Современное состояние этики госслужащих в России
Современное состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется наличием целого ряда проблем. Главными источниками являются, с одной стороны, избыточные функции государственных органов, с другой – неэффективное исполнение необходимых и свойственных государству функций.
В качестве выходов из складывающейся ситуации в среде государственной службы ряд ученых развитых стран видит необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям.
В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, который задавал бы систему нравственных ориентиров. Такой кодекс существует во многих странах и в некоторых субъектах Российской Федерации. Объясняется это тем, что:
¾ практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;
¾ многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными нормами групповой морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
¾ профессиональная этика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное и искаженное представление об этических нормах или же относятся к ним с пренебрежением.
Основными нарушениями в госслужбе являются так называемая некомпетентность чиновников и взяточничество.Коррупция имеет тяжелые последствия для всех слоев общества, она деморализует граждан, разрушает их доверие к государству. Состоит она в том, что превращает государство из средства сбалансированного обеспечения потребностей всех социальных слоев в орудие защиты интересов отдельных узких групп за счет остальной части общества.
Распространению коррупции на государственной службе способствует ряд факторов:
¾ Политический - состоитв невыясненности основного политического вопроса о распределении власти, т.е. о четком разграничении компетенций органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Действие этого фактора проявляется в отсутствии целостной государственной политики и программ по борьбе с коррупцией.
¾ Нормативно-правовой - заключается в несовершенстве законодательной базы борьбы с коррупцией.
¾ Организационный - слабое взаимодействие государственных органов, ведущих борьбу с коррупцией, на фоне так и не сложившейся пока системы государственного контроля.
¾ Экономический - обусловливает кризис в управлении народным хозяйством, когда старые рычаги уже не действуют, а рыночные механизмы еще не сложились.
¾ Кадровый – отсутствие единой системы отбора и подготовки госслужащих и управления персоналом госслужбы, а также его низкая социальная защищенность, порой низкий профессионализм.
¾ Морально-психологический - неразвитые традиции этики госслужбы на общем фоне глубокого идейного и нравственного кризиса общества.
Однако главная причина распространения коррупции – это слабость института государственной службы. Именно в рамках этого института явление коррупции может и должно быть поставлено под жесткий контроль.
Необходимость создания системы государственной службы, которая предусматривала бы контроль за процессами подготовки, расстановки, оценки и контроля кадров. Важной проблемой реформы государственной службы, по мнению ряда специалистов, является то, что основополагающие идеи реформы – конкурсная, контрактная система, отказ от пожизненного найма, от закрытых корпораций чиновничества и т.п. – практически не реализуется, т.е. административная реформа во многом остается просто лозунгом.
§5. Основные этические требования к личности
Государственного служащего
Профессиональная деятельность государственных служащих носит общественный характер, а продукт их труда имеет два основания. Первое основание – продукт деятельности госслужащего субъективен и зависит от профессионализма субъекта деятельности. Второе – продукт деятельности госслужащего объективен и имеет общественно значимый характер. Отсюда следует, что профессиональная деятельность госслужащих признается качественной только тогда, когда осознание и оценка результата своей деятельности самим субъектом адекватны осознанию и положительной оценке результата его деятельности членами социума.
Кроме того, профессиональная деятельность государственных служащих по своему смыслу – деятельность управленческая, направленная на защиту интересов государства и общества; охрану прав и свобод граждан; обеспечение реализации Конституции и законов РФ на вверенной им территории.
Сегодня продуктами деятельности госслужащих являются не только управленческие решения (нормативные документы), но и идеи, инновации (аналитические записки, программы). Госслужащие осуществляют коммуникации различных видов, предоставляют консультативные, аналитические, организационные, маркетинговые и другие услуги для населения; организовывают и направляют деятельность не только подчиненных коллективов, но и свою собственную.
Кроме того, результатами деятельности государственных служащих являются правовые нормы различного уровня управления, социальные нормы, нормы отношений, отчетности и ответственности, нормы ресурсного обеспечения материальной деятельности.
Государство живет правосознанием людей, а существенной чертой правосознания является способность к самоанализу, самосовершенствованию, самоуправлению, самоопределению, к развивающейся деятельности. Сознательная профессиональная деятельность государственных служащих должна быть наделена не только определенным духовным потенциалом, но более чем у других граждан, направлена на развитие и инновационное изменение социального пространства.
Государственный служащий любого уровня власти, организующий государство, должен в своих действиях опираться в своем сознании на менталитет, существующий в данной стране.
В сознании государственного служащего должны быть заложены основы государственности России и государственного образа мысли как условие компетентного осуществления процесса управления страной.
Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовывать моральные ценности в сложных условиях. Профессиональная этика не формирует новые принципы и понятия морального сознания, а адаптирует известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.
Исходным понятием профессиональной этики является понятие профессионального долга,в котором фиксируются основные служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие особенности взаимоотношений личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нем находит свое конкретное выражение долг человека.
Следует выделить также и такие понятия, как профессиональная честь и профессиональное достоинство. В понятии «профессиональная честь» выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности.
Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно под честью понималось высокое звание, должность. В толковом словаре В. Даля указывается, что честь – это совокупность высших морально-этических принципов в личности. В ней заключается нравственное достоинство человека, его доблесть, благородство души, чистая совесть, стремление следовать возвышенному идеалу правды, справедливости, добра, служения своему отечеству.
Немецкий философ XIX в. А. Шопенгауэр выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.
Гражданская честь, имея первостепенное значение, оказывает существенное влияние и на честь служебную, связанной с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба – это служение государству, Отечеству, народу.
Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служебного долга. Ввиду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под особым вниманием общественности.
Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определенный, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут проявляться в принятых решениях и поступках.
Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие профессиональной справедливости. Именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше». Справедливость важна и в отношениях с коллегами, так как нормализует морально-психологический климат коллектива.
При этом большое значение в общении госслужащего с другими людьми имеет профессиональный такт.
Основные принципы профессиональной этики государственного служащего:
9. принцип гуманизма;
10. принцип оптимизма;
11. принцип патриотизма;
12. принцип ответственности.
Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принцип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.
С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.
Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.
Деятельность государственного служащего основывается на призвании госслужащих служить людям и человеколюбии как профессиональной характеристике. Кроме того государственный служащий должен иметь чувство глубокой ответственности со способностью принимать ответственное решение.
Существуют два аспекта ответственности как социальной категории:
¾ позитивный аспект, когда ответственность рассматривается в качестве внутреннего регулятора поведения личности в связи с долгом, обязанностью (ответственность служащего человека перед самим собой, своей совестью);
¾ негативный (ретроспективный) аспект, когда ответственность рассматривается под углом зрения отрицательной оценки содеянного со стороны населения, коллектива, общества и государства, как реакция общества на нарушение его интересов и установленных правил, как применение санкций за нарушение существующих правовых норм. Это юридическая ответственность личности перед обществом и государством, потому что всякое общество ограждает себя от всевозможных посягательств с помощью ответственности.
Юридическая ответственность как один из видов социальной ответственности выражается в осуждении противоправного поведения лица со стороны общества и государства, заключающемся в обязанности виновного лица претерпевать отрицательные последствия материального или морального характера в применении санкций за правонарушения.
Дисциплинарная ответственность служащихнаступает за дисциплинарный проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей службы и (или) трудовой дисциплины. Лица, занимающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности (депутата, члена выборного муниципального органа, выборного должностного лица местного самоуправления), не являются государственными или муниципальными служащими, и обязательное предварительное условие привлечения их к любым вышеперечисленным видам юридической ответственности – отрешение этих лиц от занимаемых ими должностей и получение тем самым общественного согласия на привлечение к юридической ответственности.
Для этого законами предусмотрены соответствующие юридические формы: импичмент (отрешение от должности), освобождение от должностей указами Президента РФ федеральных министров, постановлениями палат Федерального Собрания – Генерального прокурора, Председателя Счетной палаты и других; решение квалификационной коллегии судей о приостановлении полномочий судьи или даче согласия на привлечение судьи к юридической ответственности; согласие представительного органа власти на привлечение депутата к ответственности; досрочное прекращение полномочий главы администрации муниципального образования местным референдумом.
Лица же, замещающие государственные должности государственной службы, а также не являющиеся выборными на муниципальные должности муниципальной службы и любые другие служебные должности в гражданских и общественных учреждениях, могут привлекаться к одному из трех видов дисциплинарной ответственности: дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности и дисциплинарная ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка.
Дисциплинарная ответственность служащих по специальным уставам и положениям (уставная ответственность) предусмотрена для служащих тех отраслей и сфер государственной деятельности, где действуют такие уставы и положения. Этот вид дисциплинарной ответственности распространяется, например, на военнослужащих, служащих МВД, таможенных органов, органов и учреждений прокуратуры, на работников железнодорожного транспорта, морского флота и ряда других отраслей и сфер государственной деятельности.
В последнее время в связи с разделением государственной службы на три вида можно говорить и о трансформации института уставной дисциплинарной ответственности, Относительно государственной гражданской службы постепенно складывается в два основных параллельных типа (уставная правоохранительная и уставная военная дисциплинарная ответственность), характеризующих данный вид дисциплинарной ответственности как юридически самостоятельное понятие.
Ответственность по дисциплинарным уставам и положениям (уставная ответственность) считается наиболее строгим видом дисциплинарной ответственности служащих, потому что, во-первых, нередко предполагает привлечение к дисциплинарной ответственности за совершенные вне службы и дискредитирующие публичную власть аморальные и административные проступки; во-вторых, предусматривает некоторые специфические меры дисциплинарных взысканий, например, лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»; в-третьих, за грубое нарушение должностных обязанностей возможно в качестве меры дисциплинарного взыскания увольнение не только из конкретного учреждения, но и из системы данной отрасли (из органов прокуратуры, МВД, таможенных органов и т.д.).
Дисциплинарная ответственность служащих в порядке подчиненности распространяется на всех государственных служащих. Иными словами, область ответственности в порядке подчиненности охватывает наиболее общие правила служебной дисциплины, предусмотренные ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) к нему могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном должностном (служебном) соответствии, увольнение. А к государственным гражданским служащим дополнительно может быть применено такое взыскание, как освобождение от замещаемой должности, но не установлено взыскание в виде строгого выговора.
В отношении государственных служащих предусматривается возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за совершенные в пределах службы, дискредитирующие публичную власть аморальные и административные проступки, публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
Не каждый из тех, кто имеет право претендовать на государственную должность, обладает свойствами, необходимыми для государственной службы. Перечень качеств, необходимых человеку, занятому на государственной службе, формируется системой нравственных требований, а именно: развитым правосознанием, верным пониманием государственной цели, неподкупной волей, научным пониманием социально-экономических процессов, гражданским мужеством, ораторским даром, способностью формировать и поддерживать в массах дух корпоративного самоуправления.
Требования к государственным служащим
Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим обусловлены:
2) Причастностью к принятию государственных решений. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т.д.).
3) Наличием у чиновников властных и распорядительных полномочий. В основе этого требования лежит тот факт, что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность – эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину.
4) Сочетание формально-процедурной регламентации действий с возможностью принятия волевых субъективных решений.Такие качества, которые определяются тем, что в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастает объём общения. Здесь важно то, что общение не только возрастает количественно, но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаются новые слои населения, которые различаются интересами, социальным статусом, уровнем доходов и т.д. Чиновнику должны быть присущи такие качества как коммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать и слышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себя подать.
5) Принадлежность к особой профессионально-статусной группе. Это особое положение государственного служащего в обществе: к нему обращено обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этого следует, что государственная служба – это не только профессия, но и образ жизни. Сдержанность, аскетизм, ощущение ответственности за отступление от стандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают за то, какое мнение сложится у населения о государстве.
Поступком, позорящего честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие (или бездействие), которое хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлекшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие; свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.
Чрезвычайно важно становление не только формальных, закрепленных в законах, но и неформальных репутационных механизмов в сфере государственной службы.Чиновник должен понимать, что совершить злоупотребление – не только преступно, но и опасно с точки зрения репутации, что за это наступят репутационные санкции, что для чиновника существует реальная угроза после нарушения определенных норм превратиться в маргинала, оказаться невостребованным и социально незначимым в обществе.
Одним из самых серьезных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.
Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, - первое условие многообразной деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы иерархической ступени он не стоял, видеть, прежде всего, человека.
Вопросы служебной репутации и морального воздействия окружения на государственного служащего не менее важны, чем правовые дисциплинарные санкции. Поэтому госслужащий должен руководствоваться принципами служебного поведения, среди которых главным является принцип служения не государству, а гражданам и обществу.
Общие принципы служебного поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей, утверждены Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:
¾ исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;
¾ исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
¾ осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
¾ не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных групп и организаций;
¾ исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
¾ соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
¾ соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
¾ соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
¾ проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
¾ проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
¾ воздержаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
¾ при угрозе возникновения конфликта интересов ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
¾ не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;
¾ воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;
¾ соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
¾ уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законом случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.
Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:
¾ принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
¾ не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.
При практическом применении понятия и принципы профессиональной этики государственной службы обретают форму этических требований:
¾ Постоянная готовность выступить на защиту Конституции, федеральных законов и законов субъектов федерации, никогда не нарушать положений принятой присяги на верность государству и не отказываться от законных требований по государственной должности.
¾ Честная служба государству.
¾ Стремление найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения государственных задач и функций.
¾ Отсутствие в деятельности государственного служащего элементов дискриминации одних субъектов, с одной стороны, предоставления особых благ и привилегий другим субъектам, за особое вознаграждение или без него, с другой.
¾ Никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ и преимуществ, используя при этом свои служебные полномочия.
¾ Не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями государственной службы.
¾ Никогда не использовать никакую информацию, полученную конфиденциально во время исполнения своих должностных обязанностей, как средство получения личной выгоды.
¾ Не заниматься предпринимательской деятельностью.
¾ Разоблачать коррупцию и постоянно бороться с ней в государственных органах.
¾ Соблюдать деловой режим и корректность общения с гражданами и коллегами.
¾ Стремиться создавать деловой имидж государственного служащего.
¾ Не высказывать публично своего личного мнения о действующих политических деятелях.
¾ Избегать злоупотребления служебным положением, корыстной или иной личной заинтересованности.
¾ В общении с гражданами, как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление глубоко разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и юридическим лицам; взвешенность высказываемых суждений и принимаемых управленческих решений.
Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.
Таким образом, духовная культура государственного служащего проявляется через отношение к людям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство. Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы своих граждан и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает, ответственен перед людьми.