Вопрос 5. Изменения политической системы России начала XX в..

Начало XX в. в России характеризуется быстрыми темпами в развитии новых экономических форм хозяйствования, ростом рабочего движения. Крепнущая российская буржуазия претендовала на политическую роль в обществе, что в свою очередь встречало противодействие дворянства и государственной бюрократии. Эти обстоятельства требовали перестройки всей политической и государственной системы. В политической сфере выявились сторонники и противники промышленной модернизации и политических реформ. Представителем первых стал С.Ю. Витте, вторых – В.К.Плеве[13].

С осени 1904 г. начинается период «эпохи доверия» и «политической весны» – новый министр П.Д. Святополк-Мирский[14] возвращает из ссылки земских оппозиционных деятелей, разрешает проведение земских совещаний. Печать начала обсуждение коренных политических реформ. Но расстрел демонстрации 9 января 1905 г. и поражения в войне с Японией послужили толчком к углублению революционного кризиса, прервали этот период.

В феврале 1905 г. публикуются два взаимоисключающих правительственных акта – Указ, разрешавший населению подавать проекты об усовершенствовании государственного устройства и Манифест, утверждавший незыблемость самодержавия. В мае на рассмотрение министров был внесен проект о создании законосовещательного органа – так называемой «булыгинской думы»[15]. Таким образом, Правительство пыталось лавировать между двумя «полюсами» революционной ситуации. Итогом этой политики стал «Манифест 17 октября 1905 г.»[16], положивший начало буржуазному конституционализму в России.

Крайней реакцией на правительственные уступки стало выступление правых сил, выразившееся в повсеместных погромах. В политической сфере началось формирование партий правительственного лагеря, противостоящих демократическому и либеральному.

Революционная ситуация накалялась. В декабре 1905 г. в Москве вспыхнуло вооруженное восстание, которое было подавлено правительственными войсками. Правительство отказывалось от ряда уступок, сделанных в ходе революции. Манифестом 20 февраля 1906 г. Государственный Совет был превращен в законодательный орган – Верхнюю палату российского парламента. В ускоренном порядке были пересмотрены Основные государственные законы Российской Империи[17].

Итогом всего этого стало то, что революция 1905 г. привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Однако пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях жизни страны.

Вместе с тем, политико-правовые факторы, которые привели к трансформации государственного и политического строя России стали проявляться задолго до революционных событий 1905 г. Так, в начале 1898 г. быстро нарастает студенческое движение, поводом для которого стал новый университетский устав 1884 г., значительно ограничивший автономию вузов. Движение приобрело политический характер. Следствием чего Правительство издает в конце 1901 г. «Временные правила о студенческих учреждениях» (кассах взаимопомощи, кружках и пр.), пытаясь частично удовлетворить требования студентов. Однако восстановление автономии университетов было осуществлено только летом 1905 г., когда волна революции нарастала. С 1896 г. в стране увеличивается число забастовок на фабриках и заводах (в 1901 г. прошло 120 стачек), в 1903 г. проводится всеобщая забастовка. Весной 1902 г. учащаются крестьянские бунты. В связи с этим, как отмечалось ранее, Правительство создает «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности», которое ставит перед собой задачи облегчения выхода крестьян из общины, поощрения хуторских выделов и предлагает считать «подворное землевладение личной собственностью». Также в феврале 1903 г. издается Манифест, в котором обещается отменить круговую поруку в деревне. Вместе с тем, в нем заявлялось о сохранении общины и неотчуждаемости надельных земель.

В мае 1902 г. проводится первый съезд для разработки вопросов земского самоуправления, а в ноябре 1904 г. в Петербурге состоялось совещание земских деятелей, где они подвергли резкой критике бюрократическую систему самодержавной монархии и потребовали широких политических прав и свобод. Правительство в ответ на это давление издает в декабре 1904 г. Манифест, в котором обещается ряд уступок. А именно уравнивание крестьян в правах с другими сословиями, издание закона об уравнении в правах евреев и раскольников, самостоятельность суда, ограничение исключительных законов. Вместе с тем в манифесте были отвергнуты притязания «земцев» на вхождение в Государственный совет. Но тут приходят революционные события 1905 г.

Летом 1905 г. образуется большое число профессиональных союзов, часть которых объединилась в «Союз союзов», выставивший политические требования – демократические преобразования и созыв Учредительного собрания. В Москве образуется Всероссийский крестьянский союз, находившийся под сильным влиянием эсеров. По стране прокатывается волна аграрных беспорядков. В Петербурге создается Совет рабочих депутатов для руководства стачечным движением, переросшим осенью 1905 г. во всеобщую забастовку.

Также в октябре 1905 г. происходит реорганизация Совета министров, который превратился в постоянно действующий орган. Акт, которым было осуществлено преобразование, назывался «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Функции упраздненного в апреле 1906 г. Комитета министров передавались частично Совету министров и частично Государственному совету. Министры (по образцу 1861 г.) были ответственны только перед царем, который их и назначал – Правительство пока еще не приобрело характера «буржуазного кабинета». Происходила достаточно частая смена председателей Совета министров – октябрь 1905 г.–апрель 1906 г. – Витте, апрель–июль 1906 г. – Горемыкин, июнь 1906–сентябрь 1911 гг. – Столыпин, сентябрь 1911 г.–январь 1914 г. – Коковцев, январь 1914 г.–январь 1916 г. – Горемыкин. Вместе с тем Сенат все более и более подчиняется Министерству юстиции. Происходили перемены и в положении отдельных ведомств. Так, объединение ведомств с министерствами привело к появлению Совета государственной обороны.

Примечательно, что Департамент полиции и отделения жандармерии в рассматриваемый период фактически не подчинялись Министерству внутренних дел. Но роль полиции заметно возросла – ее «четвертое делопроизводство» осуществляло надзор за рабочим движением и легальными организациями. В 1906 г. в составе корпуса жандармов было создано Управление полицейской стражи. Тогда же было создано Главное управление по делам печати.

Комитетом по землеустройству в составе Главного управления землеустройства и земледелия продолжала осуществляться аграрная реформа. Здесь же действовало Переселенческое управление.

В октябре 1905 г. было учреждено Министерство торговли и промышленности, в которое вошел Страховой совет.

Система местного управления, соответственно, подверглась определенным изменениям. Так, при охранных отделениях Министерства внутренних дел открылись регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, упразднялись районные и создавались окраинные отделения.

Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Для регистрации образовывавшихся обществ создавались специальные присутствия.

С 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать по одному члену Государственного совета. С 1912 г. уездные земские собрания вновь стали выбирать мировых судей (институт фактически упраздненный в 1889 г.). Мировые суды восстановились с апреля 1912 г., тогда же ликвидировался институт земских начальников.

Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты – появляются биржевые комитеты, различного рода советы, стали проводиться профессиональные и региональные съезды, избиравшие свои бюро. Широкое распространение с 1911 г. получили землеустроительные комиссии – административно-судебные учреждения по делам о землеустройстве.

Росло кооперативное движение. Еще в 1895 г. было принято «Положение об учреждении мелкого кредита», предусматривавшее создание кредитных, ссудно-сберегательных товариществ и волостных банков и касс. В 1897 г. принимается «Примерный Устав потребительских кооперативных обществ», а в 1898 г. – уставы сельскохозяйственный обществ и товариществ. В 1908 г. в Москве состоялся первый кооперативный съезд, в 1912 г. в Петербурге – Съезд представителей кредитной и сельскохозяйственной кооперации.

Таким образом в Российском государстве закладываются организационные и правовые основы новой общественной и государственной системы – монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную – реакционную.

Как естественная реакция, в России возникают новые прогрессивные формы общественных движений. Земское движение становится базой для формирования либеральных и демократических политических партий России. Политические тенденции земских органов проявились с самого начала их существования. В 1865 г. Петербургское земское собрание настаивало на создании центрального земского учреждения, в 1867 г. оно потребовало участия земства в законодательной работе. В этом же году правительственный Сенат возлагает на губернаторов контроль за личным составом земских органов, а Государственный совет запрещает публикацию земских отчетов.

Земские органы проводили свои территориальные съезды, на которых формулировались их политические требования. Так, в 1879 г. в Москве проходил крупный земский съезд, образовавший «Общество земского союза и самоуправления» («Земский союз»), где земства настаивали на включение их в сеть государственных учреждений.

В 1881 г. (после убийства Александра II) Земский союз сформулировал свои основные политические принципы – отрицание правительственного и революционного террора, децентрализация государственного управления, центральное народное представительство (Государственная дума), упразднение самодержавия.

Вместе с тем, ограничение Правительством деятельности земских органов не давало значительных результатов – движение усиливалось и ширилось. Органом, проводившим в жизнь взгляды земцев, стало Вольное Экономическое Общество, созданное в 1895 г. В результате чего земское влияние выходит за пределы земских организаций. С 1900 г. земская оппозиция, не обращая внимания на правительственные учреждения, начинает регулярно проводить свои съезды. Начались переговоры о создании тайной оппозиционной организации. В 1902 г. возникает «Союз Освобождения». В 1903 г. в Москве состоялся съезд земских конституционалистов, выразивший основные политические устремления либеральной буржуазии. В 1904 г. «Союз Освобождения» уже вполне легально формулирует свои требования: уничтожение самодержавия и установление конституционного режима, право наций на самоопределение, демократические политические реформы. Союзом подается адрес Императору, где выражаются конституционные пожелания. Одновременно было принято решение образовать «Союз Союзов», который должен был установить организационные связи с центральными органами всех левых политических партий.

В 1905 г. земское движение еще более активизируется. Выдвигаются требования о замене самодержавия «свободно-демократическим строем», предоставлении прав и свобод, недоверии правительственным учреждениям. В мае 1905 г. в Москве образуется «Союз Союзов». Отметим, что все проходившие съезды требовали создания представительного центрального органа, избираемого путем всеобщего, равного и тайного голосования. Таким органом должна была стать Государственная Дума.

В сентябре 1905 г. проходит съезд земских и городских деятелей, на котором была намечена программа партии, получившей название «Конституционно-демократической» («кадетов»). Программа партии была утверждена на учредительном съезде в октябре 1905 г. Ее государственно-политические положения сводились к следующему: предлагалось сформировать двухпалатной парламент, вторая палата которого состояла бы из представителей органов местного самоуправления; парламент должен был санкционировать любой законодательный акт и бюджет. В области судоустройства должны быть восстановлены принципы уставов 1864 г., упразднено административное вмешательство в судебные дела, отменена смертная казнь. В финансовой области партия выступала за отмену выкупных платежей для крестьян и развитие прямого обложения; за отчуждение (за плату) государственных и частновладельческих земель и наделение ими нуждающихся; развитие аренды земли. В области трудовых отношений кадеты боролись за право на забастовку, выборные (от рабочих) инспекции труда, восьмичасовой рабочий день, запрет ночного и сверхурочного труда, государственное страхование, уголовная ответственность за нарушение законов о труде; посредничество в спорах через примирительные комиссии, включающие предпринимателей и рабочих.

Созданная одновременно «Умеренно-прогрессистская партия», близкая к кадетам в области государственной системы, настаивала на «неприкосновенности верховной власти государя» и ответственности министров перед представителями народа. В области государственного устройства она выступала за цельность государства при самостоятельности местного самоуправления, против автономии и федерации. В области труда – против установления восьмичасового дня, введение которого могла бы ослабить конкуренцию российской экономики перед Западом.

«Всероссийский торгово-промышленный союз» выступал за единую Империю с конституционным монархом и кабинетом министров, опирающихся на большинство Думы. Политической целью Союза провозглашалось «экономическое содружество торгово-промышленных классов, представительство этого содружества во всех общественных организациях, в Государственной думе и правительственных учреждениях».

Другая партия – «Союз 17 октября» («октябристы») полностью базировался на принципах «Манифеста 17 октября». Его кредо было: «сильная власть выведет страну из хаоса». Союз выступал за сохранение единого и неделимого (унитарного) Российского государства, за конституционную монархию с народным представительством, основанным на общем избирательном праве. Монархия, самодержавие признавались умиротворяющим, стабилизирующим фактором. В аграрном вопросе Союз ратовал за отмену исключительных положений и административной опеки над крестьянством, создание земельного фонда из государственных и удельных земель, включение общинных земель в гражданский оборот. В области рабочего законодательства – за социальное обеспечение и страхование, регулируемые законом стачки. В сфере местного управления – за создание бессословного земства в качестве мелкой территориальной единицы, выборное начало в местной юстиции, невмешательство администрации в судебные дела. В сфере промышленности Союзом предлагалось освободить предпринимательство от правительственной опеки (идея «чистого либерализма»).

«Партия правого порядка» настаивала на сильной власти и единстве России. Автономия территорий отвергалась, но провозглашалась равноправность всех граждан России. Крестьянский вопрос решался через облегчение налогообложения, наделение землей (с компенсацией владельцев), поощрение перехода от общинного владения к личному. В рабочей сфере – «забота о возможном сокращении рабочего дня и страховании».

«Партия монархистов-конституционалистов» («царистов») исходила из идей: «царь – отец народа, Россия без царя немыслима». Крестьянский вопрос предлагалось решить переводом землепользования из общинного в подворное с реорганизацией Крестьянского банка. Партия выступала против идеи образования государственного земельного фонда. Образование предлагалось перестроить на корпоративных началах, поощряя национализм (учитывая «опасность политических взглядов еврейства»), организацию землячеств, проведение судов чести. Политическая установка была сформулирована в положении: «Всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право невозможно на заре парламентаризма».

В мае 1906 г. состоялся первый съезд уполномоченных дворянских обществ, на котором был избран «Постоянный совет объединенных дворянских обществ» со своим уставом. Он стал координационным центром для политических дворянских организаций и движений. Лозунгом этих правых партий стал призыв: «Православие, самодержавие, народность», «Русская народность как собирательница земли Русской и устроительница Русского государства есть народность державная, господствующая и первенствующая». Все народности делились на дружественные и враждебные русскому народу. Ограничения предлагалось распространить на финнов, поляков, кавказцев и евреев.

Весной 1905 г. появилось большое число национально-патриотических союзов, обществ, братств, дружин и лиг. В ноябре 1905 г. возникает «Союз русского народа», объединивший ряд черносотенных объединений[18]. Союз располагал местными органами и возглавлялся Главным советом. Его деятельность поддерживали государственные и церковные органы. В промышленных центрах действовали «черносотенные» рабочие организации, например «Патриотическое содружество рабочих», ставившее целью «борьбу мирными и законными средствами со всеми видами несправедливого, незаконного и нечестного отношения как работодателей к рабочим и труду, так и рабочих к работодателям и труду». Самодержавную монархию черносотенцы признавали единственно приемлемой формой правления для России.

Социалистические партии в России образовывались на основе народнической и марксистской идеологии. В 1898 г. представители «Союза борьбы за освобождение рабочего класса», групп «Рабочей газеты» и «Бунда» («Всеобщий еврейский рабочий союз в Литве, Польше и России» – на идише Bund – союз) провели съезд в Минске, провозгласив образование «Российской социал-демократической рабочей партии» (РСДРП). На втором съезде партии в 1903 г. произошел ее раскол на «большевиков» и «меньшевиков», тогда же были приняты Программа и Устав партии.

В революцию 1905 г. партия вступила со своей программой политического и государственного переустройства. Отметим, что государство и право социал-демократами в период перехода к буржуазной монархии признавалось пережитком и злейшим противником народа. Предлагалось сформировать законодательное однопалатное собрание на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права, создать выборные суды, заменить войска всеобщим вооружением народа, отделить церковь от государства. Партия предлагала установить прогрессивный подоходный налог, восьмичасовой рабочий день, запретить штрафы на производстве, установить уголовную ответственность предпринимателя за нарушение охраны труда. Установить промысловые суды (из рабочих и предпринимателей). Для крестьян предлагалось отменить выкупные платежи, разрешить отчуждение земли, возвратить выплаченные ими деньги за счет монастырских, дворцовых земель и обложения налогом помещичьих земель. Разрешить судам снижать уплачиваемую крестьянами арендную плату. В политической сфере провозглашались свержение самодержавия и передача власти Учредительному Собранию.

В 1901 г. на политическую арену выходит «Партия социалистов-революционеров» («эсеров»), считавшая себя идейной преемницей революционной народнической партии «Народная воля». «Социализация земли» – лозунг партии, террор – метод ее деятельности. Установкой партии стала идея, что «развившийся механизм государства парализует производительные силы деревни». Предполагалось, что процесс преобразования России будет идти «под руководством несоциалистических сил». В политической сфере эсеры настаивали на демократической республике с широкой автономией областей, всеобщим избирательным правом и заменой армии ополчением. В области производства – на установлении минимума заработной платы и государственном страховании. В аграрной сфере – на социализации земли, т.е. передаче ее в общинное владение и распоряжение. Этому должно способствовать расширение прав общины на экспроприацию частных земель, конфискация дворцовых и монастырских земель, развитие кооперации и общественных служб (образование, медицина). Партия предупреждала «рабочий класс против того «государственного социализма», который является отчасти системой полумер для усыпления рабочего класса, отчасти же своеобразным государственным капитализмом, сосредотачивая различные отрасли производства и торговли в руках правящей бюрократии, ради ее фискальных и политических целей». Целью партии была борьба с самодержавием и созыв Земского Собора (Учредительного Собрания).

Между эсерами и кадетами стояла «Радикальная партия», желавшая вместе с социалистами «проводить принцип демократии в чистом виде». Она предлагала выборы однопалатного парламента и создание «Соединенных штатов России» (политическая и административная автономия). В рабочем вопросе предлагалось предоставить трудящимся надзирать за условиями труда и обеспечивать минимум социальных программ. В аграрном вопросе – безвозмездная экспроприация государственных, удельных и монастырских земель и возмездная – частновладельческих. Установление максимального размера частных земель. Армия должна формироваться на принципах милиционной системы. Политическая цель партии радикалов – созыв Учредительного Собрания.

Еще правее стояла «Партия свободомыслящих», настаивавшая на проведении «гуманных и общеклассовых реформ», единение всех партий. В качестве государственной модели она выдвигала «представительный образ правления с монархом». Избирательное право, по их мнению, ограничивалось цензом оседлости, то есть ограничивалась автономия у «неразвитых народов». В судебной сфере – возврат к положениям реформы 1864 г., в финансовой – попытка сгладить неравенство в распределении доходов. В производственной сфере партия настаивала на ограничении монополий (трестов и синдикатов), посредничестве между рабочими и предпринимателями в бюро и третейских судах. Аграрная программа партии предусматривала экспроприацию частновладельческих земель на основе выкупа и безвозмездную экспроприацию удельных и монастырских земель. Эти земли образуют государственный фонд, из которого они распределяются в аренду. Община сохраняется там, где ее существование выгодно для крестьян. При этом следует развивать систему мелкого кредита. В политической области партия считала, что «крестьянство и массы в России чужды республиканской идее», так же как и «идее всякой диктатуры». Политической целью партии являлось проведение своих депутатов в парламент и пропаганда своих идей.

Таким образом в стране возникают и легализуются многочисленные политические партии, в своих программах формулирующие требования и пути политического преобразования строя: РСДРП, Радикальная партия, Партия свободомыслящих, Конституционных демократов, Умеренно-прогрессистская, Торгово-промышленный союз, Союз 17 октября, Партия правового порядка, Монархистов-конституционалистов, Союз русского народа, Союз Михаила-архангела и др.

Вопрос 6. Учреждение Государственной Думы в Российской империи. Полномочия и правовой статус Думы.

Система представительных учреждений вводилась в России рядом государственных актов, начиная с Манифеста 6 августа 1905 г. и заканчивая «Основными государственными законами» 23 апреля 1906 г. с дополняющими их законодательными актами.

По первоначальному проекту «Манифеста 6 августа 1905 г.» Государственная дума предполагалась как «законосовещательное установление», избираемое на основе цензового представительства от трех курий. Но обострение политической ситуации вскоре потребовало пересмотра проекта. Так, 17 октября 1905 г. принимается «Манифест об усовершенствовании государственного порядка», провозгласивший дарование свободы совести, слова, собраний и союзов; привлечение к выборам широких слоев населения; обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.

В ноябре 1905 г. в Совете министров обсуждался проект избирательного закона. Большинство высказалось за сохранение куриальной системы и двухступенчатой системы выборов. Было отклонено предложение об особом представительстве рабочих. Но уже 11 декабря после разгрома вооруженного восстания в Москве, издается указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу», которым значительно расширяется круг избирателей. Практически все мужское население страны в возрасте старше двадцати пяти лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и части кочевников, получило избирательные права. Вместе с тем, право выборов по-прежнему не было прямым и оставалось неравным для избирателей разных категорий (курий).

Депутаты избирались избирательными собраниями, состоящими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов. Выборщики избирались четырьмя отдельными куриями избирателей: землевладельцами, городскими жителями, крестьянами и рабочими. Землевладельцы с полным земельным цензом (сто пятьдесят десятин) непосредственно участвовали в уездных съездах землевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии. Мелкие землевладельцы выбирали уполномоченных в уездный съезд по одному на каждый полный ценз. Городское население малых городов голосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания, тогда как крупные города имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими. Крестьянские выборы были четырехстепенными. Сначала выбирали представителей на волостной сход, затем выбирали уездный съезд уполномоченных от волостей, на съезде избирались выборщики в губернское избирательное собрание. Рабочие выбирали съезд своих уполномоченных, на котором избирались выборщики на избирательное собрание губерний или крупного города. Представительство от горожан и рабочих было трехступенчатым.

20 февраля 1906 г. вышло «Учреждение Государственной думы», в котором определялась ее компетенция – предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ.

Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом, Дума могла распускаться досрочно решением Императора.

С законодательной инициативой в Думу могли входить: министры, комиссии депутатов и Государственный совет.

Одновременно с «Учреждением» было принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, теперь должны были поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение Императором.

Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину – члены «по высочайшему назначению», Председатель и вице-председатель совета ежегодно назначались Императором.

В избираемую часть Совета входили представители: от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности – всего девяносто восемь членов.Такое же число членов ежегодно назначалось Императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственной думы и Государственного совета.

23 апреля 1906 г. были изданы «Основные государственные законы» (фактически Конституция Российской Империи). Отметим, что их изменение могло осуществляться только по инициативе Императора, но не Думы или Госсовета). В гл. 1 этого документа была дана формулировка верховной власти – «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть».

Власть управления также принадлежала Императору «во всем ее объеме», но законодательную власть Император осуществлял «в единении с Государственным советом и Государственной думой» и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить силу без одобрения императора.

Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность Императору, по представлению Совета министров, единолично издавать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и Совета прервалась. Но после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.

Не подлежали обсуждению Государственной думой и Государственным советом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, кредитах Министерству двора, государственных займах.