Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе

Правовое регулирование гражданской службы в субъектах РФ осущест­вляется, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также положений федерального законодательства. Так, согласно и. 4 ст. 2 Феде­рального закона № 58-ФЗ, правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ. Следова­тельно, при формировании правовой базы на федеральном уровне опре­деляются основные приоритеты и направления развития гражданской службы Российской Федерации, т.е. федеральное законодательство явля­ется основой для правотворческой деятельности субъектов РФ, а на уровне субъектов РФ выделяются и конкретизируются особенности и своеобра­зие, исходя из сложившегося регионального опыта, традиций и правопри­менительной практики.

Федеральный закон № 58-ФЗ следующим образом разграничивает пол­номочия в области правового регулирования гражданской службы субъ­екта РФ:

1.К вопросам, регулируемым федеральными нормативными правовыми актами, относятся:

— соотношение должностей федеральной гражданской службы и типо­вых должностей гражданской службы субъекта РФ;

— правовое положение гражданского служащего субъекта РФ, и в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответ­ственность, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров;

— общие требования к гражданам Российской Федерации при посту­плении на государственную службу;

— условия контрактов, порядок их заключения, а также порядок пре­кращения их действия; предельный возраст пребывания на государствен­ной службе;

— основания прекращения государственной службы;

— установление классных чинов; общие условия присвоения, сохране­ния классных чинов, основание лишения классных чинов.

2. К вопросам, регулируемым и федеральными нормативными правовыми актами, и нормативными правовыми актами субъектов РФ, относятся:

— учреждение должностей государственной службы;

— распределение должностей государственной службы по группам и (или) категориям; установление квалификационных требований к граж­данам для замещения должностей гражданской службы;

— переподготовка, повышение квалификации и стажировка государ­ственных служащих; прохождение государственной службы;

— стаж государственной службы;

— ведение и хранение дел и документов, содержащих персональные данные государственных служащих, сведения об их профессиональной служебной деятельности и о стаже;

— форма и порядок ведения, учета и хранения документов, подтверж­дающих профессиональную служебную деятельность гражданских служа­щих; финансирование гражданской службы субъекта РФ.

3. К вопросам, регулируемым нормативными правовыми актами субъек­тов РФ, относятся:

— учреждение реестра должностей гражданской службы субъекта РФ;

— установление дополнительных требований к гражданам Российской Федерации при поступлении на государственную службу;

— присвоение классных чинов; содержание и порядок ведения реестров гражданских служащих субъектов РФ.

Таким образом, важной особенностью правового регулирования госу­дарственно-служебных отношений в субъектах РФ является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государ­ственной службы, а также установление вопросов, по которым в субъек­тах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование.

Правовое регулирование гражданской службы субъекта РФ — это развет­вленная система норм, связанных с определением правовых основ организации гражданской службы субъекта РФ, правового положения гражданских служащих субъекта РФ, а также норм, регулирующих прохождение гражданской службы субъекта РФ.

Законодательство субъектов РФ о гражданской службе довольно обширно. Соответствующие его нормы содержатся как в конституциях и уставах, так и в законах и иных нормативных правовых актах субъектовов РФ. К их видению отнесены сегодня такие вопросы, как управление и финансирование гражданской службы субъекта РФ, гарантии для граж­данских служащих субъекта РФ и их обеспечение, порядок подбора пре­тендентов на должности гражданской службы субъекта РФ и др.

Учредительные акты субъектов РФ (конституции и уставы) включают нормы, регулирующие отношения государственной службы. Например, Конституция Республики Татарстан устанавливает, что каждому гражда­нину в соответствии с законом гарантируется равное право доступа к госу­дарственной и муниципальной службе (ст. 47), предусматривает принцип несовместимости депутатского мандата с замещением государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей феде­ральной государственной службы, иных должностей государственной службы Республики Татарстан или государственных должностей государ­ственной службы Республики, а также выборных муниципальных долж­ностей и муниципальных должностей муниципальной службы (ч. 3 ст. 70).

В сфере регулирования отношений, связанных с государственной службой, повышается роль законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми учреждаются должности гражданской службы субъекта РФ и, исходя из структуры государственных органов, наимено­ваний, категорий и групп должностей гражданской службы Российской Федерации, установленных реестром должностей федеральной граждан­ской службы, утверждается реестр должностей гражданской службы субъ­екта РФ.Субъекты РФ в процессе самостоятельного регулирования могут детализировать и конкретизировать установленные Федеральным законом № 79-ФЗ порядок принятия решений гражданскими служащими, виды поощрений и порядок их применения (ч. 6 ст. 55), порядок назначения и размеры денежного содержания, надбавки к должностному содержанию (ч. 12 и 15 ст. 50), компенсационные выплаты и пособия (п. 7— 9, 9.2 ч. 1 ст. 52 и ст. 53), условия предоставления и продолжительность дополни­тельных отпусков без сохранения денежного содержания (ч. 12 и 15 ст. 46). Таким образом, в сфере самостоятельного правового регулирования субъ­ектов РФ находятся лишь вопросы организации гражданской службы субъекта РФ, и это соответствует, как отмечено выше, Федеральному закону № 79-ФЗ.

Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, при­нимаемыми законодательными (представительными) органами государ­ственной власти соответствующего субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ сле­дует изучать и анализировать соответствующие региональные законы.

В законотворческой практике субъектов РФ обозначилось два под­хода к содержанию базовых законов субъектов РФ о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных ком­плексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. Многие законы о гражданской службе субъектов РФ, например, в Кировской, Орловской областях, г. Москве, дублируют Федеральный закон № 79-ФЗ. Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик. К тому же нередко нормы федерального законодатель­ства воспроизводятся с неточностями, искажениями — региональный зако­нодатель словно бы стремится создать «улучшенную местную редакцию» Федерального закона, действующую в отдельно взятом субъекте РФ.

Некоторые субъекты РФ предпочли не переписывать Федеральный закон № 79-ФЗ, а сосредоточились на регулировании только тех вопро­сов, которые действительно находятся в их компетенции. Само наименова­ние этих законов субъектов РФ: «О некоторых вопросах государственной гражданской службы», «О регулировании отношений в области государ­ственной гражданской службы», «Об особенностях организации и право­вого регулирования государственной гражданской службы», — указывает на то, что они не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора государ­ственной гражданской службы соответствующего субъекта РФ.

Думается, что принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы, более предпочтительно. До принятия выше­упомянутых федеральных законов правовое регулирование государствен­ной службы субъектов РФ полностью относилось к их ведению, что под­разумевало широкую самостоятельность в ее регулировании. Федеральным законом устанавливались только правовые основы государственной службы субъектов РФ. Теперь же правовое регулирование государствен­ной гражданской службы субъектов РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. При этом на федеральном уровне регулируются основы организации и прохождения гражданской службы, правового статуса служащих. К ведению субъектов РФ отнесен только ряд вполне конкретных полномочий, которые реализуются посредством их нормативных правовых актов, учитывающих особенности организации государственной службы субъекта РФ.

Вряд ли целесообразно и принятие субъектами РФ единого законода­тельного акта (тем более называемого «кодексом») о лицах, замещающих государственные должности, и о гражданской службе, как это сделано в Омской области. В российской правовой системе сформировано раздель­ное законодательство о лицах, замещающих государственные должности, государственной и муниципальной службе, и лить в теории государствен­ного управления и юридической науке соответствующие виды деятельно­сти объединяются понятием публичной службы. Укрепление взаимосвязи между видами публичной службы, безусловно, необходимо, но делать это следует не на региональном, а на общегосударственном уровне (в част­ности, приняв федеральный закон о статусе лиц, замещающих государ­ственные должности субъектов РФ). Кроме того, унификация правового регулирования не должна заключаться в прямом заимствовании право­вых норм. Весьма сомнительными представляются положения Кодекса о государственных должностях и гражданской службе Омской области 2004 г. о заключении контрактов (очевидно, по аналогии со служебными контрактами на гражданской службе) с депутатами, членами Правитель­ства Омской области и другими лицами, замещающими государственные должности.

На основе анализа имеющихся у субъектов РФ правотворческих полно­мочий и с учетом их законодательной практики можно предложить следу­ющую общую схему структуры законодательства субъекта РФ о граждан­ской службе:

1) базовый закон субъекта РФ об особенностях организации и право­вого регулирования региональной гражданской службы, в котором, в част­ности, урегулированы следующие вопросы:

— распределена компетенция между представительным (законодатель­ным) органом и высшим должностным лицом субъекта РФ в сфере регу­лирования и организации гражданской службы;

— определен состав законодательства о гражданской службе субъ­екта РФ (указаны законы и иные нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитие базового закона по отдельным аспектам органи­зации и прохождения службы);

— уточнен порядок учреждения должностей гражданской службы субъ­екта РФ;

— определены должностные лица, которые выполняют функции пред­ставителей нанимателя;

— установлен перечень должностей гражданской службы категории «руководители», замещаемых на определенный срок полномочий;

— закреплены виды дополнительных государственных гарантий и основные условия их предоставления служащим;

— определены статус и компетенция органа по управлению государ­ственной службой;

2) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, прини­маемые в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения гражданской службы. Так, утверждены реестры должностей гражданской службы, приняты законы и иные нормативные акты о квали­фикационных требованиях к должностям, о кадровом процессе, о кадровом резерве, о порядке присвоения и сохранения классных чинов, о порядке командирования служащих, об отпусках, об оплате труда служащих.

По содержанию законы и иные нормативные правовые акты о граждан­ской службе, которые могут быть приняты субъектами РФ, можно подраз­делить на следующие блоки:

1) организация системы должностей и классных чинов:

— закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об утверж­дении реестра должностей гражданской службы субъекта РФ;

— законы или иные нормативные правовые акты субъекта РФ об учреж­дении должностей гражданской службы субъекта РФ;

— закон субъекта РФ о квалификационных требованиях к стажу граж­данской службы и стажу (опыту) работы по специальности;

— закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке присвоения классных чинов гражданским служащим;

2) финансирование государственной гражданской службы и оплата труда государственных служащих:

закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о денежном содержании (оплате груда) гражданских служащих;

— закон о бюджете субъекта РФ, в котором предусматриваются рас­ходы на финансирование гражданской службы;

— закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке увеличения (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы;

— нормативный правовой акт субъекта РФ об установлении окла­дов денежного содержания (размеров должностных окладов и окладов за классный чин) по должностям гражданской службы;

— нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться осо­бый порядок оплаты труда;

— нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении порядка формирования фонда оплаты труда гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты груда работников, замещающих должности, не являю­щихся должностями гражданской службы субъекта РФ;

— закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях выплаты гражданским служащим субъекта РФ единовремен­ного поощрения;

3) государственные гарантии, предоставляемые гражданским служащим:

— закон субъекта РФ о выплатах гражданским служащим по обяза­тельному государственному страхованию;

— нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях пре­доставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска граждан­ским служащим, имеющим ненормированный служебный день;

— нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях командирования гражданских служащих субъекта РФ;

— нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях воз­мещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и чле­нов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;

— нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях транс­портного обслуживания гражданских служащих субъекта РФ;

— нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке и условиях полу­чения гражданскими служащими субъекта РФ единовременной субсидии на приобретение жилой площади;

4) формирование кадрового состава гражданской службы:

— закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о кадровом резерве на гражданской службе субъекта РФ;

— нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке заключения дого­воров на обучение между государственными органами субъекта РФ и граж­данами с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

— закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ о порядке размещения, объеме и структуре государственного заказа субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и ста­жировку гражданских служащих субъекта РФ;

5) управление гражданской службой, обеспечение ее развития и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе:

¾ закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об органе по управлению гражданской службой субъекта РФ;

¾ закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ об утверж­дении программы развития гражданской службы субъекта РФ и проведе­нии экспериментов в рамках соответствующей программы;

— нормативный правовой акт субъекта РФ об утверждении положения о представлении сведений о полученных гражданским служащим субъ­екта РФ доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имуществен­ного характера гражданского служащего субъекта РФ.

Разумеется, приведенный перечень является примерным. Каждый субъ­ект РФ самостоятельно определяет, какие именно законы и иные норма­тивные правовые акты, в какой последовательности и в какие сроки будут приниматься. Одни субъекты РФ урегулировали многие из отнесенных к их полномочиям вопросы непосредственно в базовом законе о граждан­ской службе (утвердили реестр должностей гражданской службы, устано­вили квалификационные требования к должностям гражданской службы, порядок присвоения классных чинов, предусмотрели порядок и сроки перехода на новые условия оплаты труда, определили орган управления гражданской службой), другие предпочли принять отдельные законы или подзаконные нормативные правовые акты. Так, например, в Ленинград­ской области принят единый законодательный акт, которым утверждены перечень государственных должностей, реестр должностей гражданской службы и одновременно с этим урегулированы размеры и условия оплаты груда по всем указанным должностям.

Наряду с принятием нового законодательства в субъектах РФ идет процесс внесения изменений и дополнений в действующие норматив­ные правовые акты, касающиеся государственной службы, либо призна­ния утратившими силу устаревших актов. Вместе с тем сегодня пока еще невозможно полностью обновить все дореформенное законодательство, поскольку многие федеральные нормативные правовые акты до сих пор не приняты. Отсутствуют федеральные законы о медицинском страхова­нии и пенсионном обеспечении служащих и членов их семей, указы Прези­дента РФ о порядке исчисления стажа службы и зачета в него иных пери­одов и др. В таких условиях субъекты РФ вынуждены, чтобы не допустить пробелов в правовом регулировании и обеспечить права служащих, сохра­нять действие своего законодательства, хотя регулирование соответствую­щих вопросов сегодня находится вне их компетенции.

Подводя итоги, следует отметить, что правовое регулирование государ­ственной службы Российской Федерации в силу ее федеративного устрой­ства осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном и в различных правовых формах. Существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различ­ной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них рас­пространяются на всех государственных служащих, другие — на отдель­ные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте систему нормативных правовых актов, регулирующих го­сударственно-служебные отношения.

2. Какие федеральные нормативные правовые акты регулируют вопросы госу­дарственной службы?

3. Что нового внес Федеральный закон № 79-ФЗ в регулирование организаци­онных и финансово-экономических вопросов государственной гражданской службы?

4. Какие полномочия в регулировании вопросов государственной службы на­ходятся в ведении субъектов РФ?

5. Проведите анализ нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам государственной службы.

Глава 4