Система та повноваження адміністративних судів

Адміністративні суди є спеціалізованими судами у системі судів загальної юрисдикції1. Адміністративні суди утворюються і ліквідуються Президентом України за поданням міністра юс­тиції України, погодженим з Головою Верховного Суду Украї­ни або головою відповідного вищого спеціалізованого суду2. Так, відповідно до Указу Президента України від 1 жовтня 2002 р. № 889/2002, в системі судів загальної юрисдикції утво­рено Вищий адміністративний суд України з місцезнаходжен­ням у м. Києві. Кількість суддів Вищого адміністративного суду України, відповідно до Указу Президента України від 7 листо­пада 2002 р. № 995/2002, становить 65 осіб, а 22 грудня 2004 р. Указом Президента України призначено першого в історії ад­міністративного судочинства Голову Вищого адміністративного суду України. Отже, започатковано реальне створення адміні­стративного судочинства.

Указом Президента України від 16 листопада 2004 р. № 1417/2004 з 1 січня 2005 р. у системі адміністративних судів України утворено 27 окружних адміністративних судів, від­повідно до адміністративно-територіального поділу — в кожній області, Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севасто­полі, а також утворено 7 апеляційних адміністративних судів: Дніпропетровський, Донецький, Київський, Львівський, Одесь­кий, Севастопольський, Харківський. Повноваження вказаних апеляційних адміністративних судів поширюються на такі те­риторії:

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд — Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області;

Донецький апеляційний адміністративний суд — Донецька, Луганська області;

Київський апеляційний адміністративний суд — Вінниць­ка, Житомирська, Київська, Черкаська, Чернігівська області та м. Київ;

Львівський апеляційний адміністративний суд — Волинсь­ка, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Рівненська, Тернопільська, Хмельницька, Чернівецька області;

Одеський апеляційний адміністративний суд — Мико­лаївська, Одеська, Херсонська області;

Севастопольський апеляційний адміністративний суд — Ав­тономна Республіка Крим, м. Севастополь;

Харківський апеляційний адміністративний суд — Пол­тавська, Сумська, Харківська області.

Аналіз зазначених указів Президента України та статей 18— 20 Кодексу адміністративного судочинства України дає підста­ви стверджувати про наявність в Україні певної системи ад­міністративних судів, яка складається із:

1) місцевих адміністративних судів, до яких входять:

· місцеві загальні суди (районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди, а також військові суди гарнізонів) як ад­міністративні суди;

· місцеві окружні адміністративні суди, що утворені в Авто­номній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі;

2) апеляційних адміністративних судів;

3) Вищого адміністративного суду України;

4) Верховного Суду України.

Місцеві адміністративні суди є судами першої інстанції і розглядають справи, пов´язані з правовідносинами у публічно-правовій сфері (справи адміністративної юрисдикції). Підсуд­ність окремих категорій справ, а також порядок їх розгляду визначаються процесуальним законом1. Місцеві адміністратив­ні суди здійснюють:

1. правосуддя в порядку, встановленому процесуальним за­коном;

2. процесуальні дії та організаційні заходи для забезпечен­ня розгляду справи;

3. контроль за своєчасним зверненням до виконання судо­вих рішень;

4) ведення судової статистики;

5) інші передбачені законом повноваження.

Апеляційні адміністративні суди утворюються в апеляційних округах відповідно до зазначеного Указу Президента України. До складу апеляційного суду входять судді, як правило, обрані на посаду судді безстроково. У складі апеляційного адміністра­тивного суду можуть утворюватися судові палати з розгляду ок­ремих категорій справ за встановленою спеціалізацією в межах адміністративної юрисдикції.

Апеляційні адміністративні суди:

1. переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів, які знаходяться в межах їх територіальної юрисдикції, в апеляційному перегляді як суди апеляційної інстанції;

2. ведуть та аналізують судову статистику, вивчають і уза­гальнюють практику в адміністративних справах;

3. надають методичну допомогу в застосуванні законодав­ства місцевим судом;

Мають інші передбачені законом повноваження.

Судом апеляційної інстанції може бути й Вищий адміністра­тивний суд України у випадках перегляду в апеляційному по­рядку судового рішення окружного адміністративного суду, те­риторіальна юрисдикція якого поширюється на м. Київ, лише щодо встановлення Центральною виборчою комісією резуль­татів виборів чи всеукраїнського референдуму (ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 172, ч. 6 ст. 177 КАСУ).

Вищий адміністративний суд України діє як суд першої інс­танції лише у випадках: а) щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського ре­ферендуму; б) щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (ч. 4 ст. 18 КАСУ), а також як суд касацій­ної інстанції (ст. 210 КАСУ).

Вищий адміністративний суд:

1. розглядає в касаційному порядку адміністративні справи у сфері публічних правовідносин;

2. веде та аналізує судову статистику, вивчає й узагальнює судову практику;

3. надає методичну допомогу судам нижчого рівня з метою однакового застосування норм Конституції України та законів у судовій практиці на основі її узагальнення та аналізу судової статистики; дає судам нижчого рівня рекомендаційні роз´яснення з питань застосування законодавства;

4) здійснює інші повноваження, передбачені законом.
Верховний Суд України переглядає судові рішення за винят-
ковими обставинами. Перегляд таких рішень є різновидом ка-
саційного провадження. Підставами для провадження за ви­нятковими обставинами є:

1. неоднакове застосування судом касаційної інстанції од­нієї й тієї самої норми права;

2. визнання судових рішень міжнародною судовою устано­вою, юрисдикція якої визнана Україною? такими, що порушу­ють міжнародні зобов´язання України.

Верховний Суд України переглядає судові рішення за ви­нятковими обставинами у складі судів його Судової палати в адміністративних справах.

Верховний Суд України:

1. переглядає в порядку повторної касації справи за винят­ковими обставинами;

2. дає судам роз´яснення з питань застосування законо­давства на основі узагальнення судової практики та аналізу су­дової статистики;

3. у разі необхідності визнає нечинними роз´яснення Пле­нуму Верховного адміністративного суду України;

4) звертається до Конституційного Суду України щодо
офіційного тлумачення Конституції України та законів;

1. веде та аналізує судову статистику, вивчає та узагальнює с

2. Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ

3.

4.

5. Повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства визначаються Кодексом адміністративного судочинства України (далі за текстом КАС України)

6. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

7. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

8. До адміністративного суду має право звернутися кожна особа, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

9.

10. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

11.

12. 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

13.

14. 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

15.

16. 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

17.

18. 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

19.

20. 5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

21.

22. 6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

23.

24. Частиною 2 ст. 18 КАС України визначена предметна підсудність окружних адміністративних судів, відповідно до якої окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

25.

26.

27. Предметна підсудність адміністративних справ

28. 3. Правила предметної підсудності дозволяють визначити, адміністративний суд якої ланки розглядатиме адміністративну справу у першій інстанції.

29. 4. Згідно з коментованою статтею судами першої інстанції в адміністративних справах є:

30. 1) місцеві загальні суди;

31. 2) місцеві (окружні) адміністративні суди;

32. 3) Вищий адміністративний суд України.

33.

34. Апеляційні адміністративні суди справ у першій інстанції не розглядають.

35. 5. До створення і початку діяльності окружних адміністративних судів при визначенні предметної підсудності адміністративних справ слід керуватися також пунктами 5 і 6 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ, оскільки предметну підсудність справ цим судам розподілено між місцевими загальними та місцевими господарськими судами.

36.

37. Предметна підсудність адміністративних справ місцевим загальним судам

38. 6. Місцеві загальні суди при розгляді і вирішенні адміністративних справ є адміністративними судами у розумінні пункту 2 статті 3 КАСУ. Місцевими загальними судами відповідно до частини першої статті 21 Закону України "Про судоустрій України" є районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди. Також місцевими загальними судами визнаються військові суди гарнізонів, але, виходячи з пункту 8 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ, після набрання чинності Кодексом (тобто з 1 вересня 2005 року) військові суди не можуть відкривати провадження в адміністративних справах і розглядати їх.

39. 7. За загальним правилом, встановленим частиною першою коментованої статті, місцевим загальним судам (районним, районним у містах, міським та міськрайонним судам) як адміністративним судам підсудні:

40. 1) адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;

41. 2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

42. 8. Що стосується першої категорії справ, то це насамперед справи за участю органів і посадових осіб місцевого самоврядування. До органів місцевого самоврядування статтею 140 Конституції України і статтею 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" віднесено:

43. 1) сільські, селищні, міські, районні у містах ради;

44. 2) виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної у місті ради;

45. 3) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

46. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи.

47. Головними посадовими особами місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голови (стаття 12 Закону).

48. До системи місцевого самоврядування статтею 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" також включені органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети).

49. Якщо спір виник між органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, з одного боку, і державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, їх посадовою особою, з іншого боку, то його належить розглядати в окружному адміністративному суді, а не в місцевому загальному суді (див. пункт 1 частини першої і частину другу коментованої статті).

50. 9. Щодо другої категорії, то місцевим загальним судам підсудні всі адміністративні справи стосовно оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення. Слово "всі" вказує на те, що місцевим загальним судам підсудні такі справи незалежно від того, хто є відповідачем у них - орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, або й інший суб'єкт.

51. Водночас постанову суду (судді) у справі про адміністративні правопорушення, прийняту за правилами Кодексу України про адміністративні правопорушення, не може бути переглянуто за правилами адміністративного судочинства, оскільки суд (суддя) у цьому випадку виступає не суб'єктом владних повноважень, а органом правосуддя. Таку постанову може бути переглянуто лише в порядку частини першої статті 294 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

52. 10. Крім того, КАСУ відносить до предметної підсудності місцевих загальних судів такі адміністративні справи:

53. 1) щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій, за винятком рішень дій чи бездіяльності:

54. - Центральної виборчої комісії та її членів;

55. - виборчої комісії Автономної Республіки Крим, обласної виборчої комісії, Київської чи Севастопольської виборчих комісій щодо підготовки та проведення місцевих виборів, а також членів зазначених комісій;

56. - територіальної (окружної) виборчої комісії щодо підготовки та проведення виборів Київського чи Севастопольського міського голови, а також членів зазначених комісій;

57. - територіальних (окружних) виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, а також членів зазначених комісій;

58. - обласних комісій з референдуму і комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених комісій (частина п'ята статті 172 КАСУ);

59. 2) щодо уточнення списку виборців (частина друга статті 173 КАСУ);

60. 3) щодо оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, власників та творчих працівників засобів масової інформації, що порушують законодавство про вибори та референдум (частина третя статті 174 КАСУ);

61. 4) щодо оскарження дії чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної, міської ради (частина третя статті 174 КАСУ).

62.

63. Предметна підсудність справ окружним адміністративним судам

64. 11. За загальним правилом, встановленим частиною другою коментованої статті, окружні адміністративні суди вирішують як суди першої інстанції адміністративні спори, у яких стороною є державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їхня посадова чи службова особа. Більш високий рівень таких судів і відірваність їхньої територіальної юрисдикції від адміністративно-територіального устрою дають можливість забезпечити додаткові гарантії незалежності суддів від впливу місцевої влади.

65. 12. Крім того, КАСУ відносить до предметної підсудності окружних адміністративних судів такі адміністративні справи:

66. 1) щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності:

67. - Центральної виборчої комісії та її членів, за винятком рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму;

68. - виборчої комісії Автономної Республіки Крим, обласної виборчої комісії, Київської чи Севастопольської виборчих комісій щодо підготовки та проведення місцевих виборів, а також членів зазначених комісій;

69. - територіальної (окружної) виборчої комісії щодо підготовки та проведення виборів Київського чи Севастопольського міського голови, а також членів зазначених комісій;

70. - територіальних (окружних) виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, а також членів зазначених комісій;

71. - обласних комісій з референдуму і комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених комісій (частини третя - четверта статті 172 КАСУ);

72. 2) щодо оскарження дій чи бездіяльності кандидатів (крім кандидата у депутати сільської, селищної, міської ради), їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб'єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб'єктів виборчого процесу, що порушують законодавство про вибори чи референдум (частина третя статті 175 КАСУ);

73. 3) про дострокове припинення повноважень народного депутата України (частина перша статті 180 КАСУ);

74. 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (частина перша статті 182 КАСУ).

75. Предметна підсудність справ Вищому адміністративному суду України

76. 13. Частиною четвертою коментованої статті, як виняток, предметною підсудністю у першій інстанції наділений Вищий адміністративний суд України. Він розглядає і вирішує у першій і останній інстанції справи щодо:

77. 1) встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму (частина третя статті 172 КАСУ);

78. 2) скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (частина перша статті 176 КАСУ).

79. Віднесення цих категорій справ до підсудності Вищого адміністративного суду України обумовлено швидкоплинністю виборчого процесу чи процесу референдуму і винятковою важливістю відповідних питань. У цих справах не передбачено можливості оскарження і перегляду судових рішень Вищого адміністративного суду України, зважаючи на те, що використання цих можливостей могло би призвести до затягування стану юридичної невизначеності, зокрема щодо легітимності новообраних найвищих органів держави.

80.

81. Альтернативна підсудність адміністративних справ

82. 14. Частина третя коментованої статті наділяє позивача правом самостійно визначати предметну підсудність справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади. Під місцевими органами виконавчої влади тут слід розуміти Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські, районні державні адміністрації, територіальні (місцеві) органи центральних органів виконавчої влади, урядових органів.

83. Такі справи можуть розглядатися і вирішуватися:

84. 1) або місцевим загальним судом як адміністративним судом;

85. 2) або окружним адміністративним судом.

86. Такий підхід дає особі можливість самостійно визначити, що для неї важливіше - краща доступність суду чи додаткові гарантії щодо незалежного розгляду справи.

87. Це правило не стосується справ про адміністративні правопорушення, адже всі спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності віднесено до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів.

88. 15. Альтернативну предметну підсудність (за вибором позивача) встановлено також для випадків, про які не згадано у КАСУ, але які можуть мати місце на практиці. Йдеться, наприклад, про випадки, коли відповідачем є не державний орган, не орган Автономної Республіки Крим, не орган місцевого самоврядування, і не їх посадова чи службова особа, а суб'єкт (наприклад, підприємство), що виконує делеговані повноваження. У цьому випадку предметна підсудність визначається за правилом частини п'ятої коментованої статті: позивач подає позов за своїм розсудом до місцевого загального суду як адміністративного суду або до окружного адміністративного суду, але з дотриманням правил територіальної підсудності.

89.