Поняття, зміст і стадії конституційного процесу

Конституційно-правові відносини, як, власне, і будь-які інші від­носини, що регулюються правом, надзвичайно складні, різноманітні і багатогранні, вони відзначаються багатоаспектністю та ступеневістю. Зазначені риси вимагають встановлення у державі правових механіз­мів, процедур використання прав, виконання обов’язків, несення від­повідальності. З цією метою держава створює процесуальні норми, покликані забезпечувати оптимальну та ефективну реалізацію прав та законних інтересів суб’єктів конституційних правовідносин, закрі­плених у нормах конституційного матеріального права.

Центральне місце серед усіх видів юридичного процесу без сум­ніву займає конституційний процес. Конституційний процес (від лат. processus – проходження, просування вперед) – це встановлений нормами конституційного права порядок здійснення його суб’єктами діяльності зі створення, тлумачення та реалізації конституційно-правових та інших юридичних норм, спрямований на реалізацію матеріальних норм конституційного права в ході виконання цими суб’єктами своїх обов’язків і повноважень, здійснення окремими з них своїх прав і законних інтересів.

Сутність конституційного процесу проявляється у таких його рисах:

1) обумовлений одночасністю виникнення і узгодженістю дії процесуальних норм з матеріальними нормами, здійснення яких ці процесуальні норми забезпечують;

2) вимагає відповідності законодавчого рівня процесуальних норм законодавчому рівню відповідних норм матеріального права;

3) не суперечить положенням норм конституційного права, здій­снюється у повній відповідності з ними;

4) містить імперативну складову, встановлюючи такий процедурно-процесуальний порядок, який передбачає ба­жаний варіант реалізації конституційних прав і обов’язків, і за якого, однак, в окремих випадках правовідносин кожен суб’єкт одержує можливість самостійно і на власний розсуд, але в межах закону, обирати один з альтернативних шляхів такої реалізації;

5) ґрунтується на принципах демократизму і законності, пріори­тету прав і свобод громадян;

6) має системний характер, що забезпечує ефективну і опти­мальну організацію конституційно-процесуального регулю­вання, його послідовність і строковість.

Отже, конституційно-процесуальні норми, формуючи конститу­ційний процес, повинні визначати цільове призначення останнього, тип регульованих відносин, коло осіб, що є безпосередніми учасника­ми цього процесу, дії, що мають ними здійснюватися, строки і черго­вість здійснення цих дій, а також правові засоби, якими забезпечуєть­ся функціонування цього процесу.

Розкриваючи зміст конституційного процесу, доцільно також визначити місце процесуальних норм у правовій системі суспільства. Урегульованість правової діяльності процесуальними нормами, її якісний ступінь залежить від важливості відповідних соціальних від­носин для суспільства, їх складності та багатогранності, імперативно­го чи диспозитивного характеру регулювання матеріальних правових норм, низки інших об’єктивних і суб’єктивних факторів. Оскільки конституційне право врегульовує найбільш важливі для суспільства соціальні відносини, які відзначаються складним політико-правовим характером і багатогранною структурною побудовою, імперативним характером правового регулювання, логічно припустити, що консти­туційний процес як такий носить визначальний характер для держа­ви і всього суспільства.

Поняття конституційного процесу в науці конституційно-процесуального права прийнято розглядати в широкому і вузькому ро­зумінні. У вузькому розумінні конституційний процес традиційно ро­зуміють як встановлений законом порядок розгляду і вирішення справ органами конституційного судочинства за конституційними поданнями і зверненнями суб’єктів конституційного процесу. Також під конститу­ційним процесом інколи розуміють процедуру притягнення окремих суб’єктів конституційних відносин до конституційно-правової відпо­відальності. А іноді конституційний процес взагалі зводять до процесу розробки і прийняття конституції і конституційних законів як правової підвалини процесу державного будівництва, іншими словами, основи вже державотворчого процесу. У широкому ж розумінні конституційний процес розглядають як врегульовану конституційно-процесуальними нормами діяльність органів публічної влади та їх посадових осіб, інших уповноважених суб’єктів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм конституційного, а також деяких інших, суміжних з ним галузей права, в ході створення, тлумачення та реалізації правових норм, що становлять юридичну основу цих галузей права.

Виходячи з визначення конституційного процесу як встанов­леного конституційними нормами порядку здійснення діяльності зі створення, тлумачення та реалізації конституційно-правових та інших юридичних норм, спрямованого на досягнення певного соці­ального чи правового результату, доцільно класифікувати конститу­ційний процес за видами правової діяльності на правотворчий, правотлумачний та правореалізаційний.

Конституційно-правотворчий процес – це встановлений нор­мами конституційного права порядок діяльності суб’єктів консти­туційних відносин з аналізу та оцінки правових потреб суспільства, формування і прийняття відповідних і адекватних суспільному роз­виткові правових рішень і актів. Залежно від видів правотворчості і характеру її суб’єктів можна виділити законодавчий, виборчий і референдний процес (останні два розглядають також і з позицій правореалізаційної діяльності, якщо вважати участь громадян у цих процесах процедурою реалізації своїх політичних прав, передбачених конституцією). Відтак, у правотворчому процесі беруть участь органи публічної влади, а також народ як єдиний її законний носій.

Правотлумачний процес – це встановлений нормами конститу­ційного права порядок діяльності суб’єктів конституційних відносин, спрямований на з’ясування змісту правових норм та його роз’яснення іншим суб’єктам з метою правильної та ідентичної реалізації ними цих норм права. У правотлумачному процесі провідна роль належить органам конституційного судочинства (це встановлений процесуальним законом порядок і форма вчинення судових дій органами конституційної юстиції).

Правореалізаційний процес – це встановлений нормами конституційного права порядок діяльності суб’єктів конституційних відно­син з використання, виконання, дотримання і застосування норм кон­ституційного права, спрямований на використання цими суб’єктами наданих їм прав, виконання покладених на них обов’язків, утримання від вчинення заборонених дій та несення відповідальності за право­порушення. До правореалізаційного процесу можна віднести проце­дури і механізми реалізації громадянами своїх конституційних прав і свобод, виконання ними своїх конституційних обов’язків, процедуру притягнення суб’єктів конституційних відносин до конституційно-правової відповідальності тощо.

Суб’єктами правореалізаційного процесу можуть бути будь-які суб’єкти права. Однак в особливому виді реалізації права – правозастосуванні лише уповноважені суб’єкти права, органи публічної вла­ди можуть і мають право вчиняти дії, спрямовані на реалізацію цього виду діяльності. І саме у порядку правозастосування здійснюється основна функція держави – охорона і забезпечення дії права, а також застосування державного примусу.

Конституційний процес у широкому його розумінні базується на ряді принципів як вихідних, керівних ідеях його здійснення. Здебіль­шого основу цих принципів складають принципи діяльності окремих державних органів та їх посадових осіб, що відображають таким чи­ном правову специфіку процесуальних форм їхньої діяльності (на­приклад, загальні принципи судочинства, передбачені в Конституції, або принципи виборчого процесу, визначені виборчим законодав­ством тощо).

До основних принципів конституційного процесу (конституційно-процесуальної діяльності) можна віднести принципи:

• законності – є найважливішим принципом конституційного процесу і характеризується як режим відповідності суспіль­них відносин у конституційній сфері вимогам діючих кон­ституції і конституційних законів. Цей принцип передбачає гарантування конституційних прав і свобод громадян, неприпустимість протиставлення конституційної законності і полі­тичної доцільності, невідворотність настання відповідальнос­ті за порушення режиму законності й державної дисципліни. Принцип законності спирається також на положення про те, що правовий порядок в державі ґрунтується на засадах, відпо­відно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством, а державні органи та їх по­садові особи при цьому зобов’язані діяти лише на підставах, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами держави;

• юридичної рівності – спирається на конституційне поло­ження про те, що громадяни мають рівні конституційні пра­ва і свободи та є рівними перед законом, і що не може бути будь-яких привілеїв чи обмежень щодо будь-кого з них. Цей принцип базується і на положенні конституції про взаємну відповідальність держави і громадянина, що передбачає, з од­ного боку, обов’язок громадян додержуватися вимог закону, а з іншого – відповідальність держави перед людиною за свою діяльність;

• правової охорони інтересів суспільства, держави, окремих громадян та їх об’єднань – базується на обов’язку держави га­рантувати права і свободи людини, обов’язку окремих її орга­нів забезпечувати додержання і реалізацію цих прав і свобод, обов’язку забезпечувати охорону державного і громадського порядку, суспільного ладу держави;

• публічності– полягає в обов’язку органів влади здійснювати свої функції і повноваження від імені держави і за державний кошт. Не випадково конституцією передбачено, наприклад, те, що судові рішення ухвалюються судами іменем України, внаслідок чого є обов’язковими до виконання на всій терито­рії України;

• об’єктивності – спрямований на максимально можливе в суб’єктивних умовах виключення з конституційного проце­су проявів суб’єктивізму, однобічності в аналізі й оцінці дій і фактів суб’єктів (законом, зокрема, передбачено принцип неупередженості органів виконавчої влади і місцевого само­врядування, їх посадових і службових осіб до суб’єктів вибор­чого процесу; передбачено обов’язок Конституційного Суду неупереджено здійснювати конституційне судочинство, при­ймати рішення та висновки, що не піддаються перегляду і є обов’язковими для всіх без винятку тощо);

• гласності – зумовлений необхідністю повної поінформова­ності суспільства про діяльність державних органів, їх посадо­вих осіб щодо виконання покладених на них функцій, а також про факти законодавчого процесу, що створюють для грома­дян певні права чи обов’язки (конституцією передбачено пра­во громадян знати свої права й обов’язки і кореспондуючий йому обов’язок органів влади доводити до відома населення закони та інші нормативно-правові акти, які визначають пра­ва і обов’язки громадян; конституцією також передбачено право на вільний доступ до інформації, за винятком тієї, що є державною таємницею; конституцією та законами передбачено відкритість діяльності державних органів, зокрема суду при здійсненні судочинства, яке повинно повністю фіксува­тися технічними засобами);

• інтенсивності перебігу – передбачає встановлення на зако­нодавчому рівні конкретних строків реалізації тих чи інших процесуальних положень (законом чітко встановлюються строки виборчого процесу, строки окремих стадій законодав­чого процесу, строки провадження у справах в порядку конституційного судочинства тощо);

• самостійності в ухваленні правозаконних рішень – виклю­чає будь-яке втручання одних органів влади і посадових осіб у процес реалізації своїх повноважень іншими органами і осо­бами, уповноважених на здійснення відповідної управлінської діяльності (за винятком випадків, коли орган влади вищого рівня скасовує чи зупиняє дію незаконного рішення органу влади нижчого рівня). Цей принцип також виключає можли­вість передачі одним органом чи посадовою особою своїх повноважень іншим органам чи особам (так, президент згідно з Конституцією не може передавати свої повноваження іншим особам або органам; згідно з положеннями Основного Закону до виключної компетенції парламенту як єдиного в державі органу законодавчої влади належить прийняття законів; і такі повноваження нікому не можуть бути делеговані тощо), за винятком випадків, визначених законом (зокрема, в порядку делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади, віднесення до віда­ння Автономної Республіки Крим додаткових повноважень, передбачених законом). Цей же принцип забезпечує перед­бачену конституцією свободу волевиявлення громадян на ви­борах і референдумах, забороняє примушування до участі або до неучасті у виборах, забороняє застосування будь-яких дій, що перешкоджають вільному формуванню і вираженню сво­єї волі, забороняє незаконне втручання будь-кого у виборчий процес;

• дотримання правових презумпцій конституційного проце­су – має на меті забезпечення надійного захисту прав і закон­них інтересів громадян та органів влади, які беруть участь у тих чи інших процесуальних діях в конституційній сфері.

До основних презумпцій конституційного процесу належить, зо­крема, презумпція невинуватості особи, що є важливою процесуаль­ною гарантією конституційних прав і свобод громадян; презумпція знання законів, за якої незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності; преюдиціальність – особлива правова презумпція, якою користується рішення органів конституційного судочинства, що виключає можливість заперечення судами загальної юрисдикції вірогідності доведених в процесі конституційного провадження юри­дичних фактів; презумпція правомірності правової позиції громадя­нина – найбільш характерна для провадження за скаргами громадян на рішення, дії чи бездіяльність органів влади та їх посадових осіб в порядку реалізації конституційного права громадян на звернення. Така презумпція проявляється у тому, що позиція громадянина, ко­трий подає скаргу, має вважатися правомірною доти, доки не буде встановлено інше рішенням органу чи посадової особи, уповнова­жених законом розглядати подану скаргу по суті. Іншими словами, презюмується, що наявні підстави для подання скарги, конкретне право громадянина порушено конкретними діями або бездіяльністю певного органу чи посадової особи, має місце порушення ними ви­мог правових норм. А окрім того, права й обов’язки щодо доведення правомірності правової позиції громадянина мають бути відповідно розподілені між ним і органом (посадовою особою), що розглядає скаргу, а також органом (посадовою особою), чиї дії або бездіяльність оскаржуються. Ця презумпція випливає з гарантованого конституці­єю права кожного на оскарження в суді незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання, їх посадових і службових осіб.

У розвитку змісту конституційного процесу найбільш харак­терною його ознакою є послідовність, що означає наявність вимог суворої регламентації черговості дій, що обумовлює досконалість, оптимальність і ефективність конституційного процесу. Навпаки, недостатність правової регламентації цієї послідовності, а тим паче її відсутність, суттєво знижує якість конституційного процесу, його динамічність і, як наслідок, унеможливлює чи значно ускладнює ре­алізацію суб’єктами конституційних відносин своїх юридичних прав і обов’язків.

Послідовність дій, встановлених конституційно-процесуальними нормами, знаходить свій вираз у стадіях конституційного процесу. Тож стадія конституційного процесу – це сукупність взаємопов’язаних дій суб’єктів конституційного права, встановлених його процесу­альними нормами, які складають певну частину конституційного процесу. Етапність конституційного процесу полягає у суворій по­слідовності здійснення кожної стадії та переходу до наступної стадії процесу лише після виконання всіх конституційних процедур, перед­бачених його попередньою стадією. Кожен вид конституційного про­цесу складається з окремо визначеної кількості стадій, що характери­зуються певною специфічністю. Детально їх буде розглянуто нижче.

Конституційні процедури – це сукупність процесуальних норм, що визначають конкретний порядок здійснення (виконання) перед­бачених законом дій, прийняття відповідними суб’єктами рішень, які забезпечують реалізацію прав і обов’язків учасників конституційних правовідносин на відповідних стадіях конституційного процесу.

Деякі вчені намагаються розмежувати процесуальні та проце­дурні норми. Однак це не зовсім правильно, позаяк розмежовувати процесуальні та процедурні норми означає прямо заперечувати однопорядкові поняття, фактично спільні через загальний теоретичний підхід до цього питання з боку інших галузей національного права. З іншого боку, визначення процедурних норм як виду процесуальних може знову повернути нас до існуючого невиправданого застосування терміну «конституційний процес» поряд із терміном «конституційне судочинство» лише на позначення розгляду окремої категорії справ, що належать до конституційної юрисдикції і знаходяться внаслідок цього у віданні органів конституційної юстиції. Однак з формально-логічної точки зору видається абсолютно очевидним, що поняття «конституційний процес» значно ширше за поняття «конституційне судочинство» і включає в себе останнє. Тому компромісний варіант: розмежування конституційно-процедурних норм та норм конститу­ційного судочинства і, разом з тим, піднесення їх до спільного зна­менника, яким конституційно-процесуальні норми є апріорі.