Административная реформа как механизм совершенствования форм и методов государственного управления.
Функции, формы и методы государственного управления находятся в постоянном развитии и подлежат совершенствованию с целью повышения эффективности функционирования сферы управления. Одним из важных механгизмов совершенствования государственного управления является, проводимая в России в последнее время, административная реформа.
В Послании Президента РФ В.В. Путина мая с. г. административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходим анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей.
Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.
В настоящее время рационализация идет по первому пути. На практике запущено в оборот понятие "избыточные" функции. Необходимость раскрытия этого понятия имеет большое практическое значение, поскольку все министерства и ведомства, представившие предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - "несвойственные функции" и "избыточные функции", и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.
Министерство экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть которого состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.
На предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка.
Основные предложения, касающиеся изменения избыточных функций, сводятся: к упразднению функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
Сами ведомства должны определить (минуя стадию определения объективно необходимых функций), какие из осуществляемых ими функций дублируются, а какие - не относятся к их компетенции. "Устранение" избыточных функций объявляется основной задачей реформы. Наличие избыточных функций признали некоторые органы. Министерство иностранных дел РФ, например, согласилось отказаться от регулирования порядка посещения воинских захоронений родственниками на территории других стран. Министерство образования и науки признало избыточным свое участие в изучении рынка труда.
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"[124] содержит иную технологию определения "необходимых" и "избыточных" функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.
Более того, именно Президент РФ своими указами о системе (или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.
По нашему мнению, создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства РФ, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.
Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.
В положениях об органах исполнительной власти наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных федеральных ведомств. По общему правилу положения о них утверждаются Правительством. Разработка этих документов осуществляется в настоящее время уже после образования соответствующего органа исполнительной власти. Вместе с тем известны случаи, когда поручения Правительства Российской Федерации о разработке соответствующих положений не всегда выполняются в отведенный для этого срок. В результате наметилось отставание оформления правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти от организационных преобразований в системе в целом. Министерства и ведомства сливаются, разъединяются и т.п., а изменения и разработка новых положений не успевают за структурными переменами. Вследствие этого функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний "сверху" и саморегулирования, в результате чего и возникают "избыточные" функции.
Как правило, при реорганизации или образовании того или иного нового ведомства положение о нем готовилось в течение длительного периода времени, которое во многом тратилось на согласование функций и полномочий создаваемой структуры со смежными органами. Совместно определялись сферы и границы компетенции, что позволяло избегать дублирования функций. В случае, когда реорганизация затрагивала всю систему органов исполнительной власти, применялся другой подход - активные действия "сверху".
Восстановление и укрепление институтов государственного регулирования становятся необходимыми и важнейшими условиями стимулирования и нормального функционирования рыночной экономики. Именно государство содействует широкому освоению новых технологий на началах рыночной конкуренции, формированию конкурентоспособных хозяйственных организаций, стимулирует инновационную деятельность. Оно также активно участвует в повышении качества и совершенствовании структуры производства.
Усилия федеральных органов исполнительной власти по повышению эффективности государственного управления должны концентрироваться на решении перспективных проблем социально-экономического развития страны, оценки и выбора направлений долгосрочного экономического развития, на внедрении программы технологических инноваций.
Эффективность государственного управления выражается посредством соотношения "затраты - результаты". И если повышение эффективности проявляется в увеличении результатов (при условии, если при одних и тех же или меньших затратах получается более высокий результат) то назрела необходимость внедрения нетрадиционных методов управления. Необходимы поиск внутренних побудительных мотивов государственных служащих, а также новый механизм, способный решить проблему эффективности государственного управления. Возможно, таким механизмом станет конкуренция. Ведь отсутствие конкуренции порождает у работников государственных органов пассивность, бездействие, неэффективное использование ресурсов, игнорирование требований потребителей, нежелания искать более рациональные способы деятельности, внедрять новые технологии, осуществлять перемены.