Поняття і види виборів до органів місцевого самоврядування

Лекція 5.

ФОРМИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ В МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ УКРАЇНИ

Поняття і види виборів до органів місцевого самоврядування

Правовою основою м/в є Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07. 2010 р.

Місцеві вибори мають свої особливості залежно від певних критеріїв:

1. за суттю — це локальні (місцеві) вибори, що проводяться в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

2. за змістом — це вибори, в ході яких формуються органи місцевого самоврядування, а саме система органів місцевого самоврядування, до якої входять сільські, селищні, міські, районні (районні в містах), обласні ради,міські міст Києва та Севастополя ради, а також сільські, селищні, міські голови.

За суб’єктами місцеві вибори поділяють на:

а) вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад, міських міст Києва та Севастополя рад — колегіальні органи;

б) вибори сільських, селищних і міських голів — одноособові органи.

Слід відмітити, що новим Законом передбачено врегулювання питання виборів і до Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Однак, Верховна Рада Автономної Республіки Крим не входить до системи представницьких органів місцевого самоврядування, і згідно зі ст. 136 Конституції України, є представницьким органом Автономної Республіки Крим. Це дає підставу стверджувати, що Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» не можна назвати законом про місцеві вибори, як деколи це робиться в юридичній літературі та періодиці.

За часом проведення місцеві вибори поділяють на:

1) чергові; 2) позачергові; 3) повторні; 4) проміжні; 5) перші (у разі формування нових місцевих рад).

— Чергові вибори депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, вибори сільського, селищного, міського голови проводяться у зв'язку із закінченням визначеного Конституцією України строку повноважень депутатів відповідних рад, сільських, селищних, міських голів. Рішення про проведення чергових виборів приймається Верховною Радою України;

— позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України у разі дострокового припинення повноважень місцевої ради, сільського, селищного, міського голови;

— повторні вибори:

а) депутата (депутатів) призначаються територіальною виборчою комісією у разі визнання виборів депутата (депутатів) у цьому окрузі недійсними або такими, що не відбулися, або у разі визнання особи такою, яка відмовилася від депутатського мандата;

б) сільського, селищного, міського голови призначаються територіальною виборчою комісією у разі визнання місцевих виборів недійсними або такими, що не відбулися, або у разі визнання особи такою, яка відмовилася від посади сільського, селищного, міського голови;

— проміжні вибори депутата призначаються територіальною виборчою комісією у разі дострокового припинення повноважень депутата, обраного в одномандатному, одномандатному мажоритарному виборчому окрузі;

— перші місцеві вибори призначаються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською або Севастопольською міською радою.

З огляду на правові наслідки місцеві вибори поділяються:

а) дійсні вибори — це вибори, проведені у порядку, визначеному Конституцією України та Законом;

б) недійсні вибори — це вибори, в ході яких мали місце порушення виборчого законодавства, що вплинули на підсумки виборів.

Законом передбачені застосування різних виборчих систем щодо місцевих виборів:

1) вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється територія відповідно села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися у сільську громаду), селища;

2) Вибори депутатів обласних, районних, міських, районних у містах рад проводяться за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою, за якою:

А) половина від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради обирається за виборчими списками кандидатів у депутати від місцевих організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті;

Б) половина від кількості депутатів (загального складу) відповідної ради обирається за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (далі - одномандатні мажоритарні виборчі округи), на які поділяється територія відповідно Автономної Республіки Крим, області, району, міста, району в місті;

3) вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості в єдиному одномандатному округу, межі якого збігаються з межами відповідної територіальної громади.

Обраним в одномандатному виборчому окрузі депутатом, сільським, селищним, міським головою вважається кандидат, який одержав більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, відносно інших кандидатів, які балотувалися в цьому виборчому окрузі.

Якщо голосування проводилося по одному кандидату в депутати, кандидату на посаду сільського, селищного, міського голови, кандидат вважається обраним депутатом, сільським, селищним, міським головою, якщо він одержав більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.

Право на участь у розподілі депутатських мандатів у відповідному багатомандатному виборчому окрузі набувають кандидати в депутати, включені до виборчих списків від місцевих організацій партій, що отримали три і більше відсотків голосів виборців, за умови, що кількість цих голосів виборців дорівнює виборчій квоті або є більшою за виборчу квоту.

Місцевий референдум

За своєю суттю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцевий референдум — вища форма безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй браги пряму участь в управлінні місцевими справами.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх резуль­татів.

Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає місцевий референдум як форму прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування. Стаття 7 Закону передбачає, що предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території.

За даними Мінюсту, з 1991 по 2009 рік в Україні було проведено 150 місцевих референдумів: 50 – з питань адміністративно-територіального устрою; 34 – з питань зміни назви населеного пункту; 31 – з інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування; 13 – з питань благоустрою населених пунктів; 12 – із земельних питань; 10 – з інших питань.

Закон України «Про місцеве самоврядування» в ч.5 статті 7 встановлює, що порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми. Таким законом був Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референ­думи» від 03.07.1991 року. Однак, з дня офіційного оприлюднення закону «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 року закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» втратив чинність.

Отже, у правовому полі України, на сьогодні, утворився вакуум в питанні проведення місцевих референдумів.

3. Загальні збори жителів (громадян)

За законодавством України під загальними зборами розуміється зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення (ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні»). Проведення зборів громадян, крім того, регламентується Поло­женням про загальні збори громадян за місцем проживання, затвердже­ним постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р., за яким загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого са­моврядування (сільрад, селищ і міст).

Загальні збори громадян скликаються за місцем проживання грома­дян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя (ст. 1 означеного Положення).

Загальні збори громадян за місцем проживання значною мірою відрізняються від інших форм безпосередньої демократії, зокрема ре­ферендумів, виборів тощо. На відміну від місцевого референдуму загальні збори проводяться на рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів то­що), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної гро­мади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Загальні збори громадян за місцем проживання є однією з найбільш поширених їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. В рамках зборів кожний його учасник тим чи іншим шляхом висловлює свою думку, виявляє інтерес до чогось, які шляхом зіставлення з думками та інтересами інших учасників мо­жуть набувати спільного значення.

Предметом загальних зборів в Україні є, по-перше, створення з доз­волу відповідної ради будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань щодо керівництва цими органами і, по-друге, попереднє обговорення рішень рад та їхніх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформації сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, уста­нов і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого само­врядування питань щодо колективних потреб жителів відповідного бу­динку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обгово­рення питань, пов’язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт з благоустрою населених пунктів тощо.

За масштабами проведення збори можна диференціювати на будин­кові, вуличні, квартальні, збори жителів мікрорайону, району в місті, збори жителів села, селища, міста в цілому тощо. За суб’єктом ініціати­ви збори поділяються на збори, скликані за громадською ініціативою, за ініціативою органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за ініціативою державних органів.

За характером кінцевого результату збори можуть бути імперативні та консультативні. Так, рішення загальних зборів з питань місцевого зна­чення, які стосуються суто внутрішніх проблем самоорганізації територіальної громади, її членів (виконання громадських робіт, самооподат­кування, збір благодійних внесків і т. ін.) та прийняті в межах законодав­ства, є обов’язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. Рішення загальних зборів, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їхніх виконавчих органів й посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, не є обов’язковими для виконання, але повинні бути розглянуті ними в установлені законом строки.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни України — мешканці територіальних громад із правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої вла­ди.

Місцеві ініціативи

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Розвиваючи положення ст. 140 Конституції Україні, ст. 9 означеного Закону закріплює право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Особливістю вітчизняної моделі місцевого самоврядування є те, що вона поки не знає практики прямої правотворчості. В Україні закріплена місцева ініціатива, що суттєво відрізняється від безпосередньої нормотворчості та є формою волевиявлення членів територіальної громади шляхом ініціювання розгляду відповідною радою будь-якого питання місцевого значення. Це можуть бути питання, пов’язані з: управлінням майном, що є в комунальній власності; затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку та контролем за їх виконанням; встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону; забезпеченням проведення місцевих референдумів та реалізацією їх результатів; утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю та ін.

З метою полегшення вивчення системи форм безпосередньої демократії в місцевому самоврядування можна виділити кілька видів місцевих ініціатив. Так, за змістом їх можна поділяти на правотворчі ініціативи, спрямовані на прийняття, зміну або скасування певного муніципально-правового акта; ініціативи установчого характеру, зокрема ініціативи, які коректують склад представницького органу місцевого самоврядування; референдні ініціативи тощо. За формою вираження місцеві ініціативи бувають документально оформлені та неоформлені тощо.

Суб’єктів місцевої ініціативи можна поділити на наступні групи:

суб’єкти ініціативи (громадяни, які проживають на відповідній території та мають право голосу, ініціативні групи або місцеві осередки політичних партій тощо); суб’єкти підготовки та проведення ініціативи (ініціатори, органи місцевого самоврядування тощо);

суб’єкти виконання ініціативи (органи або посадові особи місцевого самоврядування).

Відповідно до ч. 2. ст. 9 Закону порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Таким чином, надаючи подібне право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає можливість найбільш оптимально врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено прави­ло, згідно з яким місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на пленарному засіданні ради, яке відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим самим Закон не лише забезпечує гласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування, а захищає муніципальні права територіальної спільноти та окремої особистості.

Відповідно до законодавства рада, розглянувши питання, внесене шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення. Це рішення, яким би воно не було, обов’язково має бути обнародуване. Порядок обнародування визначається органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади та залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, обнародування рішень відбувається шляхом їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), видання відомчого бюлетеня ради й, у крайньому разі, через вивішування публічних оголошень на дошках, встановлених у певних місцях на території громади.

Громадські слухання

Згідно зі ст. 13. Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічі з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, — під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати запрошених, порушувати питання та вносити пропозиції щодо проблем місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування.

Предметом громадських слухань може бути широке коло питань місцевого значення: проект програми соціально-економічного та культурного розвитку територіальної громади; проект місцевого бюджету; місцеві податки та збори; дострокове припинення повноважень місцевого голови; затвердження символіки відповідної територіальної громади; прийняття статуту територіальної громади тощо. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. 3 ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється роль, яку відіграє територіальна громада у вирішенні важливих питань місцевого значення.

Слід зауважити, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаючи право регулювати ці питання територіальній громаді. Однак закріплюючи в ч. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, законодавець зазначає важливість цієї форми безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Представницький орган місцевого самоврядування, приймаючи статут територіальної громади села, селища, міста і передбачаючи в ньому таку форму безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами, як громадські слухання, має враховувати необхідність забезпечення відповідної регулярності таких слухань, тобто проведення їх через приблизно рівні проміжки часу, а також найбільш зручний як для жителів, так і для депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування час.