Государственное регулирование как функция управления

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой го­сударственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирова­ние стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как анти­под государственному управлению, содержание его до сих пор остает­ся недостаточно определенным.

Между тем государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся усло­вий. Его субъектами являются органы законодательной (представи­тельной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регу­лирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон — основной регулятор общест­венных отношений.

В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция явля­ется приоритетной в управлении не только экономикой, но и социаль­но-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включает:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил;

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те Или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников общест­венных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности;

е) содействие ее успешному осуществлению;

ж) определение приоритетов в структурной политике;

з) государственные контракты (договоры);

и) регистрацию;

к) лицензирование и др.

Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несо­стоятельности (банкротства) предприятий и т.д.

Многоплановое государственное регулирование во всех сферах общества — юридическая реальность.* Отрицание его есть политика, уводящая от государственно-правовой проблематики, требующей сво­его разрешения в целях обеспечения нормального социально-эко­номического развития страны. Она неизбежно ведет к хаосу в управ­лении.

__________________

*См.: например, федеральные законы: от 17 мая 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышлен­ности»; от 24 мая 1996 года № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»; от 14 июля 1997 года «О государственном регулировании агропромышленного производства» (Российская газета. 1997. 26 июля).

Государственное регулирование направлено на создание бла­гоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, пред­принимательства. Оно не предполагает вмешательства государст­венных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность кроме случаев, когда его возможность прямо предус­мотрена правовыми актами. Отношения предприятий и учреждений с органами государственного управления, в том числе с вышесто­ящими отраслевыми, не являются теперь приоритетным направ­лением государственного регулирования. Такое регулирование заклю­чается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего эко­номические и социально-культурные процессы в целом. Например, государственное регулирование земельных отношений, реализации промышленной политики и т.п. (Об исключениях, порой существен­ных, будет сказано далее, например, в отношении казенных пред­приятий и др.).

Не случайно поиск терминов, выражающих изменившийся харак­тер отношений предприятий с вышестоящими органами, привел к за­мене термина «управление», отчасти и термина, «руководство» фор­мулировкой «органы, на которые возложены координация и регули­рование в соответствующей отрасли (сфере) управления». Она не расшифрована, но является юридическим свидетельством ослабления зависимости предприятий и учреждений от вышестоящих органов. Хотя административная практика в отраслях складывается до сих пор по-разному.

Конкретизация полномочий вышестоящих органов касается от­дельных организационных и специальных вопросов, обусловленных отраслевыми особенностями и формами собственности (наем руко­водителей, обеспечение общественной безопасности и т.д.).

Функция государственного регулирования реализуется различ­ными методами и в различных формах. Многие из них являются традиционными, органично присущими государственному управ­лению. В современном механизме государственного регулирования своеобразными и получающими более широкое использование стано­вятся метод государственного заказа, а формами — программы, го­сударственный контракт (договор), государственная регистрация, лицензирование (см. главу 3).

Государственный контроль

Государственный контроль — функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государствен­ным регулированием. Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельнос­ти субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля, суть которых в общем виде рас­смотрена в пятом разделе, на практике реализуются в различных отраслях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфического в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих пред­ставителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Мно­го сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по однотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового поло­жения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдель­ных областях, особенно затрагивающих коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики, обусловленной фор­мами собственности (например, надзор за соблюдением противопо­жарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблю­дением законодательства о налогах и т.д.). Но в общем его сфера в не­государственном секторе более ограничена, чем в государственном. Так, в задачи государственного контроля не входит проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эффективности и т.д.,

Больше разнообразия среди специализированных форм и видов контроля и надзора. Именно они обуславливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в ор­ганизационном и юридическом отношениях органов (Государственная налоговая служба) или в составе других органов государственного уп­равления (Государственный ветеринарный надзор Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Российской Федерации).

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) внеотраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, конт­роль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противо­пожарных правил и т.д. —

Характерным для этой разновидности контроля и надзора являет­ся то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осу­ществляется за соблюдением нормативно-правовых актов, регулиру­ющих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как го­сударственные, так и негосударственные организации, а также физи­ческие лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется в области здра­воохранения в отношении организаций, а также физических лиц; го­сударственный контроль в области высшего образования, осуществля­емый подразделениями Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конк­ретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышлен­ности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т.д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализиро­ванного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может втор­гаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделе­ны определенными административными полномочиями.

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной дея­тельности. В одних случаях правотворчество заключается в установ­лении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзор­ных объектов, в других — в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора не­характерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле. Ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по от­ношению к конкретному кругу работников подконтрольных или под­надзорных объектов.

Методы

Государственная политика общего перехода к рыночным отно­шениям предопределила возрастающее значение методов управленче­ской деятельности, ведущих к созданию организационных, правовых, экономических условий деятельности предприятий, учреждений и организаций как субъектов таких отношений. Данный тезис, хотя и в разной степени, относится к государственным и негосударственным предприятиям и учреждениям.

В методах воздействия на органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации со стороны федеральных органов государ­ственной власти прямое юридически властное воздействие уступает оказанию помощи, методам согласований и контроля исполнения федеральных правовых актов общего значения. Однако надо иметь в виду, что государственное управление — юридически властная дея­тельность, которой, в рамках, установленных законом, охватываются также органы управления субъектов Российской Федерации, особенно по предметам и полномочиям совместного ведения органов государст­венного управления Российской Федерации и ее субъектов (государст­венная власть есть власть, она едина и об этом забывать не следует).

В практической деятельности органов государственной власти стали чаще использоваться такие приемы как одобрение решений, инициатив, программ, сопровождаемые иногда конкретными предпи­саниями органам исполнительной власти в обеспечении их реали­зации.*

___________________

* См. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 года «О создании финансово-промышленной группы с участием акционерных обществ «АвиоВАЗ» и «КамАЗ» // Российская газета. 1994. 9 ноября.

Вместе с тем, наряду с рекомендациями, советами и т.п., органа­ми государственного управления используются методы непосредст­венных императивных предписаний и государственного принуждения в пределах предоставленной им компетенции. Более широко они при­меняются, во-первых, в отношении государственных организаций, во-вторых, в сфере административно-политической деятельности.

В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.

Государственные заказы были введены еще Законом СССР от 4 июня 1990 года «О предприятиях в СССР»*. Государственные заказы сужали область применения адресных плановых заданий, но имели директивный характер. Условие, что размещение государственных за­казов должно сопровождаться материально-техническим и финансо­вым обеспечением их выполнения, на практике не соблюдалось.

При том, что государственные заказы были обязательными, это ставило исполнителей заказов в трудное положение. Но то было при господстве государственной собственности и издержки несли и трудо­вые коллективы, и государство.

_________________________

* Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 25. Ст. 460.

Институт государственных заказов используется государством и сейчас. Он имеет свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяет:

а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;

б) содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;

в) стимулировать платежеспособный спрос государства. Ибо состав государственных заказов определяется структурой госу­дарственных потребностей, функциями государства в различных областях жизни общества (экономической, социальной и др.).

Государственные заказы — инструмент осуществления бюджет­ных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).

Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного уп­равления является формирование соответствующих бюджетов и уста­новленные права федеральных органов и органов субъектов Россий­ской Федерации в их составлении и расходовании.

Следовательно, государственный заказ в современных условиях - гибкий и своеобразный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того,субъекты рынка часто ориентируются на государственные заказы. Государство должно учитывать их при определении объема гарантированного спроса на ту или иную продукцию.

Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государствен­ных нужд регулируется рядом законов и подзаконных актов, например, федеральными законами от 26 октября 1994 года «О закуп­ках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продо­вольствия для государственных нужд»*, от 10 ноября 1994 года «О пос­тавках продукции для федеральных государственных нужд»**, от 23 ноября 1994 года «О государственном материальном резерве», от 24 ноября 1995 года «О государственном оборонном заказе»*** и др. Го­сударственные заказы могут размещаться на закупку и поставку това­ров, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.

____________________

* Российская газета. 1994. 15 декабря.

** Российская газета. 1994. 21 декабря.

*** Российская газета. 1996. 4января.

Под государственными нуждами понимаются потребности в про­дукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный резерв.

Законы и иные правовые акты, отражая особенности регулирова­ния отношений, связанных с формированием и размещением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важные моменты. Они сво­дятся к следующим:

а) заказы формируются, размещаются и исполняются на договор­ной (контрактной) основе;

б) заказы размещаются на предприятиях, учреждениях и органи­зациях независимо от форм собственности и ими исполняются;

в) государственные заказчики утверждаются Правительством Российской Федерации и компетентными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (закупки) продукции для государственных нужд;

г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выделяются государственному заказчику, который осуществляет финансиро­вание выполнения заказов;

д) гарантом обязательств государственного заказчика выступают соответствующие органы исполнительной власти. Например, обязательств федеральных государственных заказчиков — Правительство Российской Федерации (ст. 3 Закона от 10 ноября 1994 года);

е) заказы размещаются на предприятиях, в организациях и уч­реждениях (поставщиках) посредством заключения государствен­ными заказчиками государственных контрактов (договоров);

ж) государственные заказчики вправе на договорной основе пере­дать соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям выполнение части своих функций на определенных условиях;

з) государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом бюджетом, и являются ответст­венными за реализацию целевых программ и обеспечение федераль­ных или региональных государственных нужд;

и) государственные заказчики и исполнители заказов имеют взаимные права и обязанности, а также несут установленную ответст­венность за неисполнение своих обязанностей;

к) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) за­крытых торгов, конкурсов, аукционов;

л) в установленных случаях заключение государственных контр­актов на поставку продукции для государственных нужд является обя­зательным. Например, для федеральных казенных предприятий, об­ладающих монополией на производство отдельных видов продукции. Не вправе отказаться от заключения государственных контрактов на поставку материальных ценностей в государственный резерв, кроме того, предприятия, занимающие доминирующее положение на товар­ном рынке, предприятия-монополисты, предприятия, в объеме произ­водства которых государственный оборонный заказ превышает 70 про­центов и др.

Государственный заказ применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в области науки, образовании и т.д. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1995 года утверждено Положение о государственном зака­зе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Им опреде­ляется порядок формирования, размещения и исполнения государст­венного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти,* а также организацию взаимодействия федеральных органов испол­нительной власти с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Феде­рации и образовательными учреждениями, осуществляющими пере­подготовку и повышение квалификации государственных служащих.

_________________

* Российская газета. 1995. 17января.

Государственный заказ определяется как задание Правительства Российской Федерации на очередной календарный год федеральным органам исполнительной власти (государственным заказчикам) на пе­реподготовку и повышение квалификации государственных служа­щих в пределах, предусмотренных в федеральном бюджете средств на эти цели.

Государственный заказ размещается в образовательных учрежде­ниях, имеющих лицензию на осуществление дополнительного про­фессионального обучения государственных служащих. Он осуществ­ляется государственным заказчиком, как правило, на конкурсной основе в период формирования заявок федеральных органов исполни­тельной власти на государственный заказ.

Положением определяются процедура формирования, содержа­ние и утверждение государственного заказа на переподготовку и по­вышение квалификации указанных государственных служащих. Ука­зом Президента Российской Федерации от 7 февраля 1995 года «О го­сударственном заказе на переподготовку и повышение квалифика­ции» введен государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, занимаю­щих должности, определенные Реестром государственных служащих, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 янва­ря 1995 года № 33.

Формы

В механизме государственного регулирования, как уже было ска­зано, своеобразными и получающими более широкое использование формами становятся государственные программы, государственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: феде­ральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотрас­левым.

Использование программ в государственном управлении стало за­метным в 80-е годы. В то время они являлись чаще всего документами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализа­ция получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Продовольствен­ная программа СССР на период до 1990 года и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 года. Во испол­нение этой программы был издан ряд постановлений, имевших юри­дическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Со­ветом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управле­ния, принимаются теперь органами государственной власти и, сле­довательно, являются государственными. Программы политических партий определяют направления и содержание деятельности только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин «программа» означает, в част­ности: план деятельности, изложение содержания и цели деятель­ности... Отсюда следует, что программа в конечном счете представля­ет собой в управленческом аспекте своеобразный вариант плана госу­дарственной деятельности. Но, имея много общего с планом, совре­менные программы принципиально отличаются от государственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безусловно обязательный для выполнения. Термин «закон» в меньшей степени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были действитель­но правовыми актами, юридически обязательными для исполнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выра­женные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юридические нор­мы и индивидуальные предписания. Планы, будучи актами юридичес­кими, играли важную трансмиссионную роль, вызывая возникновение и развитие правоотношений в контексте различных отраслей права (государственного, административного, гражданского и др.). Предус­матривалась система организационно-правового обеспечения плани­рования и выполнения принятых планов. Деятельность по плани­рованию и выполнению планов охватывала все звенья органов пред­ставительной власти и государственного управления, а также пред­приятий учреждений и организаций. Функционировала развет­вленная специализированная организационная система, обеспечивав­шая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за нарушение плановой дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официально­го определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные документы, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуще­ствляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реа­лизации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результа­ты. В соответствии с программами формируется организационно-пра­вовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий Российской фе­дерации после 1 июля 1994 года устанавливается, что решения о за­креплении в федеральной собственности 51 процента и 25,5 процента обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет толь­ко в отношении предприятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распределение электроэнергии; атомное машино­строение и др.*

__________________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1478.

С помощью программ осуществляется целевое управление в раз­личных сферах. С юридической точки зрения существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая ответствен­ность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и регио­нальные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотраслевые; б) общего характера и целевые.

Соотношение между программами может быть иерархичным. Так, Правительством Российской Федерации разработана Концепция среднесрочной программы на 1995 — 1997 годы «Реформа и развитие Российской экономики». В соответствии с ней приняты федеральные целевые программы «Топливо и энергия», «Продовольствие», «Кон­версия оборонной промышленности» и многие другие. Они включают подпрограммы, то есть более специализированные целевые програм­мы. Например, Программа «Топливо и энергия» — подпрограммы «Энергосбережение России», «Электроэнергетика Дальнего Востока» и др.

Система программ обусловливает сложный механизм государст­венного регулирования. Их заказчиками и разработчиками являются, как правило, государственные органы и иные организации. Они пред­полагают отбор исполнителей программных мероприятий или прог­рамм в целом, который может осуществляться на конкурсной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую без­опасность предусматриваемых мероприятий; согласованность реше­ния федеральных и региональных задач; достижение требуемого ко­нечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматривается целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за расходова­нием средств по реализуемым программам. Это является важнейшим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государ­ственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содействует созданию законодательной базы для повышения их инвестиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государствен­ные, так и негосударственные структуры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы «Жилье». В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде­рации от 1 декабря 1994 года «О мерах по обеспечению участия малых негосударственных предприятий в реализации государственных прог­рамм и выполнения заказов для государственных нужд»* органы исполнительной власти при разработке государственных программ должны предусматривать возможность участия малых межгосударст­венных предприятий в реализации этих программ.

___________________

*Российская газета. 1994. 29 декабря.

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффек­тивной формой государственного управления и местного самоуправ­ления. Программное управление позволяет обеспечивать согласова­ние федеральных и региональных интересов, а также способствовать развитию отраслей и сфер, имеющих, приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчиками одной и той же государственной программы выступает не один, а не­сколько органов исполнительной власти. Например, государствен­ными заказчиками программы «Продовольствие» являются Министер­ство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации, Российская сельскохозяйственная академия, Контрактная корпорация «Росхлебопродукт».

Конкретные министерства и другие субъекты являются государ­ственными заказчиками же подпрограммы (целевых программ), охва­ченных программой «Продовольствие». Так, Министерство сельского хозяйства и продовольствия является государственным заказчиком целевой программы «Повышение плодородия почв России», Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству Рос­сийской Федерации —программы «Мониторинг земель Российской Федерации» и т.п.

Утвержденные или Одобренные компетентными органами прог­раммы определяют основные ориентиры деятельности исполнителей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются органы госу­дарственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности орга­нов государственного управления, но и планирование их реализации. Однако планы в современных условиях не могут предусматривать конкретные адресные задания предприятиям, учреждениям и орга­низациям. Планируется прежде всего деятельность государственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприя­тий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации прог­рамм может осуществляться путем размещения государственных за­казов, методом экономического стимулирования, посредством заклю­чения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых прог­рамм и межгосударственных целевых программ, в осуществлении ко­торых участвует Российская Федерация, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации федерального закона «О поставке продукции для феде­ральных государственных нужд»*. В нем определена процедура выбо­ра проблем для программной разработки, формирования, рассмот­рения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ.

__________________

* Российская газета. 1995. 21 июля.

В управлении различными процессами активнее начали исполь­зоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государст­венных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержании государственной дея­тельности. В силу такой их специфики концепции, доктрины чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но, будучи утвержден­ными органами, они приобретают характер государственных докумен­тов, имеющих юридическое значение. Концепции, доктрины предпо­лагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, ут­вержденная Президентом Российской Федерации Военная доктрина характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на во­енное строительство и т.д. Вместе с тем констатируется, что реа­лизация основных положений военной доктрины достигается осуществлением скоординированных мер политического, правового и военно­го характера с участием всех органов государственной власти и управ­ления, общественных объединений и граждан Российской Федерации.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны вы­полнять мощную организующую роль в государственном управлении обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобразных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры), как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что соче­тают в себе элементы административно-правового и гражданско-пра­вового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он определяется в за­конах; одной из его сторон является государство в лице уполномочен­ного органа, предприятия; он заключается в интересах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих це­лей; государственный заказчик выступает обязанной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установ­ленных случаях его заключение обязательно как для государственно­го заказчика, так и для поставщика — исполнителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воз­действие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и вы­полнения государственных заказов: а) добровольность принятия за­казов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность за­казчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и исполнителя государственных заказов. За невыполнение государст­венного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определя­ющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выпол­нения государственного заказа.

Регистрация бывает двух видов: а) уведомительная или заявительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функциони­рования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определенных прав и выполнение определенных обязанностей; удостоверение пре­дусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.

Регистрация регламентируется нормами различных правовых ак­тов. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Согласно ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации го­сударственная регистрация юридических лиц осуществляется в орга­нах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юриди­ческих лиц. До введения его в действие применяется ранее установ­ленный порядок их регистрации. В связи с этим признаны не ут­ратившими силу ст. 34 и 35 отмененного Закона РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности», посвященные государственной регистрации. Однако указанные статьи должны восприниматься с коррективами на тот счет, что изменились организационно-правов