Отрасли и сферы государственного управления.

С позиций административного права под отраслью государственного управления понимается система различного рода звеньев и отношений, связанных с управлением определенной группой родственных объектов, объединенных по их практическому назначению[108].

Под отраслью управления также понимается совокупности субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение.

Традиционно отраслевыми органами государственного управления выступают министерства. Федеральные министерства входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г.)[109].

Правовой статус федерального министерства раскрывается в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 20 мая 2004 г.). Так, согласно вышеназванного Указа, федеральное министерство является:

а) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" в структуру федеральных органов исполнительной власти входят еще два вида федеральных органов исполнительной власти - федеральные службы и федеральные агентства[110], чья управленческая деятельность также носит как отраслевой так и межотраслевой характер. Правовой статус федеральной службы и федерального агентства также установлен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно Указа федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Отдельные понятия и категория, использованные в цитируемом выше указе нуждаются в расшифровке и пояснении. Тем же Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (п/п "д" п. 2) разъяснено, что "под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.".

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов[111].

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Этот порядок взаимоотношений и осуществления ими своих функций, полномочия федеральных органов исполнительной власти будет рассмотрен нами в следующих главах.

Традиционно все отрасли государственного управления формируют три сферы государственного управления:

- экономическую (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, финансы, природные ресурсы, торговля);

- социально-культурную (образование, наука, культура, здравоохранение, социальная защита населения);

- административно-политическую (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Общее руководство этими сферами осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции, как РФ, так и субъектов РФ. К ним относится Правительство РФ, Совет Министров (правительство) республики в составе РФ, администрации (правительства), и т.д. в других субъектах РФ).

Статус, порядок формирования и деятельности Правительства РФ установлен в главе 6 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Так, согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Статус, порядок формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[112], конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации[113] и законах субъектов Российской Федерации.

Так, например в Краснодарском крае принят и действует Закон Краснодарского края от 7 июня 2001 г. № 365-КЗ "О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края"[114].

Специализированное руководство указанными выше сферами осуществляют органы исполнительной власти отраслевого и межотраслевого характера.