно четкое разграничение полномочий между центральной властью и властью местных территориальных сообществ, что сближает эти государства с федерациями.

Формы и виды автономии.

Наряду с административно-территориальными единицами в унитарном государстве может быть одно или несколько автономных образований. В зависимости от этого различаются простые и сложные унитарные государства. В простом унитарном государстве существуют только административно-территориальные единицы, в сложном есть автономия. Простыми унитарными государствами являются: Беларусь, Польша, Болгария и т. д. Согласно ч.1 ст.2 Конституции Болгарии[19], в ней не допускаются автономные территориальные образования.

Корпоративная.

Территориальная.

Персональная автономия (национально-культурная) обычно создается, когда какие- либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно и создают объединения (Австрия, Венгрия), которые в основном занимаются вопросами культуры, быта. Они создают свои выборные органы, иногда посылают своего представителя в парламент, имеют представительство при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры, особенно если это касается национальностей. В Скандинавских странах (Швеции, Норвегии, Финляндии) саамы создают свой выборный совет – его часто называют саамским парламентом, есть и межгосударственный совет саамов. Последний занимается не столько вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство.

В Конституции Болгарии[24] установлено, что в республике национальные и этнические меньшинства являются участниками осуществления власти народа - государствообразующими факторами. Республика предоставляет им охрану, обеспечивает их коллективное участие в общественной жизни, развитие их культуры, употребление их языка, обучение на родном языке. Законы обеспечивают на территории страны представительство этих меньшинств.

Национально-культурная автономия означает право этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания на основании волеизъявления или по инициативе отдельных граждан национальных, культурных центров, национальных обществ и землячеств.

В Конституции Венгрии[25] установлено, что в республике национальные и этнические меньшинства являются участниками осуществления власти народа – государствообразующими факторами. Республика предоставляет им охрану, обеспечивает их коллективное участие в общественной жизни, развитие их культуры, употребление их языка…

Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей. Для которых нередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе. Должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями. Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Территориальные автономии обычно бывают национально- территориальными или этнотерриториальными, но бывают и основаны не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (Азорские острова в Португалии), иногда включают в название наименование национальности (Иранский Курдистан), а в отдельных случаях – и определение автономии (Автономная Республика Крым). Иногда одни и те же этнические группы одновременно используют разные формы автономий (Саамы в Швеции и Норвегии).

В зависимости от объема полномочий существуют две формы территориальной автономии: политическая (законодательная) и административная (местная), хотя есть и некоторые переходные, промежуточные состояния, соединяющие отдельные черты той и другой (Шри- Ланка).[26]

Политическая автономия имеет внешние признаки государственности. Она обладает правом законодательства по местным вопросам, перечень которых указан в Конституции или в специальном законе об автономии, как это было с иранским Курдистаном в 1947 г., а иногда также и правом участия в решении некоторых общегосударственных вопросов (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии). В автономии создается парламент, иногда двухпалатный, который принимает законы. Политическая автономия образует свой исполнительный орган. Это может быть коллегия, избранная законодательным советом автономии, а может быть и его председатель, который создает различные службы.

Иногда политическая автономия имеет свое гражданство, принимает конституцию. В Италии конституционные законы о пяти крупнейших автономиях принимает парламент, иногда принимается положение об автономии ее органами, но утверждается парламентом.

К формам политической автономии в странах СНГ можно отнести: Нахичеванская Автономная Республика в Азербайджане; Абхазская и Аджарская Автономные Республики в Грузии; Гагаузская Автономная Республика в Молдове; Республика Каракалпакстан в Узбекистане.

Согласно ст.163 Конституции Азербайджана[27] Нахичеванская Автономная Республика является автономным государством в составе Азербайджанской Республики. Статус Нахичеванской Автономной Республики устанавливается Конституцией Азербайджана и Конституцией Нахичеванской Автономной Республики. Законодательную власть в ней осуществляет парламент, исполнительную – Кабинет министров, судебную – суды Нахичеванской Автономной Республики. Конституция Нахичеванской Автономной Республики не должна противоречить Конституции и законам Азербайджанской республики.

Административная автономия не обладает правом создавать собственные местные законы, однако по сравнению с обычными административно- территориальными единицами наделены некоторыми дополнительными правами. В Китае, например, она может участвовать во внешнеэкономических отношениях с другими государствами. Кроме того, в судопроизводстве

Таким образом, унитарное государство представляет собой единое, политически однородное государство, с единой конституцией, судебно-правовой системой, гражданством, состоящие из административно- территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью.

В современном мире более 20 федеративных государств. Они расположены на различных континентах – в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), В Азии (Индия, Малайзия и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия), в Океании (Австралия, Соединенные Штаты Микронезии и др.).

Близки к федеративному устройству Папуа–Новая Гвинея, Южно- Африканская Республика и др. Хотя определения “федерация” в основных законах этих государств нет, и некоторые исследователи считают их своеобразными “региональными государствами”. Уникальной является федерация Боснии и Герцеговины (мусульманско-хорватская), расположенная внутри государства с одноименным названием - тоже Босния и Герцеговина, в состав последней входит еще Республика Сербская. Есть полуколониальные федерации, например, Федерация Антильских островов, куда губернатора назначают Нидерланды. Многие юристы относят к федерациям своеобразную переходную форму, имеющуюся в Италии и Испании, и сочетающую черты унитарного государства и федерации. В 1996- 97гг. в Италии даже обсуждались поправки к Конституции, предполагавшие, среди прочего, ввести главу о федерации.

Элементы государственного федерализма присущи некоторым международным объединениям, особенно европейскому Союзу. Достаточно сказать, что в нем существуют свой парламент, свой совет министров и единая валюта – евро. Союзное государство Белоруссии и России, провозглашенное в 1999г., тоже предусматривает надгосударственные органы (Парламент, Высший государственный совет, Совет министров).

Концепция суверенитета субъектов федерации всегда была связана с правом их выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции государственного суверенитета союзных республик именно нормы конституции о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако в современном конституционном праве эти положения не приняты. В США право сецессии было отвергнуто вскоре после гражданской войны, Когда Верховный суд постановил, что союз США нерасторжим. Война с кантонами – ее цессионистами, была и в Швейцарии в 1947 г. Их силой заставили вернуться в конфедерацию.

Проблема сецессии в союзном государстве простого решения не имеет. Только в отдельных федерациях сецессия прямо запрещена или прямо разрешается. В большинстве основных законов данный вопрос не оговорен. В одних странах это умолчание подразумевает запрет выхода из федерации. В других федерациях его следует расценивать, как нежелание юридически подготавливать процедуру распада союза. В первом случае субъекты федерации безвозвратно отчуждают союзу право распоряжаться их судьбой. Во втором - федерация не имеет фактической возможности запретить штатам или землям, эмиратам или султанатам выходить из ее состава. Если считать суверенитет основой государственности, то можно предположить, что выход из федерации в принципе не исключен и его можно выполнить юридически корректно. Суверен вправе выбирать и устанавливать наиболее предпочтительную для себя форму государственности. Он также вправе отказаться от прежнего государственного устройства, в создании которого принимал участие.[39]

С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ), несубъектов – федеральных территорий, владений и других – в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. В мире таких федераций нет. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн. имеют 4 голоса, земли с населением свыше 6 млн. – 5 голосов, земли с населением свыше 7 млн. – 6 голосов.[40]

Асимметричной федерацией является Индия. Помимо штатов, в индийскую федерацию входит еще такая специфическая форма значительно ограниченной автономии, как союзная территория. Семь существующих в настоящее время союзных территорий имеют набор органов управления, аналогичный штатам, хотя их автономия уже.

Создание федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые из них созданы на основе союза, объединения независимых государств (например, образование Танзании на основе объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически, но не юридически, некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовались “сверху”, актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе конституции 1973г.). Первая группа стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями.

Американская федерация имеет договорную природу: эта федерация была создана 13 штатами, первоначально согласившимися на конфедерацию с сохранением своего суверенитета. Однако в дальнейшем штаты, сохранив многие традиции самостоятельности, по существу утратили свой суверенитет и не обладают правом выхода из состава США.

Вторая группа федераций – это федерации на основе автономии или конституционные федерации. Субъекты таких федераций не обладают суверенитетом, зачастую не имеют собственных конституций, их границы иногда изменяются актами центральных органов. При этом мнение субъектов должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер.

Деление федераций на указанные две группы в современных условиях имеет преимущественно исторический характер. После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о суверенитете субъектов и оправе выхода. Подавляющее большинство федераций основаны фактически на принципах автономии их составных частей.[41]

Субъектами

При анализе федерализма одним из наиболее сложных является юридическое и фактическое разграничение между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения объема в предметной компетенции как союза в лице его высшего законодательного органа – парламента, так и субъектов федерации в лице их законодательных собраний.

Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в федеративных государствах подразделяется на четыре основных элемента:[42]

1. Исключительная компетенция федерации – только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключител