Проявлениям на государственной и муниципальной службе

В отечественном законодательстве термин «антикоррупционные стан­дарты» впервые был упомянут в 2001 году в проекте федерального закона «Основы антикоррупционной политики», согласно ст. 2 которого под «антикоррупционными стандартами» следовало понимать единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы. В законопроекте (ст. 26 «Антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, госу­дарственной и муниципальной служб») предусматривалось, что в целях предупреждения коррупции среди лиц, замещающих государственные должности, должности государственной или муниципальной службы, уста­навливаются гарантии, ограничения и запреты.

В настоящее время проблема коррупции и ее содержание, на наш взгляд, не требует дополнительных разъяснений и уточнений. Очевидно, что кор­рупция относится к числу наиболее опасных социально-правовых явле­ний, приводящих к ослаблению государственной власти и ее институтов. К сожалению, можно констатировать также, что коррупция стала одной из характеристик современной действительности, являясь препятствием на пути к формированию качественно нового образа будущей России.

В 90-х гг. прошлого века коррупция буквально захлестнула формирую­щуюся систему органов государственной власти, деформировала не только ее структуру, но и кадровый ресурс, что привело к созданию малоэффек­тивного механизма государственного управления. Попыткой противосто­ять данной ситуации стало издание Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 302 " О борьбе с коррупцией ч системе государственной службы»,нормами которого устанавливался ряд запретов для служащих государ­ственного аппарата (запреты заниматься предпринимательской дея­тельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения и получать за это вознаграждения, выполнять иную оплачива­емую работу и др.).

Однако, как показала практика, реализация указанного нормативного акта Президента РФ во многом оказалась фиктивной, поскольку отсут­ствовало четкое правовое регулирование целого ряда вопросов, связанных с прохождением государственной службы.

В целях обеспечения функционирования федеральной государствен­ной службы Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 было утверждено Положение о федеральной государственной службе, в кото­ром устанавливались общие нормы о государственной службе, основные принципы ее организации и порядок прохождения. Данный документ должен был способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечению стабильности правового положе­ния служащих.

Кроме того, этим Положением была предусмотрена система запретов и обязанностей для государственных служащих, а именно: государствен­ный служащий был не вправе заниматься предпринимательской деятельно­стью, получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан и т.д.

Важным этапом дальнейшего формирования нормативной правовой базы государственной службы, как отмечалось ранее, стал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Данный Закон регулировал службу в федераль­ных государственных органах и в государственных органах субъектов РФ. В этом Законе впервые было юридически закреплено определение понятия «государственной службы» как профессиональной деятельности по обе­спечению исполнения полномочий государственных органов. Кроме того, устанавливался правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, вопросы ответственности, порядок прохождения государственной службы.

В ст. 11 данного Закона впервые был закреплен перечень ограничений, связанных с государственной службой антикоррупционного характера. Помимо запрета на занятие предпринимательской деятельностью госу­дарственный служащий обязан передавать в доверительное управление на время прохождения государственной службы находящиеся в его соб­ственности доли (акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

Таким образом, по своему функциональному назначению Федераль­ный закон «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» должен был стать основным законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих независимо от вида государ­ственной службы, на которой они состоят. Кроме того, его принятие яви­лось важным этапом в становлении отечественного антикоррупционного законодательства.

Вместе с тем в начале 2000-х гг. отмечалось, что основным препят­ствием на пути проводимых экономических реформ являлась недостаточ­ная эффективность государственного аппарата. Приоритетными задачами развития государственного управления были обозначены оптимизация системы государственных органов и сокращение осуществляемых ими функций, также отмечалась необходимость разработки механизмов проти­водействия коррупции.

В рамках модернизации института государственной службы была раз­работана и утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция была направлена на повышение ее эффективности в интере­сах развития гражданского общества и укрепления государства, создание ее целостной системы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

В целях повышения доверия общества к государственным институ­там, обеспечения условий для добросовестного и эффективного испол­нения государственными служащими должностных (служебных) обязан­ностей, исключения возможных злоупотреблений Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N° 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих. Государственный служащий, созна­вая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа, исходить из того, что признание, соблю­дение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание его деятельности.

27 мая 2003 г. был принят Федеральный закон № 58-ФЗ, которым впер­вые юридически закреплена видовая классификация государственной службы и ее деление на самостоятельно обособленные виды (государ­ственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу). По своей сути данный закон явился базовым актом, который установил общие принципы и закрепил основы правового регулирования государственной службы в России. В соответствии со ст. 10 этого Закона правовое положение (статус) государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответствен­ность, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

В развитие указанных положений 27 июля 2004 г. принят Федеральный закон № 79-ФЗ, регламентирующий вопросы прохождения гражданской службы. В ст. 15 данного Закона установлена обязанность гражданского служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать предусмотренные законом запреты.

В ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ установлены ограничения, свя­занные с государственной гражданской службой, условия, при которых гражданин не может быть принят на нее, а государственный гражданский служащий не может на ней находиться; ст. 17 предусмотрены запреты, связанные с государственной гражданской службой; нет. 18 перечислены требования к служебному поведению гражданского служащего, которые в целом аналогичны по содержанию общим принципам служебного пове­дения государственных служащих. Порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе установлен ст. 19.

Согласно ст. 20 и 20.1 Федерального закона № 79-ФЗ гражданские слу­жащие обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Кроме того, среди антикор­рупционных механизмов в системе гражданской службы следует выделить административные процедуры, обусловливающие порядок поступления и прохождения государственной гражданской службы, в том числе проведе­ние конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадро­вый резерв, аттестаций, квалификационных экзаменов и др.

Позднее практически аналогичная система стандартов служебного пове­дения государственных служащих, но для муниципальных служащих была введена в Федеральный закон № 25-ФЗ.

Вместе с тем руководством страны неоднократно отмечалась необходи­мость принятия специальных законопроектов, направленных на противо­действие коррупции. При этом, в качестве одной из главных причин неэф­фективности борьбы с коррупцией назывались отсутствие федерального закона «О противодействии коррупции» и нормативного определения самого понятия «коррупция».

19 мая 2008 г. Президентом РФ проведено совещание по вопросам про­тиводействия коррупции, где были обозначены первоочередные ключевые направления в антикоррупционной работе, итогом которой стало принятие Федерального закона № 273-ФЗ.Им установлены основные принципы про­тиводействия коррупции, правовые и организационные основы ее преду­преждения и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а в ст. 7 в качестве меры по ее профилак­тике названо «введение антикоррупционных стандартов», т.е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на пред­упреждение коррупции.

Федеральный закон № 273-ФЗ стал своеобразным фундаментом на пути дальнейшего развития законодательной основы противодействия коррупции: в течение нескольких лет были приняты нормативные правовые акты Российской Федерации и органов государственной власти субъек­тов РФ, внесены изменения в действующие законодательные акты. Среди них следует выделить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединен­ных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уго­ловной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», с учетом поло­жений которого правовой статус отдельных категорий государственных служащих претерпел значительные изменения. Согласно положениям ука­занного Закона на военнослужащих, служащих органов внутренних дел, сотрудников органов прокуратуры и таможенных органов, судебных при­ставов распространяются ограничения, запреты и обязанности, установ­ленные Федеральным законом № 273-ФЗ и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ.

21 ноября 2011 г. в целях совершенствования государственной антикор­рупционной политики, а также унификации прав, обязанностей, ограниче­ний и запретов, связанных с государственной службой, Президентом РФ подписан Федеральный закон № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдель­ные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствова­нием государственного управления в области противодействия коррупции». В соответствии с ним система антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей распространена на государственных и муниципальных служа­щих, а также лиц, занимающих государственные и муниципальные должно­сти. Кроме того, ряд ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, распространил свое действие на работников государственных корпораций и фондов, а также организаций, создаваемых для выполнения поставленных перед государственными органами задач.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в орга­нах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдель­ные законодательные акты Российской Федерации» регламентированы правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутрен­них дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением право­вого положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел. При этом в ст. 5 указанного Закона установлено, что взаимосвязь службы в орга­нах внутренних дел и государственной службы иных видов обеспечива­ется на основе единства системы государственной службы и принципов ее построения и функционирования, а также посредством установления огра­ничений и обязательств при прохождении государственной службы.

В 2012 г. работа по становлению и развитию правовой основы противо­действия коррупции и совершенствования государственного управления в области противодействия коррупции была продолжена.

Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 утвержден Нацио­нальный план противодействия коррупции на 2012—2013 гг. Национальным планом, в том числе предусмотрена подготовка предложений о порядке распространения антикоррупционных стандартов, установленных для государственных служащих, на лиц, замещающих должности в организа­циях, создаваемых Российской Федерацией, и лиц, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государствен­ными органами.

3 декабря 2012 г. был принят упомянутый ранее Федеральный закон № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», вступивший в силу с 1 января 2013 г.

В ст. 1 указанного Закона предусмотрено, что в целях противодей­ствия коррупции устанавливаются правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходом лица, замещающего государственную должность (иною лица), и членов его семьи их общему доходу, а также определяются категории лиц, за расходами которых осу­ществляется контроль, порядок осуществления такого контроля, меха­низм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.

Законом определен круг лиц, в отношении которых устанавливается контроль за расходами. В частности, это лица, замещающие:

— государственные должности Российской Федерации, в отношении которых не установлен иной порядок осуществления контроля за расхо­дами;

— должности членов Совета директоров Банка России;

— государственные должности субъектов РФ, муниципальные должно­сти на постоянной основе;

— должности в государственных корпорациях.

Основанием для принятия решения об осуществлении контроля за рас­ходами является достаточная информация о том, что данным лицом, его супругой (супругом) или несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) по основному месту их службы за три последних года, предшествующих совершению сделки. Указанная информация в письменной форме может быть представлена правоохранительными органами, постоянно действующими руководящими органами политических партий, Общественной палатой РФ или общерос­сийскими средствами массовой информации.

В указанном Законе регулируются порядок контроля за расходами, права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляется контроль, органов, подразделений и должностных лиц, ответственных за профилак­тику коррупционных и иных правонарушений.

Непредставление лицом сведений о своих расходах является правона­рушением. В этом случае лицо подлежит освобождению от замещаемой должности и увольнению.

При выявлении в ходе осуществления контроля за расходами обстоя­тельств, свидетельствующих о несоответствии расходов доходам, матери­алы представляются в органы прокуратуры. При получении таких мате­риалов Генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход государства имущества, в отно­шении которого не представлено сведений, подтверждающих его приоб­ретение на законные доходы.

В случае если в ходе осуществления контроля выявлены признаки пре­ступления, административного или иного правонарушения, материалы направляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Установленные вышеназванным Законом меры в целом согласуются с Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной

Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, соответствуют тре­бованиям международных конвенций об установлении ответственности за незаконное обогащение. Кроме того, они позволят существенно умень­шить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма.

Резюмируя все вышесказанное, следует отметить, что проблема про­фессиональной этики и соблюдения требований к служебному поведе­нию государственных и муниципальных служащих связана с тем, что их деятельность должна отвечать не только положениям российского зако­нодательства о государственной службе, но общепринятым моральным принципам и нормам российского общества и государства, общепризнан­ным принципам и нормам международного права. Наиболее действенным механизмом, способствующим формированию надлежащей нравственно­сти государственных и муниципальных служащих, является разработка и нормативное закрепление на государственном и муниципальном уровнях специальных «этических кодексов». Положения этих кодексов не только опираются на служение общественным интересам и демократическим цен­ностям, но и конкретизируют их требования в соответствии со спецификой правового статуса государственных и муниципальных служащих, особен­ностями их служебной деятельности.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы базовые ценности на государственной и муниципальной службе?

2. Какие требования предъявляются к служебному поведению государственных служащих?

3. Соответствуют ли требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих базовым ценностям?

4. Какова роль правил и норм профессиональной этики на государственной и муниципальной службе?

5. Что законодатель понимает под конфликтом интересов на государственной и муниципальной службе?

6. Проанализируйте основные направления антикоррупционной политики в Российской Федерации.

Глава 16